（一） 首部

1.判决书字号：苏州市姑苏区人民法院（2013）沧行初字第0086号判决书

2.案由：卫生行政监督

3.诉讼双方
原告：金某1、金某2、朱某。
委托代理人：徐利平(代理上述三原告)，浙江五联律师事务所律师。
被告：苏州市卫生局，住所地苏州市十梓街369号。
法定代表人：张某，局长。
委托代理人：杨某，该局干部。
委托代理人：钟磊，苏州大名大律师事务所律师。

4.审级：一审

5.审判机关和审判组织
审判机关：苏州市姑苏区人民法院
合议庭组成人员：审判长：陈勇；代理审判员：许林华；人民陪审员：张定荣

6.审结时间
一审审结时间：2013年12月12日

（二） 一审诉辩主张

1.被诉具体行政行为
2013年5月27日，被告作出"回复函"，对三原告要求被告对苏州市广济医院(以下简称广济医院)违规用药、杜撰病历资料和未及时合规抢救患者朱某等医疗违法行为进行查处的申请事项进行了如下答复：一、临床使用氟哌啶醇加东莨菪碱肌注，是精神科治疗狂躁性精神障碍患者出现的锥体外系副反应的常用方法，目前各地区医院均在使用。因此，我局无法就此用药方案直接判定该医院触犯《药品管理法》和《医疗机构药事管理暂行规定》。二、你们根据院方录像认为接诊医师有杜撰病历的违法行为。经调查，当事医生明确表示其与护士是在进入病区大门后的长椅上为患者进行过体检，该区域不在摄像探头的拍摄范围内，故录像中未能拍摄到。我局并不能仅凭此录像判定其杜撰病历。三、广济医院对患者朱某的救治是否及时合规，采取的抢救措施是否得当，整个诊疗过程是否是一起严重的医疗事故，必须通过医疗事故技术鉴定、医疗损害鉴定或司法鉴定才能得以明确。另经查实，你们已就上述三个相同事由向金阊区人民法院提起诉讼，且目前此案尚在法院审理中，我局将敦促医院积极配合人民法院审查此案，以维护医患双方的合法权益。

2.原告诉称
原告金某1、金某2、朱某分别系朱某的丈夫及子女。2010年2月28日上午，朱某因精神病复发入住广济医院，当晚十一时十五分左右，朱某即出现呼吸困难和昏迷状态，院方将之转至苏州市立医院，但已回天乏力，朱某于次日零点41分因呼吸衰竭死亡。原告事后经多方了解，院方在给朱某肌注氟哌啶醇时加入东莨菪碱，但两种药是不能合用的。原告又对当时的录像资料进行察看，发现病历记录和录像记录有重大出入之处，院方有明显杜撰病历的行为。广济医院在违规用药造成患者不良反应后，未及时采取合规科学有效的抢救措施，最终导致患者死亡。就院方的上述违法行为，2013年4月1日，三原告向被告提出申请，要求查处。2013年5月27日，被告作出"回复函"并送达三原告。但三原告认为，被告的行政行为不符合法律的要求，回避了案件的焦点，也没有证据支持，在程序和法律适用上，存在重大问题。三原告请求法院判决撤销被告的"回复函"，责令其重新作出。

3. 被告辩称
被告作出的"回复函"所依据的证据充分，适用法律、法规正确，符合法定程序。一、被告积极开展调查，履行法定职责。朱某医疗死亡事件发生后，被告在第一时间派员到广济医院进行调查，针对原告提出的问题，重点调查、审阅了医疗机构和医务人员的资质、治疗用药方案、病历记录与录像内容的对比，并对相关医护人员制作了询问笔录。二、原告要求查处广济医院及其医务人员的依据不足。广济医院依法取得《医疗机构执业许可证》，参与治疗的医务人员均依法取得从业资格。临床联合使用氟哌啶醇加东莨菪碱肌注，是治疗精神药物锥体外系副反应的常用方法，符合医疗临床诊疗常规，不能因药品说明书有关用药提示而认定医疗行为违法。故不能直接判定广济医院存在违反《药品管理法》和《医疗机构药事管理暂行规定》。经了解，广济医院摄像探头拍摄到的是部分现场情况而非全部过程，仅凭录像资料不能判断病历是否杜撰。病历是否杜撰的问题，需要有资质的医疗鉴定单位予以鉴定，不属于被告的行政执法范围。广济医院对患者朱某的救治是否及时合规，采取的抢救措施是否得当，整个诊疗过程是否是一起严重的医疗事故，必须通过医疗事故技术鉴定、医疗损害或司法鉴定才能得以明确。被告要求法院驳回原告的诉讼请求。

（三） 事实和证据
苏州市姑苏区人民法院经公开审理查明：
三原告分别系朱某的丈夫及子女。2010年2月28日上午，朱某因精神病复发入住广济医院，期间广济医院对其进行了氟哌啶醇加东莨菪碱肌注治疗。当晚朱某被转至苏州市立医院北区进行抢救，于次日凌晨死亡。三原告因对朱某的死因存在疑问而与广济医院发生纠纷，曾向原苏州市金阊区人民法院提起民事诉讼。2013年4月1日，三原告向被告提交"履行查处医疗违法行为职责申请书"，要求被告对广济医院违规用药、杜撰病历资料和未及时合规抢救患者等三项医疗违法行为进行查处，在申请书所附的《病房录像和院方病历记录的出入之处》中，认为其指出的十处病历记载不真实。2013年5月27日，被告作出"回复函"并送达三原告。三原告不服，经复议后向法院提起诉讼。
上述事实有下列证据证明：
1、广济医院2010年3月1日、3月3日、3月9日分别出具的《情况报告》；
2、被告2010年4月6日出具的关于朱某向市长信箱投诉的答复函；
3、广济医院2010年9月19日出具的《关于广济医院病人朱某3月发生医患纠纷进展再汇报》；
4、朱某精神科住院病历二份；
5、病房录像光盘二张。
证据1－5证明在医患纠纷发生后，被告即责成广济医院提交相关的情况说明及相应的证据材料，并向原告答复。
6、广济医院2013年4月3日出具的《关于患者朱某在我院治疗情况调查汇报》；
7、广济医院2013年4月19日出具的《我院医疗纠纷案(朱某)一些情况说明》；
8、被告向钱某、吕某所作的调查笔录各一份；证据1－8证明被告依职权在职责范围内就该起医患纠纷开展调查。
9、2013年5月27日被告向原告出具的"回复函"；
10、2013年10月14日被告向原告出具的《函》；
证据9、10证明被告在调查取证后，将调查结果向原告书面答复。11、(2013)苏行复第43号行政复议决定书，证明本案经行政复议。
12、东莨菪碱注射液说明书、《病房录像和院方病历记录的出入之处》、《精神科住院病历》4页、《居民死亡医学证明书》，证明三原告向被告提出申请时提供了相关的违法行为线索。

（四） 判案理由
苏州市姑苏区人民法院审理认为：
本案的争议焦点在于被告对于三原告申请查处的广济医院违规用药、杜撰病历资料和未及时合规抢救患者等三项医疗违法行为有无依法履行行政监督职责，所作的"回复函"是否完整、正确、合法。
关于第一项违法用药的答复事项。用药是否合规目前尚无直接证据予以认定。医疗机构用药合规与否属于医学专业判断的领域，被告作为卫生行政部门并不具备直接判定的权威，需通过医疗事故技术鉴定才能确定，在此基础上被告才能判定医疗机构是否违反了相应行政法规并决定是否给予行政处罚。本案尚不符合《卫生行政处罚程序》第十五条规定的行政处罚立案条件，被告虽无主动移交医学会进行医疗事故技术鉴定之义务，但应将相关事项向原告方进行释明。现"回复函"中被告仅以各地区医院均在使用为由认为无法判定用药方案是否违法，其答复依据不能成立。
关于第二项杜撰病历资料的答复事项。医疗事故技术鉴定并不对病历资料的真实性、完整性进行判定，被告应对原告主张的病历记录不真实之处进行查实并回复。现被告仅就三原告提出十处不符中的一处进行解释即得出不存在杜撰病历的结论，而对原告其余质疑之处未作说明，属答复不完整，所得的结论缺乏事实依据，本院不予支持。
关于第三项未及时合规抢救患者的答复事项，该事项与第一事项同属需经医学鉴定才能判定的范围。被告答复该事项必须通过医疗事故技术鉴定、医疗损害鉴定或司法鉴定才能得以明确，并无不当，本院予以支持。

（五） 定案结论
苏州市姑苏区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项第1目、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第(四)项，作出如下判决：
1.撤销被告苏州市卫生局于2013年5月27日所作"回复函"中第一项答复内容。
2.撤销被告苏州市卫生局于2013年5月27日所作"回复函"中第二项答复内容，被告苏州市卫生局并于本判决生效之日起三十个工作日内对原告金某1、金某2、朱某要求查处广济医院杜撰病历资料的事项重新作出处理并书面答复。
3.驳回原告金某1、金某2、朱某要求撤销被告苏州市卫生局于2013年5月27日所作"回复函"中第三项答复内容的诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由被告苏州市卫生局负担。

（六）解说
1.背景情况介绍
当事人通过举报投诉借助行政执法权维权，因不服行政机关处理结果的，具有利害关系的当事人可以提起行政诉讼。卫生行政部门对医疗违法行为具有查处权，但又缺乏对医学专业问题判断的专业能力和权威，因此，对于类似本案原告的举报投诉事项，应当有所为而有所不为。
2.判决的主要理由
首先是原告是否具有原告诉讼主体资格的问题。在各行政领域均存在利害方通过举报投诉方式要求行政机关对违法行为人予以行政处罚，对于行政机关作出的"答复"或者行政处罚决定，利害方是否具有诉权呢？笔者认为，行政机关所作的"答复"或者行政处罚决定中关于违法行为的"定性问题"（相当于行政确认行为）如果影响到利害方的人身权、财产权的，利害方具有诉权；而行政处罚的的结果一般不会影响到利害方的权益（存在受害人的治安处罚案件因处罚结果直接影响到对受害人的人身权、财产权的保护，属于例外），故利害方不能针对处罚结果提起诉讼。
本案原告的投诉事项包括需通过医疗事故技术鉴定才能得出结论的事项，在无明确证据表明存在重大医疗过失或违法行为的情况下，案件尚不能进行行政处罚立案，被告也无义务主动将此类投诉事项交医学会组织鉴定，故被告应告知原告先行通过医疗事故技术鉴定，被告才能根据鉴定结论判定院方是否存在违反医疗卫生管理法律、行政法规、部门规章和诊疗护理规范、常规的行为。换言之，此类案件本属医疗事故争议纠纷，引导当事人通过正常的纠纷解决途径为宜，走举报投诉的"捷径"仍无法绕开医疗事故技术鉴定这道"坎"。卫生行政部门也不宜将行政执法资源过早介入民事纠纷领域，合适的处置方式应是"先民事后行政"而非"先行政后民事"。
对于非医疗事故技术鉴定范围且属被告职权范围的事项，被告应当依职权进行调查并回复当事人。本案涉及到医疗事故纠纷中一个典型也是难点的问题，即若当事人对医疗事故技术鉴定材料--病历资料的真实性、完整性提出质疑，该如何处理？医学会不会正面回答这个问题，如果当事人对病历资料提出异议，医学会将认为没有鉴定前提而拒绝，而当事人往往担心病历资料不真实、不完整会影响最终的鉴定结论。如果在诉讼程序中遇到这个问题，法院尚可根据举证责任的分配作出认定，但其可靠性仍不如通过行政调查分析后得出的结论。因此，在当事人提供了病历记载不真实、不完整的初步证据和异议的情况下，此处宜"先行政后民事"。
3.需要注意的问题
行政权力对行政违法行为的认定、处置权，使其容易被当事人"利用"来作为维护民事权利的武器，卫生行政部门在处置医患纠纷引发的举报投诉时，我们既反对一概将当事人往医疗事故技术鉴定或民事诉讼途径"推"的做法，也反对在没有鉴定结论的前提下草率地对某医学专业问题下结论、做判断。
（陈勇）