（一）首部

1.判决书字号
一审判决书：江苏省无锡市惠山区人民法院（2007）惠行初字第0003号。
二审判决书：江苏省无锡市中级人民法院（2007）锡行终字第0130号。

2.案由：不服劳动和社会保障行政确认。

3.诉讼双方：
原告（上诉人）：无锡市雪羽印染有限公司（以下简称印染公司），住所地：无锡市惠山区洛社镇石塘湾工业园区。
法定代表人：李某，该公司董事长。
委托代理人：肖激，江苏无锡金匮律师事务所律师。
委托代理人：戴波，江苏无锡金匮律师事务所律师。
被告（被上诉人）：无锡市惠山区劳动和社会保障局（以下简称区劳动局），住所地：无锡市惠山区堰桥镇文惠路。
法定代表人：蔡某，该局局长。
委托代理人：张某，该局人秘科科长。
委托代理人：吕某，该局社会保险科副科长。
第三人：柳某（郑某妻子），女，汉族，1965年11月19日生，住无锡市惠山区。
委托代理人：池晓峰，江苏无锡东林律师事务所律师。

4.审级：二审。

5.审判机关和审判组织
一审法院：江苏省无锡市惠山区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：王瑾；审判员：张耀明；人民陪审员：庄耀祥。
二审法院：江苏省无锡市中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：张学雁；审判员：孙宏；代理审判员：何薇。

6.审结时间
一审审结时间：2007年6月18日。
二审审结时间：2007年9月27日。

（二）一审诉辩主张

1.被诉具体行政行为
被告区劳动局于2006年11月24日对第三人柳某其丈夫郑某的工伤认定申请作出惠劳社工决字（2006）420号工伤认定决定书，认定印染公司职工郑某在下班回家早餐途中受机动车事故伤害导致死亡的情形，符合《工伤保险条例》第十四条第（六）项的规定，作出予以认定工伤的决定。

2.原告诉称
郑某是原告公司职工，其工作岗位是负责烧锅炉，2006年2月7日郑某的上班时间是从2006年2月7日0时至2月7日12时，而郑某发生交通事故时间是2006年2月7日6时50分左右，按公司规定，烧锅炉员工不能离开工作岗位，郑某在上班时间擅自外出，造成交通事故，违反了工作纪律。关于第三人柳某向区劳动局提供的一份由原告出具的“证明”材料，原告出具该“证明”的目的只是原告为了配合郑某交通事故人身损害赔偿案件的处理，但其中的工作时间有误，以考勤卡为准。另原告公司有职工食堂，可以解决职工用餐问题，郑某在工作时间因非工作原因私自离开工作岗位，在途中发生机动车事故，不属于在上、下班途中受到机动车事故伤害。因此，原告认为，郑某的事故不构成工伤，请求撤销区劳动局作出的工伤认定决定。

3.被告辩称
2006年9月20日，柳某向区劳动局提出其丈夫郑某于2006年2月7日受交通事故伤害的工伤认定申请，并提交了相关证据材料，区劳动局经过法定程序，对郑某所受事故伤害认定为工伤，理由如下：（1）2006年2月7日6时50分左右，郑某在回家早餐途中，发生交通事故的事实清楚，由交通事故责任认定书、工伤认定申请表、“证明”材料予以证实。（2）事发当天，郑某上夜班，时间为0点到12点，原告公司的食堂只提供午餐和晚餐，早餐由职工自己解决（公司提供蒸汽供职工蒸早餐），由于原告公司不提供早餐，2月7日晨，公司的锅炉处于检修状态，不提供蒸汽，也没有合理安排职工的早餐，因此，郑某于当天6时45分左右离开单位回家解决早餐。（3）认定职工工伤情形中的“上下班途中”是指职工在合理时间内往返于工作单位和居住地的合理路线。综上，郑某所受的事故伤害应认定为工伤，请求维持区劳动局作出的工伤认定决定书。4.第三人述称
被告区劳动局作出的工伤认定决定书认定事实清楚，行政程序合法，适用法律正确，请依法维持。

（三）一审事实和证据
江苏省无锡市惠山区人民法院经公开审理查明：郑某是原告印染公司的职工，在锅炉间从事烧锅炉工作。印染公司规定锅炉间的工作时间分白班和夜班，白班自12时至0时，夜班自0时至12时止。公司提供职工午餐和晚餐，早餐仅提供蒸汽供职工使用。2006年2月7日，郑某上夜班，当天早晨，公司还未正常生产，锅炉处于检修、烘炉状态，不产蒸汽。当班锅炉工无法正常解决早餐，公司也未对夜班职工的早餐作出合理安排，郑某遂于6时45分许离厂回家用早餐，6时50分在途中发生机动车事故伤害，经医院抢救无效，后死亡。印染公司在郑某事故死亡后出具的“证明”中也证实郑某是在回家早餐途中受机动车事故伤害的事实。郑某死亡后，其妻子柳某于2006年9月20日向区劳动局提出工伤认定申请，区劳动局于2006年9月28日向柳某发出受理通知书，于9月29日向印染公司发出举证通知书，印染公司在规定的期限内未提交其在诉讼中主张的证据，区劳动局经调查取证，根据在调查取证中获得的证据，认定郑某的受伤符合认定工伤的情形，遂于2006年11月24日作出惠劳社工决字（2006）420号工伤认定决定书，认定为工伤。原告印染公司不服，于2007年1月4日向无锡市惠山区人民政府提出行政复议，经行政复议后，无锡市惠山区人民政府于2007年2月28日作出复议决定，维持了原工伤认定的结论。原告仍不服，遂诉至法院。
上述事实有下列证据证明：
被告提交的证据材料：
1.惠劳社工决字（2006）420号工伤认定决定书；
2.工伤认定决定书送达回证；
3.受理通知书；
4.受理通知送达回证；
5.惠劳社工举字（2006）128号举证通知书；
6.举证通知送达邮件详情单；
7.关于要求提供证据材料的通知；
8.通知送达邮件详情单；
9.申请人提供材料清单；
10.工伤认定申请表；
11.公司工商登记查询表；
12.郑某、柳某身份证；
13.郑某、柳某常住人口登记卡；
14.印染公司出具的“证明”；
15.出院记录、出院通知书；
16.门诊病历；
17.锡公交（惠）事（2006）第0403号交通事故认定书；
18.洛社镇陡门村村委证明；
19.注销户口证明；
20.路线图；
21.（2006）惠民初字第327号民事判决书；
22.考勤证；
23.柳某询问笔录；
24.授权委托书；
25.邮件详情单；
26.印染公司情况说明；
27.同岗位职工名单；
28.锅炉车间作息时间；
29.锅炉间劳动管理守则；
30.朱某、陈某考勤记录；
31.沈某、李某1、朱某、陈某、祝某的询问笔录；
32.身份证明；
33.陈某等身份证及李某1常住人口登记卡；
34.沈某询问笔录；
35.柳某询问笔录；
36.李某2、朱某1、许某询问笔录；
37.事故地点及印染公司现场照片；
38.（2007）惠府复（决）字第3号行政复议决定书；
39.《工伤保险条例》（国务院令第375号）；
40.《江苏省实施〈工伤保险条例〉办法》；
41.《工伤认定办法》；
42.江苏省高级人民法院《关于审理劳动保障监察、工伤认定行政案件若干问题的意见（试行）》；
43.江苏省劳动和社会保障厅《关于实施〈工伤保险条例〉若干问题的处理意见》。
原告向原审法院提交的证据材料：
1.惠劳社工决字（2006）420号工伤认定决定书；
2.（2007）惠府复（决）字第3号行政复议决定书；
3.锅炉间劳动管理规则；
4.锅炉车间作息时间；
5.郑某考勤证；
6.同岗位职工名单；
7.朱某、陈某1（又名陈某）调查笔录；
8.陈某1考勤证；
9.朱某考勤证；
10.锡公交（惠）事（2006）第0403号交通事故认定书；
11.（2006）惠民初字第327号民事判决书；
12.证明。
原告于第一次庭审结束后又补充提交的证据有：李某1、李某3、赵某、许某、陈某1调查笔录五份。一审法院依法调取的证据有：石塘湾陡门村张某1调查笔录一份、现场线路图。

（四）一审判案理由
江苏省无锡市惠山区人民法院经审理认为：原告提供的调查笔录，并未在行政程序中依法定程序向区劳动局提供，而是在诉讼过程中向法院提交。依据《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十九条的规定，原告无正当理由在诉讼中向法庭提交其在行政程序中应当提供而未提供的证据，人民法院不予采纳，故对原告提供的调查笔录，本院不予采纳。《工伤保险条例》第五条第二款规定，“县级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门负责本行政区域内的工伤保险工作。”区劳动局负责本行政区域内的工伤保险工作，具有作出工伤认定的法定职责，是本案的适格被告。根据《工伤保险条例》第十四条第（六）项规定，“在上下班途中，受到机动车事故伤害的，应当认定为工伤。”认定职工工伤情形中的“上下班途中”，是指职工在合理时间内往返于工作单位和居住地的合理路线。本案中原告印染公司制定的工作时间长达12小时，2006年2月7日，由于当天早晨锅炉处于检修、烘炉状态，原告印染公司未正常提供蒸汽供使用，又未对职工早餐作出妥善安排，郑某遂在离厂回家早餐途中发生交通事故。从事故发生的时间、地点、路线来分析，符合用餐时间及往返于工作单位和居住地的合理路线，亦即上下班途中。《工伤保险条例》第十九条第二款规定：“职工或者其直系亲属认为是工伤，用人单位认为不是工伤的，由用人单位举证。”原告印染公司在第三人柳某向区劳动局提起工伤认定申请时不否认郑某是回家早餐途中发生交通事故，且印染公司在郑某事故死亡后出具的证明中也予以证实，另外在区劳动局向其发出举证通知书后也未提出不同意见。综上，郑某在2006年2月7日早晨回家用餐是属于职工在合理时间内往返于工作单位和居住地的合理路线，符合在“上下班途中”的情形。对原告印染公司提出郑某非工作原因、不在工作场所、非上下班途中发生的交通事故不属工伤的主张，本院不予采纳。被告区劳动局依据《工伤保险条例》第十四条第（六）项规定，对郑某作出予以认定工伤的决定，该决定认定事实清楚，行政程序合法，适用法律法规正确。

（五）一审定案结论
江苏省无锡市惠山区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第（一）项之规定，作出如下判决：
维持被告无锡市惠山区劳动和社会保障局作出的惠劳社工决字［2006］420号工伤认定决定书。

（六）二审情况

1.二审诉辩主张
（1）上诉人（原审原告）诉称
1）郑某发生交通事故的时间非下班途中时间；2）被上诉人认定工伤没有法律依据；3）郑某在工作时间内擅自离开工作岗位和工作场所，私自离开公司发生交通事故。综上所述，请求二审法院撤销原判，依法改判。
（2）被上诉人（原审被告）辩称
1）事发当天，由于印染公司不提供早餐，也没有合理安排职工的早餐，郑某在早晨回家用餐；2）印染公司关于工作时间的规定违反劳动法；3）认定职工工伤情形中的“上下班途中”是指职工在合理时间内往返于工作单位和居住地的合理路线；4）上诉人所称郑某是去接同事上班的观点不能成立。原审判决正确，请求二审法院予以维持。
（3）被上诉人（原审第三人）柳某述称
请求二审法院维持一审判决。

2.二审事实和证据
江苏省无锡市中级人民法院经审理，确认一审法院认定的事实和证据。

3.二审判案理由
《工伤保险条例》第五条第二款规定：“县级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门负责本行政区域内的工伤保险工作。”据此，惠山区劳动局有依法受理职工工伤认定申请，并依法作出决定的法定职责。本案根据有效证据证明，印染公司职工郑某在12小时夜班中，因公司未正常提供蒸汽，又未对职工早餐作出妥善安排，郑某遂于早餐时间离厂回家用餐，在途中发生交通事故。其线路是往返于工作单位和居住地的合理路线，符合相关规定对“上下班途中”的理解，应认定为郑某在上下班途中发生交通事故，惠山区劳动局根据《工伤保险条例》第十四条第（六）项规定，对郑某作出予以认定工伤的决定，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。此外，惠山区劳动局依法受理郑某妻子柳某的工伤认定申请后，向印染公司发出《举证通知书》，惠山区劳动局经过调查核实，于法定期限内作出工伤认定决定书，程序合乎《工伤保险条例》和《工伤认定办法》中的程序规定。上诉人印染公司所主张的郑某在2006年2月7日早晨并非回家用餐的上诉理由，无有效证据支持，不能成立。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人的上诉理由无事实和法律依据，本院不予支持。

4.二审定案结论
江苏省无锡市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，作出如下判决：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人印染公司负担。

（七）解说
本案围绕惠山区劳动局的工伤认定结论能否成立，主要在证据和事实上存在以下两点争议：
1.原告提供的调查笔录是否属于失权证据。
最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十九条规定：“被告在行政程序中依照法定程序要求原告提供证据，原告依法应当提供而拒不提供，在诉讼程序中提供的证据，人民法院一般不予采纳。”司法解释既然规定“一般不予采纳”而不是“一律不予采纳”，就不能只从形式上看该证据是何时提交的，还应当考量证据的实质内容。符合怎样的标准，人民法院才可以采纳“迟到的证据”，法律和司法解释都没有明确。江苏省高级人民法院曾专门就“劳动保障监察、工伤认定行政案件”分情形作了具体规定：“受伤职工在不服不予受理决定而提起的诉讼程序中，提交了应当在行政程序中提供但却拒不提供的证据，人民法院一般不予采纳。受伤职工在不服不予认定工伤决定而提起的诉讼程序中，提交了在行政程序中未提交的证据，人民法院应当采纳。用人单位在不服认定工伤决定而提起的诉讼程序中，提交了应当在行政程序中提供但却拒不提供的证据，人民法院一般不予采纳。”
值得注意的是上述两个法律文件都严格区别“应当在行政程序中提供但却拒不提供的证据”和“在行政程序中未提交的证据”。此处“应当”并不是倡导性规定，而是强行性规定，这就意味着在某一特定的具体行政行为中行政相对人或者利害关系人负有举证义务，其未尽到这一义务则将承受相应的法律制裁，即不得在行政诉讼程序中再次提供证据。然而过分苛责行政相对人或利害关系人提供证据的责任不仅没有法律依据还将导致行政秩序混乱。因而行政相对人或者利害关系人所负的举证义务在形式上必须由具备一定效力等级的规范性文件来确认，在内容上也不得与行政目的相背离。实践中这类案件主要是指行政机关依申请的行政行为案件以及行政裁决案件。譬如：《工伤保险条例》第十九条第二款规定：“职工或者其直系亲属认为是工伤，用人单位不认为是工伤的，由用人单位承担举证责任。”用人单位逾期不提供相关证据，这些证据就失权了。本案即是这种情况，关于原告提供的钱树基、李某1等人的调查笔录，区劳动局在行政程序中向原告印染公司发出《举证通知书》，但印染公司无正当理由未依法定程序向区劳动局提供，而却在诉讼过程中向法院提交，该调查笔录就成为失权证据，法院不予采纳。另外从行政诉讼审理对象的角度也可以得出相同的结论。行政诉讼审理对象是具体行政行为，即使具体行政行为作出时所依据的证据与客观事实不相符，也不能就此断定具体行政行为有问题。只要这种不相符有合法的根据，该具体行政行为依然值得肯定。
2.对《工伤保险条例》第十四条“在上下班途中”的理解。
原《企业职工工伤保险试行办法》关于上下班的规定时间和必经路线的规定在实践中不好操作，所以《工伤保险条例》删除了原来的一些不好界定的概念和规定，仅保留了“在上下班途中”六个字。立法这样做的目的并非要无限制扩大这类工伤案件的认定范围，毕竟合理分配用人单位和职工的风险才能从整体上促进社会福利。况且这种合理性要求一直都是工伤保险制度的根基，行政部门和法官认定或不予认定工伤必须受其约束。本案中印染公司制定的工作时间长达12小时，事故当天公司还未正常生产，锅炉处于检修、烘炉状态，在公司未对职工早餐作出妥善安排的情况下，郑某离厂回家用餐乃是为了解决人体正常的生理需要，实在情理之中。印染公司内部规定：“锅炉工于上班期间不得离职”。因公司内部规定旨在提高公司效率、约束公司职工工作行为，其超出公司管理范围者，或作不合理、不现实、不合法规定者，无论其效力依有关法律为可撤销或无效，均不可作为认定或不认定工伤的依据。本案印染公司的内部规定即有明显不合理处，故郑某虽违反了该项规定，却并不影响对其认定工伤。
需要注意的是合理性要求作为一种政策性法律原则，存在诸多模糊地带。比如本案中若印染公司食堂能够供应早餐，对郑某发生交通事故还可以认定工伤吗?答案并不明晰。在我国交通事故引发的工伤认定争议数量相当多，在法律规定还比较原则的情况下，通过司法解释进行类型化处理实有必要。可资参考的立法例很多，例如，德国法规定上下班途中发生的交通事故属于工伤，同时明确以下几种具体情形属于上下班途中发生的交通事故：（1）上下班接送小孩途中所发生的事故（排除工作期间）；（2）同他人共搭车上下班而绕道，在这期间所发生的事故；（3）为更快到达工作单位而绕道，在这期间发生的事故（较正常更远的路线）；（4）（因修路等原因）交通改道，在这期间发生的事故。这种将一般性法律原则和类型化处理相结合，以类型化案例来丰富一般性法律规则的内涵，以一般性法律规则来指导类型化的立法例值得借鉴。
（江苏省无锡市惠山区人民法院　王瑾　过悦；江苏省无锡市中级人民法院　何薇）