(一)首部
1.裁判书字号
一审裁定书：广东省韶关市浈江区人民法院（2013）韶浈法立行初字第3号行政裁定书
二审裁定书：广东省韶关市中级人民法院（2013）韶中法立行终字第8号行政裁定书
3.诉讼当事人
起诉人（上诉人）：乐昌市顺发砂石经营部。
经营者：张某。
5.审判机关和审判组织
一审法院：广东省韶关市浈江区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：钟远周；审判员：钟履凤、陈冬兰。
二审法院：广东省韶关市中级人民法院
合议庭组成人员：审判长：杨建军；审判员：庄少山；代理审判员：黄颖红。
6.审结时间：
一审审结时间：2013年6月20日
二审审结时间：2013年8月15日
（二）一审情况
1.一审诉辩主张
乐昌市顺发砂石经营部诉称：其在2013年3月27日参加韶关市水务局组织的武江干流乐昌河段河砂开采权招标网上竞价时，报价180万元，但因网上公开竞标平台无法正常工作，不能显示报价成功。后经查询，居然是以500万元报价成交，因此向韶关市水务局投诉，要求按最后报价180万元中标，但未能给予任何处理意见。至2013年5月14日从韶关市水务局网站获悉，该局仍然以500万元作为中标价确认。起诉人随即向市政府法制部门反映并得知，市水务局接到投诉后，即向韶关市人民政府报告，经该府批转由韶关市监察局调查处理，2013年4月22日，该局向市政府出具了《关于武江干流乐昌河段采砂招标第一标段网上竞价过程有关网络故障问题的调查报告》，认定不存在网络故障，中标价500万元，要求按招投标文件规定履行义务，否则保证金不予退还并交韶关市水务局重新招投标。韶关市监察局确认500万元中标没有法律依据，要求：1、撤销韶关市监察局作出的关于起诉人在武江干流乐昌河段第一标段的河砂开采权网上竞标中标价为500万元的处理意见。2、判令韶关市监察局重新确认起诉人的中标价为180万元。
2.一审判案理由
（1）《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定："公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。"起诉人认为韶关市监察局的处理意见侵犯了其合法权益，向人民法院提起行政诉讼，必须符合《行政诉讼法》规定的条件。《行政诉讼法》第四十一条第二项规定：提起诉讼应当有明确的被告。起诉人因对中标价500万元产生异议，向组织者韶关市水务局投诉，而韶关市监察局是按韶关市人民政府批示对此展开调查，其所行使的是行政监察职责，不是对招投标活动行使行政监督职责。根据《中华人民共和国招标投标法实施条例》第四条规定：县级以上地方人民政府发展改革部门指导和协调本行政区域的招标投标工作。县级以上地方人民政府有关部门按照规定的职责分工，对招标投标活动实施监督，依法查处招标投标活动中的违法行为。县级以上地方人民政府对其所属部门有关招标投标活动的监督职责分工另有规定的，从其规定。监察机关依法对与招标投标活动有关的监察对象实施监察。第六十条和六十一条规定：就本条例第二十二条、第四十四条、第五十四条规定事项投诉的，应当先向招标人提出异议。行政监督部门应当自收到投诉之日起3个工作日内决定是否受理投诉，并自受理投诉之日起30个工作日内作出书面处理决定。可见行政监察和行政监督是两个不同的职能。只有依法享有行政监督权的监督机关作出的决定，方与行政相对人直接产生法律上的利害关系，具备主体资格。（2）韶关市监察局作为监察部门，其在向韶关市人民政府出具的《调查报告》中所提出的意见，仅是供政府参考，不直接针对起诉人产生强制力，应为行政指导行为，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释第一条第二款第（四）项的规定：不具有强制力的行政指导行为，不属人民法院行政诉讼的受案范围。
3.一审定案结论
起诉人的起诉不符合起诉条件，依法不予受理。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释第三十二条第一款、第六十三条第一款第（一）项的规定，裁定如下：对乐昌市顺发砂石经营部的起诉，本院不予受理。
（三）二审诉辩主张
上诉人（原审起诉人）乐昌市顺发砂石经营部诉称：一审法院裁定不予受理是错误的。1、韶关市监察局在调查处理本次招投标异议过程中行使的是行政监督职责，而不是行政监察职责。在一般情况下，水务方面招投标的行政监督部门应该是韶关市水务行政主管部门，即韶关市水务局，但由于本案中招投标的具体实施部门就是韶关市水务局，如果仍由韶关市水务局进行行政监督，其公正性将存在显著瑕疵。因此，《招标投标实施条例》第四条才规定了县级以上地方人民政府对其所属部门有关招标投标活动的监督职责分工可以另有规定。本案中，韶关市监察局在接受韶关市人民政府指示进行调查处理后，其已不单纯是监察部门的身份，同时还具有了行政监督部门的身份。2、一审法院认定韶关市监察局在《关于武江干流乐昌河段采砂招标第一标段网上竞价过程有关网络故障问题的调查报告》（以下简称《调查报告》）中提出的意见为行政指导行为是错误的。韶关市监察局在本次招投标行为调查处理过程中担任的是行政监督部门角色。因此，其出具的《调查报告》就不仅是供政府参考，而是对上诉人产生了直接的强制力。这一点可以从《调查报告》的内容以及韶关市水务局严格执行《调查报告》所确定的处理方案得到印证。其次，本次招投标之所以延迟至5月14日才进行网上中标公示，韶关市水务局曾多次向上诉人表示就是为了等待韶关市监察局的调查结论。韶关市水务局于2013年5月14日在其官方网站上公示确认上诉人为中标候选人，中标价也是按照《调查报告》提出的500万元进行确认的。上诉人据此依法起诉韶关市监察局完全符合《行政诉讼法》第二条的规定。恳请上级法院依据事实及法律，支持上诉人的诉讼请求，裁定一审法院立案受理本案，以维护上诉人的合法权益。
（四）二审事实和证据
广东省韶关市中级人民法院经审理，确认一审法院认定的事实和证据。
（五）二审判案理由
《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第一条第二款第（六）项规定，"对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为"不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，《调查报告》是韶关市监察局根据市领导的批示，联合其他有关部门作出的调查处理意见。该《调查报告》是提交给韶关市人民政府的内部文件，供有关部门对武江干流乐昌河段第一标段河砂开采权网上竞标活动作决定之用，并非以上诉人为行政相对人，对上诉人的权利义务不产生直接的影响。故上诉人起诉要求撤销韶关市监察局作出的《调查报告》不属于人民法院行政诉讼的受案范围。一审裁定对上诉人的起诉不予受理正确，上诉人的上诉理由不成立，不予采纳。
（六）二审定案结论
依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（六）项、第四十四条第一款第（一）项、第六十三条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。
（七）解说
《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第一条第二款第（六）项规定，"对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为"不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案争议焦点是韶关市监察局根据市领导的批示，联合其他有关部门作出的《调查报告》是否具有可诉性。虽然乐昌市顺发砂石经营部提交了《调查报告》的复印件作为诉讼证据，但复印件并非从行政职权行为方式获得。行政机关既没有将《调查报告》送达给当事人，也没有将报告内容正式告知当事人，《调查报告》没有依职权行为外化，而只是行政内部运作程序，所以《调查报告》仅属于内部行政行为。另外，《调查报告》的作出并非以乐昌市顺发砂石经营部为行政相对人，《调查报告》是供有关部门对武江干流乐昌河段第一标段河砂开采权网上竞标活动作决定之用，对该经营部的权利义务不产生直接的影响。
对于内部行政行为，我国的行政诉讼法没有作出明确的界定。《行政诉讼法》第十二条列出了几种不可诉的内部行政行为，包括"（一）国防、外交等国家行为；（二）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令；（三）行政机关对行政机关工作人员的奖惩任免等决定；（四）法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为。" 《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第一条采取了列举的形式，第二条至第五条则将《行政诉讼法》第十二条的规定细化。至于其他内部行政行为是否具有可诉性，各地法院应该会有不同的考量和做法。但在司法实践中，内部行政行为的不可诉性是一般原则。内部行政行为其实不属于正式的司法概念，而是一个学理概念，是学术界为了区别行政机关对内、对外不同性质的管理行为，将行政行为划分为内部行政行为和外部行政行为。学术界对于内、外部行政行为的划分有助于司法实务工作者对行政机关纷繁复杂的行政行为作出相对明确的认识，在法律实务中也方便对当事人作出解释。但从长远来说，行政行为的划分和认定还需要相关法律作出较为清晰的界定，统一裁判尺度。
（胡仕忠）
【裁判要旨】根据领导批示，有关机关联合作出的调查报告是提交人民政府的内部文件，对行政相对人的权利义务不产生直接的影响，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。
