(一)首部
1.判决书字号
一审判决书:北京市朝阳区人民法院(2007)朝行初字第122号。
二审判决书:北京市第二中级人民法院(2008)二行终字第91号。
3.诉讼双方
原告(被上诉人):张某,男,1960年12月12日出生,汉族,北京市先知律师事务所律师。
被告(上诉人):北京市朝阳区劳动和社会保障局。
法定代表人:吕某,局长。
委托代理人(一审):李某,北京市朝阳区劳动和社会保障局干部。
委托代理人(一审):张某1,北京市朝阳区劳动和社会保障局干部。
委托代理人(二审):聂某,北京市朝阳区劳动和社会保障局干部。
委托代理人(二审):王某,北京市朝阳区劳动和社会保障局干部。
5.审判机关和审判组织
一审法院:北京市朝阳区人民法院。
合议庭组成人员:审判长:杨从亮;代理审判员:卞京英;人民陪审员:李智勇。
二审法院:北京市第二中级人民法院。
合议庭组成人员:审判长:田希霖;代理审判员:徐宁、金丽。
6.审结时间
一审审结时间:2007年12月13日。
二审审结时间:2008年2月29日。
(二)一审诉辩主张
1.被诉具体行政行为
北京市朝阳区劳动和社会保障局(以下简称朝阳区劳动局)不对北京市先知律师事务所欠缴社会保险费用行为进行监察。
2.原告诉称
我是北京市先知律师事务所的专职律师。2005年8月,我所在的律师事务所作为缴费单位在北京市朝阳区社会保险基金管理中心(以下简称朝阳区社保中心)办理了养老和医疗等社会保险登记。2006年4月1日起,该律师事务所开始欠缴社会保险费用,我遂向朝阳区劳动局进行投诉。嗣后,被告朝阳区劳动局答复称,对律师事务所欠缴社保费用的投诉不属劳动部门监察范围。我认为被告朝阳区劳动局拒绝履行劳动监察职责违反了相关法律、法规和规章的规定,构成行政不作为。为维护原告及其他律师的合法权益,请求法院依法判令被告对原告所在律所拖欠社保费的问题履行劳动监察职责。
3.被告辩称
我局于2007年2月1日接到律师张某投诉北京市先知律师事务所未按规定向社保经办机构缴纳社保费的问题,并于当日立案。我局经调查后于同年3月16日告知张某,律师事务所不属于《劳动保障监察条例》规定的监察范围,亦不属于《社会保险费征缴暂行条例》规定的社会保险费征缴范围。据此,原告张某要求我局履行对律师事务所进行劳动保障监察的职责没有法律依据,请求法院驳回原告的诉讼请求。
(三)一审事实和证据
北京市朝阳区人民法院经公开审理查明:原告张某系北京市先知律师事务所的执业律师,该所系合伙制律师事务所。北京市先知律师事务所于2005年8月向朝阳区社保中心申请办理社会保险登记,经朝阳区社保中心核准,该所开始作为缴费单位为包括原告张某在内的部分律师办理了养老和医疗等社会保险并定期缴纳社保费。2006年4月1日起,北京市先知律师事务所未为原告缴纳相关社保费用。嗣后,原告张某以网上投诉和书面举报的方式向被告朝阳区劳动局反映该律所欠缴社保费的问题,要求该局对此进行劳动监察。朝阳区劳动局在进行相关调查后以谈话笔录形式告知原告,对于律师事务所欠缴社保费的问题不属于法律、法规中规定的应予劳动保障监察的范围。
原告提供了以下证据:
1.北京市社会保险费缴费月报表。
2.北京市医疗保险手册。
3.社会保险缴费欠费查阅单。
被告提供了以下证据:
1.朝阳区劳动保障监察受理投诉(举报)登记表。
2.执法案件立案审批表。
3.调查笔录。
双方当事人对上述事实及证据没有争议。
(四)一审判案理由
北京市朝阳区人民法院根据上述事实和证据认为:依照《社会保险费征缴暂行条例》和《劳动保障监察条例》的相关规定,县级以上地方人民政府劳动保障行政部门负责本行政区域内的社会保险费征缴管理和监督检查工作。据此,朝阳区劳动局负有对本辖区内缴费单位欠缴社会保险费的行为进行监督检查的法定职责。律师,作为以自己的劳动为社会提供法律服务的专业人员,无疑当属社会劳动者范畴,成为当今社会劳动者群体中不可或缺的组成部分,其劳动权益应当得到劳动保障部门的维护和保障。
依照《社会保险费征缴暂行条例》的立法宗旨,缴费单位具有缴纳社会保险费的强制性义务。本案中原告张某所在的北京市先知律师事务所已在社会保险经办机构申请办理社会保险登记,实际参加了社会保险并实际缴纳了社保费用,缴费单位缴纳社会保险费的行为应当受《社会保险费征缴暂行条例》等相关社保征缴法律规范的调整和拘束,其行为不应具有随意性。劳动保障部门对该律所违反义务规定、欠缴社会保险费用的行为应予监督检查。
本案中,被告朝阳区劳动局以合伙制律师事务所不属于《劳动保障监察条例》适用范围为由,拒绝对涉案律师事务所欠缴社保费用行为履行劳动监察的职责是不符合当前政策方向的。综上,劳动保障部门对已办理社保登记的实际缴费单位行使劳动保障监察职责,既有利于维护社会保险征缴管理秩序的稳定,也有利于保障劳动者的合法权益。
(五)一审定案结论
北京市朝阳区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(三)项的规定,作出如下判决:
责令被告北京市朝阳区劳动和社会保障局于本判决生效后六十日内对北京市先知律师事务所拖欠社会保险费的问题履行调查处理的劳动监察职责。
案件受理费50元,由被告北京市朝阳区劳动和社会保障局负担(于本判决生效后七日交纳)。
(六)二审情况
1.二审诉辩主张
上诉人(原审被告)诉称
(1)原判在“缴费单位”概念的理解上有错误。因为,从单位类型上看,律师事务所既不属于在民政部门登记的民办非企业单位或社会团体,亦非在工商部门注册登记的企业,而是仅通过司法行政部门审核登记的律师执业机构,其单位类型不属于法定“缴费单位”的范畴。(2)法律体系不完善的后果不应由具体的执法部门承担。现行劳动立法未将律师执业机构纳入城镇社保费强制征缴范围。本案是因立法漏洞而产生的问题。原判将立法问题之后果强加于区县级执法部门承担,殊欠公允。(3)对行政相对人来说,法无禁止即为权利;对行政主体而言,法无明定即为禁止。在法无明定的情况下,上诉人有所不为是贯彻法治原则。基于上述理由,请求上诉审法院撤销原判,改判驳回被上诉人张某的诉讼请求。
被上诉人(原审原告)同意一审判决,请求予以维持。
2.二审事实和证据
二审认定的事实和证据与一审一致。
3.二审判案理由
北京市第二中级人民法院根据上述事实和证据认为:依照《劳动保障监察条例》的规定,劳动保障行政部门对用人单位参加各项社会保险和缴纳社会保险费的情况实施劳动保障监察。《社会保险费征缴暂行条例》第三条对于缴费单位作了具体的列举规定,律师事务所虽然没有被列举规定在应当缴纳社会保险费的范围之内,但是,律师事务所也没有被明文规定排除在缴费单位范围之外。本案中,张某所在的北京市先知律师事务所已在社会保险经办机构申请办理社会保险登记,实际参加了社会保险并实际缴纳了社保费用,该律师事务所缴纳社会保险费的行为就应当受到《社会保险费征缴暂行条例》等相关法律规范的调整和约束。朝阳区劳动局对该律师事务所违反义务规定、欠缴社会保险费用的行为应予监督检查。一审法院判决责令朝阳区劳动局对北京市先知律师事务所拖欠社会保险费的问题履行调查处理的劳动监察职责是正确的,本院应予维持。
4.二审定案结论
北京市第二中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项,作出如下判决:
驳回上诉,维持一审判决。
二审案件受理费50元,由上诉人北京市朝阳区劳动和社会保障局负担。
(七)解说
1.本案系首例律师起诉劳动保障监察部门要求对律师事务所欠缴社会保险费问题进行劳动监察而引发的行政诉讼案件。本案中,双方当事人对案件事实并无异议,而争议的焦点问题却具有广泛的社会意义,即律师事务所这类特殊用人单位是否被当然排除于我国社会保险费征缴及劳动保障监察体系。在审理过程中,存在着两种不同意见。
第一种观点认为:律师事务所不属于法律规定的社会保险费缴费单位,也不属于劳动保障部门的劳动监察范围,故法院应以被告不具有法定职责为由,裁定驳回原告的起诉。
首先,依照国务院《社会保险费征缴暂行条例》的规定,该条例所称缴费单位、缴费个人,是指依照有关法律、行政法规和国务院的规定,应当缴纳社会保险费的单位和个人。该条例同时对基本养老保险费、基本医疗保险费、失业保险费的征缴范围以明确列举的方式进行了规定,主要包括国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业、实行企业化管理的事业单位及其职工。该条例的立法体例并未采取“等单位”的兜底性规定形式,故对缴费单位范围不能作扩大性解释。其次,依照国务院《劳动保障监察条例》的规定,对企业和个体工商户(以下称用人单位)进行劳动保障监察,适用本条例。因此,劳动保障行政部门对律师事务所欠缴社会保险费的问题进行劳动监察,没有法定职责,亦无法律依据。
第二种观点认为:本案中的律师事务所已实际办理了社会保险登记,劳动保障行政部门有权对实际缴费单位进行劳动监察。
首先,社会主义国家社会保障体系的一个重要特征就是社会性,也就是体现为参保成员的社会化。目前,我国正在逐步扩大社会保障体系范围,最终目标是建立覆盖城乡所有劳动者的社会保障制度。律师,作为以自己的劳动为社会提供法律服务的专业人员,无疑当属社会劳动者范畴,并且这一群体随着社会法治化进程的加快不断壮大,已成为当今社会劳动者群体中不可或缺的组成部分,其劳动权益应当得到劳动保障部门的维护和保障。将律师群体纳入我国社会保障体系范畴,是实现社会保障制度社会性和公平性的必然要求。律师事务所作为律师的执业机构,应当为其从业人员办理社会保险,劳动保障部门对欠缴社会保险费的行为应予监督检查。
其次,《社会保险费征缴暂行条例》中规定劳动保障监察部门缴费单位应包括行政法规明确规定的必须缴纳社会保险费的“强制性缴费单位”,也应当包括已经自愿参加社会保险登记并已经进行缴费的“实际缴费单位”。依照《社会保险费征缴暂行条例》的立法宗旨,缴费单位具有缴纳社保费的强制性义务。本案中,原告张某所在的律师事务所已在社会保险经办机构申请办理社会保险登记,实际参加了社会保险并实际缴纳了社保费用,因此,该律师事务所缴纳社保费的行为应当受《社会保险费征缴暂行条例》等相关社保征缴法律规范的调整和拘束,其行为不应具有随意性。因此,劳动保障部门对已办理社保登记的实际缴费单位行使劳动保障监察职责,既有利于维护社会保险征缴管理秩序的稳定,也有利于保障劳动者的合法权益。
合议庭在案件审理过程中充分考虑了各方意见,根据立法本意、政策取向以及社会发展趋势,在既不否定现有立法未将律师事务所等新型用工主体纳入劳动保障监察范围的情况下,同时强调劳动保障部门对于实际缴费单位应予监督管理的现实意义,将裁判结果可能产生的法律效果和社会效果有机结合。最终,法院采纳了上述第二种意见。
2.本案涉及的相关法律问题研究。
(1)在立法层面,律师事务所在现行劳动保障法律体系中处境尴尬。
关于合伙律师事务所的主体性质问题,依照《律师法》的规定,律师事务所是律师的执业机构。目前,律师事务所的发展在我国已经有近二十年的时间,但由于其主体性质的特殊,以及我国相关劳动保障法律、法规对此类新型用工主体规制的相对滞后,使其并未被明确纳入我国劳动和社会保障法律体系之中。虽然目前有很多律师事务所在实践中实行公司化管理或企业化经营,但其主体性质却不属于企业或个体工商户范畴。同时,依据司法部下发的《司法部关于律师事务所不进行民政登记的批复》及《司法部关于合作和合伙律师事务所、基层法律服务所、法律援助中心应否纳入民办非企业单位登记的批复》规定,律师事务所经司法行政机关审核登记后依法成立,不应也无须再进行民政、工商等形式的登记,自然也无须按照《民办非企业单位登记管理暂行条例》的规定到民政部门进行登记,故律师事务所亦不属于民办非企业单位。同时,律师事务所的尴尬主体地位不光体现在社会保障领域,也体现在整个劳动法领域。《劳动法》的适用对象是企业和个体工商户,显然律师事务所不在其中,即使是新出台的《劳动合同法》也没有明确将其纳入适用范围。上述情况实际反映了一种劳动立法与经济实体类型多样化发展不同步,即立法滞后。
(2)在实践领域,律师的社会保险缴纳问题虽有所发展,但仍缺乏有效保障。
目前,我国社会保障体系虽然在逐步完善和扩大,各地对于律师事务所的社会保险费征缴问题已逐渐加以重视。北京市律师协会下发的《关于办理2007年度北京市律师事务所年检和律师注册工作的通知》中要求律师事务所提交该所的审计报告及社会保险缴纳凭证,律协将重点审查事务所缴纳社会保险的情况,事务所未按照相关规定缴纳社会保险将不能通过年检。另外,也有些地方人大规定律师事务所可参照民办非企业单位的规定,按属地原则参加所在地的企业职工基本养老保险,凡与律师事务所建立了劳动关系的员工,律师事务所都必须为其缴纳社会保险费。然而在实践中,由于缺少相应行政执法机关的监管,许多规模较小的律师事务所仍然以各种理由未为律师办理社会保险,或者如本案情况一样,在缴费一段时间后又予以欠缴,使得律师的社会保险权益无法得到有效的保障。
3.一点建议。
据相关统计,我国目前共有律师事务所1.3万多家,律师队伍发展到14.3万多人。关于律师的社会保险如何得到保障,如何使律师事务所这一特殊用工主体避免被排除在我国劳动保障监察体系之外的问题,笔者认为可通过以下几方面予以完善和解决。
(1)立法上应加以明确。司法部《合伙律师事务所管理办法》第二十九条规定,合伙律师事务所聘用律师和其他工作人员,应当按照国家有关规定签订聘用合同,并为聘用人员办理养老、医疗等社会保险。但是,该规定层级属于部门规章,而《社会保险费征缴暂行条例》的规定,本条例所称缴费单位、缴费个人,是指依照有关法律、行政法规和国务院的规定,应当缴纳社会保险费的单位和个人。因此,将现有规定以更高法律层级的方式予以体现,无疑将对彻底解决律师的社会保险问题起到根本作用。然而,新修订的《律师法》中关于律师权利、义务的规定更多的是从业务角度出发,对律师的劳动保障权利并未涉及,只能期待国务院出台相应法规和决定予以明确。另外,也可以将律师事务所纳入现行社会保障体系所规定的适用对象范围,如将其纳入特殊企业范畴等,使其在整个劳动法领域有明确的定位,更好地维护和保障其从业人员权益。
(2)司法上应予适当保护。社会保险的缴纳问题与劳动者的劳动保障权益密切相关,虽然社会保障范围在不断扩大,但立法依然相对滞后,这也是我国社会主义法治初级阶段所面临的普遍问题。笔者认为,在法律没有明确规定,而实践中又涉及较大群体的劳动保障权益问题时,法院应当探究和把握相关立法本意,明确政策发展方向及趋势,通过司法实践和判例来推动、引导立法的不断完善,切实保护劳动者的合法权益。
(北京市朝阳区人民法院 杨从亮)
案例来源:国家法官学院,中国人民大学法学院 《中国审判案例要览.2008年行政审判案例卷》 中国人民大学出版社 第353 - 359 页