（一）首部

1.裁判书字号
一审判决书：江苏省东台市人民法院（2011）东行初字第0046号判决书。
二审裁定书：江苏省盐城市中级人民法院（2012）盐行终字第0034号裁定书。

2.案由：规划行政许可。

3.诉讼双方
原告（上诉人）：朱某。
原告（上诉人）：李某。
原告（上诉人）：徐某。
原告（上诉人）：季某。
原告（上诉人）：房某。
原告（上诉人）：严某。
原告（上诉人）：丁某。
原告（上诉人）：周某。
原告（上诉人）：周某1。
原告（上诉人）：崔某。
原告（上诉人）：明某。
原告（上诉人）：杨某。
原告（上诉人）：李某1。
原告（上诉人）：罗某。
共同委托代理人（一审、二审）：黄惠来，江苏海陵律师事务所律师。
共同委托代理人（二审）：程某，东台市居民。
被告（被上诉人）：东台市住房和城乡建设局。
法定代表人：崔某1，局长。
委托代理人（一审）：陈某，东台市住房和城乡建设局副局长。
委托代理人（一审、二审）：虞银春，江苏天全律师事务所律师。
委托代理人（二审）：王某，东台市住房和城乡建设局干部。
第三人：东台市安丰中心卫生院。
法定代表人：周某2，院长。
委托代理人：段某，东台市安丰中心卫生院副院长。
委托代理人：王世宏，东台市三仓法律服务所法律工作者。

4.审级：二审。

5.审判机关和审判组织
一审法院：江苏省东台市人民法院。
合议庭组成人员：审判长：苏学广；审判员：宗彪、冯友林。
二审法院：江苏省盐城市中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：刘红；代理审判员：王为华、周和。

6.审结时间
一审审结时间：2012年2月21日。
二审审结时间：2012年10月8日。

（二）一审诉辩主张

1.被诉具体行政行为
被告东台市住房和城乡建设局于2011年6月17日向第三人颁发编号为东建村字第320981201100092号东台市建设工程规划许可证（以下简称建设工程规划许可证）。其主要内容是：根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，许可安丰中心卫生院在安丰镇安弶路17号进行病房楼重建的建设项目，病房楼朝南，建筑面积2 817.74平方米；建筑长度42.24米；建筑宽度18.74米；建筑层数四层；檐口高度13.55米；建设四至，东为西至向东42.24米，西为距一期城改6号楼东墙11.98米，南为北至向南18.74米，北为距一期城改1号楼南墙22米。

2.原告诉称
原告系东台市安丰镇东陶新村1号楼、6号楼的居民。两幢楼位于安丰中心卫生院的北侧。安丰中心卫生院拟在其北侧，东陶新村1号楼、6号楼前小区公共绿化用地上扩建住院病房楼。原告在与安丰中心卫生院交涉过程中得知，被告于2011年6月17日已向其颁发建设工程规划许可证，对该院病房楼扩建作出规划许可。原告认为，按照被告许可的规划，安丰中心卫生院扩建的病房楼的北侧后墙距东陶新村1号楼南墙仅有22米，距离东陶新村6号楼的东墙仅有11.98米，该规划显然违反了《村镇规划卫生标准》有关最小卫生防护距离为100米的强制规定，必将对原告及周边居民的健康构成严重威胁。原告请求法院撤销被告颁发的建设工程规划许可证。

3.被告辩称
（1）2011年4月18日，第三人提交病房楼建设工程规划许可证申请表等相关材料，被告对该项目依法进行审查，于2011年4月27日在拟建病房楼北侧醒目位置张贴了东台市镇村建设工程规划许可证批前公示。应原告的申请，被告于2011年6月14日举行听证会。按照听证意见对拟建病房楼工程设计方案进行了调整，将楼房建筑层高降低，由原来的3.4米降至3.25米，室内外高差由原来的0.45米降至0.25米，楼梯、窗台高度也作了相应调整（调整后总平面规划图编号为11010，施工图编号为002）。并于同年6月17日颁发建设工程规划许可证，因此，被告颁证符合《江苏省城乡规划条例》第四十条规定，程序合法。（2）第三人向被告提交了完整的申报材料，符合《江苏省城乡规划条例》第三十九条的规定，因此，被告应当依法核发建设工程规划许可证。（3）根据《村镇规划卫生标准》3.2.1.5注解：“卫生防护距离系指产生有害因素的企业、场所的主要污染源的边缘至住宅建筑用地边界的最小距离”，医院“主要污染源”为医院污水、放射线和固体医疗废物。该病房楼不存在《村镇规划卫生标准》所指“主要污染源”，原告的诉称无事实根据。请求法院驳回原告的诉讼请求。

4.第三人述称
第三人就病房楼重建工程申办建设工程规划许可证，按规定向被告提交了完整的申报材料，并接受听证询问，被告应当依法颁证。第三人在病房楼建设工程中没有设置污水处理设施、放射机房和医疗废物集中处置场所，第三人没有违背在该工程中无医源性污染的答复，且将严格按照卫生监督部门的要求，不在病房楼中增设放射机房。

（三）一审事实和证据
江苏省东台市人民法院经公开审理查明：原告朱某等14人系东台市安丰镇东陶新村1号楼、6号楼的居民。2010年3月26日，东台市发展和改革委员会作出东发改投［2010］102号关于安丰中心卫生院病房楼重建工程项目立项的批复，同意第三人安丰中心卫生院病房楼重建工程项目予以立项。2011年2月26日，东台市国土资源局作出东国土［2011］建字第20号建设用地批准书，批准第三人建设用地面积为737平方米。2011年3月9日，东台市环境保护局作出东环表函［2011］041号关于对安丰中心卫生院病房楼重建项目环境影响报告表的审批意见，同意第三人在东台市安丰镇安弶路17号进行病房楼重建项目。2011年4月18日，第三人向被告提出申请，要求在安丰镇安弶路17号兴建病房楼工程项目。被告对第三人提供的申请材料进行审查，于2011年4月27日在拟建病房楼北侧张贴了东台市镇村建设工程规划许可证批前公示。应原告的申请，被告于2011年6月14日举行听证会。此后，第三人按照听证的情况对拟建病房楼工程设计进行了调整。2011年6月17日，被告向第三人颁发了建设工程规划许可证。该证载明拟建的病房楼建筑面积2 817.74平方米，檐口高度13.55米，建设四至：东为西至向东42.24米，西距东陶新村6号楼东墙11.98米，南为北至向南18.74米，北距东陶新村1号楼南墙22米。原告朱某等14人不服被告的颁证行为，向法院提起行政诉讼。
上述事实有下列证据证明：
1.建设工程规划许可证1份，拟证明被诉具体行政行为的事实存在。
2.东台市镇村建设工程规划许可证申请表1份。
3.东台市发展和改革委员会东发改投［2010］102号关于安丰中心卫生院病房楼重建工程项目立项的批复1份。
4.东国土［2011］建字第20号建设用地批准书及用地红线图各1份。
5.重建工程施工图及工程设计变更通知各1份。
6.东台市环境保护局东环表函［2011］041号关于对安丰中心卫生院病房楼重建项目环境影响报告表的审批意见1份。
上述证据2～6，拟证明被告依据《江苏省城乡规划条例》规定履行对第三人病房楼的规划许可申请受理和审查的程序。
7.东台市镇村建设工程规划许可证批前公示1份。
8.东台市住建局行政许可告知书9份。
9.听证笔录1份。
上述证据7～9，拟证明被告进行程序性的审查，进行程序性的法定事项，程序合法。
10.污水处理站照片2张，拟证明第三人的污水处理站位置和现行运行状况。
11.医疗废物无害化处理合同1份，拟证明废旧固体已经按照规定处置。

（四）一审判案理由
江苏省东台市人民法院经审理认为：根据《江苏省城乡规划条例》第四条的规定，被告东台市住建局作为东台市人民政府城乡规划主管部门，具有在本行政区域内核发建设工程规划许可证的法定职责。
《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。《江苏省城乡规划条例》第三十九条规定，申请办理建设工程规划许可证应当提交下列材料：（1）建设项目批准、核准、备案文件；（2）使用土地的有关证明文件；（3）建设工程设计方案；（4）符合国家设计规范的建设工程施工图设计文件；（5）法律、法规规定的其他材料。本案中，被告在法定期限内向本院提交了东发改投［2010］102号关于安丰中心卫生院病房楼重建工程项目立项的批复、东国土［2011］建字第20号建设用地批准书、设计方案的总平面规划图和立面图等第三人的申请材料，说明被告对第三人提交的申请材料已履行了审查义务。需要指出的是，由于总平面规划图和立面图不能完全代替建设工程设计方案，被告在举证方面存在着瑕疵。
根据《村镇规划卫生标准》的规定，卫生防护距离系指产生有害因素的企业、场所的主要污染源的边缘至住宅建筑用地边界的最小距离，镇（乡）医院、卫生院卫生防护距离为100米。医院的主要污染源主要包括生物污染源、化学污染源。生物污染源主要是指呼吸道疾病如结核等传染性疾病病原体所造成的污染；化学污染源主要是指有害实验、化学试剂（如苯）等造成的污染。根据卫生部、江苏省卫生厅的规定，第三人无权收治传染病患者，因而第三人拟建的医院病房楼不会产生因传染性疾病病原体所造成的生物污染；从第三人拟建的病房楼的使用功能来看，病房楼不会进行有害的实验，也不贮藏化学试剂等可能产生的化学污染源，因此，也不会产生化学污染源。另外，第三人每天产生的污水有专门的处理设备，该院门诊大楼已设有放射机房，医疗废物按规定收集后交由盐城宇新固体废物处置有限公司进行处理。综上，本案第三人拟建的病房楼不会产生《村镇规划卫生标准》中所称的主要污染源，被告许可第三人建设的病房楼不适用《村镇规划卫生标准》中卫生防护距离的有关规定。
《江苏省城市规划管理技术规定（2004年版）》3.1.5.3规定，沿街多层住宅建筑地面层为非住宅用房时，可扣除其高度计算日照间距。该规定3.1.5.2规定，在南北向住宅建筑南侧（或东西向住宅建筑东西侧）垂直（夹角﹥60°）布置的低、多层住宅建筑，其建筑日照间距按表3.1.3标准乘以0.9系数控制。该规定3.1.9.1规定，非住宅建筑位于住宅建筑南侧或东西侧的，其建筑间距按住宅建筑间距规定控制。据此，第三人拟建病房楼位于东陶新村1号楼的南侧，其与东陶新村1号楼的最小日照间距应为16.167米；第三人拟建病房楼位于东陶新村6号楼的东南侧，其与东陶新村6号楼的最小日照间距应为10.74米。被告现许可第三人建设的病房楼北距东陶新村1号楼南墙22米，西距东陶新村6号楼东墙11.98米，符合上述技术规定的要求。因此，被告的颁证行为符合有关建筑管理的技术规范。
此外，根据《江苏省城乡规划条例》第四十三条“建设工程规划许可证的办理，城乡规划主管部门应当自受理之日起三十个工作日内作出许可决定”的规定，本案被告于2011年4月18日受理第三人的申请，于2011年6月17日颁发建设工程规划许可证，虽超过了30个工作日的法定期限，但并未侵犯原告的合法权益。
综上，被告向第三人颁发的建设工程规划许可证，符合有关法律法规的规定，所批准的第三人在安丰镇安弶路17号建设的病房楼没有侵犯原告朱某等14人的相邻权。

（五）一审定案结论
江苏省东台市人民法院依照《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、《江苏省城乡规划条例》第三十九条第一款、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，作出如下判决：
驳回原告朱某等14人要求撤销被告东台市住房和城乡建设局2011年6月17日颁发的编号为东建村字第320981201100092号东台市建设工程规划许可证的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告朱某等14人负担。

（六）二审情况

1.二审诉辩主张
（1）上诉人诉称
一审认定事实错误，按照被上诉人许可的规划，安丰中心卫生院扩建的病房楼的北侧后墙距东陶新村1号楼南墙仅有22米，距离东陶新村6号楼的东墙仅有11.98米，该规划显然违反了《村镇规划卫生标准》有关最小卫生防护距离为100米的强制规定。且一审判决认定第三人拟建的病房楼不会产生《村镇规划卫生标准》中所称的主要污染源无事实依据，被上诉人许可第三人建设的病房楼应当适用《村镇规划卫生标准》中卫生防护距离的有关规定。请求二审法院查明事实，依法撤销被上诉人向第三人颁发的建设工程规划许可证。
（2）被上诉人辩称
原审判决事实清楚，适用法律正确，请求维持原判。

2.二审事实和证据
江苏省盐城市中级人民法院经审理，确认一审法院认定的事实和证据。

3.二审判案理由
江苏省盐城市中级人民法院经审理认为：在二审审理过程中，上诉人朱某等人于2012年10月8日以被诉规划行政许可已被撤销为由，申请撤回上诉。江苏省盐城市中级人民法院经审查认为，上诉人朱某等人申请撤回上诉，符合法律规定，应予准许。

4.二审定案结论
江苏省盐城市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条规定，作出如下裁定：
准许上诉人朱某等14人撤回上诉。
二审案件受理费50元，减半收取25元，由上诉人朱某等人负担。

（七）解说
本案的争议焦点主要是被告许可第三人建设的病房楼是否符合《村镇规划卫生标准》，有无侵犯原告的相邻权以及被诉具体行政行为的合法性问题。
1.被告许可第三人建设的病房楼是否适用《村镇规划卫生标准》中卫生防护距离的有关规定?
关于被告许可第三人建设的病房楼是否适用《村镇规划卫生标准》中卫生防护距离的规定这一问题，是本案最大的争议焦点。《村镇规划卫生标准》（GB18055-2000）为强制性国家标准，其规定了村镇规划卫生的基本原则、要求和住宅用地与产生有害因素企业、场所之间的卫生防护距离。适用于县以下的集镇和不同规模村庄的规划与建设，也适用于已编制的村镇规划的卫生评价和旧村镇的扩建和改建。
根据《村镇规划卫生标准》的规定，卫生防护距离系指产生有害因素的企业、场所的主要污染源的边缘至住宅建筑用地边界的最小距离，镇（乡）医院、卫生院卫生防护距离为100米。
医院的医源性污染主要为医院污水、放射线和固体医疗废物，主要污染源包括生物污染源、化学污染源以及医院污水处理设施、放射机房和医疗废物集中处置场所。结合本案，本案第三人东台市安丰中心卫生院是一家乡镇卫生院，属一级医院，不具备大型医院收治传染病患者的条件，无权治疗传染病患者，也不会进行化学实验或贮藏化学试剂，因此，不会产生所谓的生物污染和化学污染。第三人安丰中心卫生院所建病房楼工程是为了满足病员住院需要，其主要功能区别于门诊楼，该病房楼工程的原始设计方案及变更设计中均不包括医院污水处理设施、放射机房以及固体医疗废物集中处置场所。第三人安丰中心卫生院的污水处理站于1993年建成使用，位置处于医院门诊楼前，医院污水经污水处理站消毒处理，达到医疗机构水污染物排放标准（GB18466-2005）后排入海河。放射机房设在门诊部，自1980年以来一直正常使用，符合国家放射卫生防护标准和要求。就固体医疗废物的处置，医院和盐城宇新固体废物处置有限公司签订协议，由该公司及时收取集中处置，医院不进行集中处置。综上，第三人安丰中心卫生院拟建的病房楼不会产生《村镇规划卫生标准》中所称的主要污染源，没有“主要污染源”就不存在卫生防护距离，因此，被告许可第三人建设的病房楼不适用《村镇规划卫生标准》中卫生防护距离100米的有关规定。
2.从本案判决过程中折射出的相关问题。
（1）“利益衡量”——公共利益与个人利益。
本案的一审判决是“利益衡量方法”在行政审判中的具体运用，是在被诉行政行为存在瑕疵或违法的情况下，权衡公共利益与个人利益的冲突而作出的行政诉讼判决。本案在讨论时，产生过“撤销被诉行政行为”和“确认被诉行政行为违法”两种意见。然而依据这两种意见作出的判决，是损害公共利益、社会效果不好的机械判决，在这两种情形的困境之下，一审法院综合案件具体情况，作出驳回原告诉讼请求的判决，不失为解决此类问题的可选之路。
如何准确定位公共利益与个人利益?我们认为应从以下几个方面定位公共利益：一是受益主体具有不明确性，每个社会成员都可能直接或间接受益；二是具有明显的公益性，具体体现在明显增加公共福祉、明显改变市容市貌、明显提高生活水平、明显改变环境等方面；三是公共利益具有长期性，能够经得起时间的检验；四是公共利益具有合理性，符合比例原则，行政行为应兼顾行政目标的实现和相对人权益的保护，如果对相对人造成损害，应尽可能限制在最小的范围和限度之内，二者应有适当的平衡和比例；五是公共利益具有公开参与性，行政行为在决策和执行的全过程中要做到公开透明，保障相对人的知情权、听证权、陈述申辩权等程序权利的有效行使。
在司法实务中，如何衡量谁之利益较大，应根据个案情况具体分析比较。本案中，建设乡镇卫生院病房楼属于国家公共事业，是为广大百姓谋福利的好事，与距病房楼较近的十几户群众的利益相比，应当属于优位利益。一审法官在判决时，充分考虑到几方当事人的利益，谨慎进行利益衡量，作出的判决确保了优位利益的实现，保证公益事业继续进行。但是，确保优位利益并不等于漠视让位利益的存在，二审法官在做了充分的协调沟通工作后，被上诉人同意主动撤销规划许可证，此举也依法保护了原告（上诉人）的相关权益。
（2）规划许可听证——通过程序公正追求结果公正。
行政听证制度，是行政机关在作出涉及行政相对人利益的行政决策或决定之前，充分听取相对人意见的制度，作为一项重要的程序制度，它已成为现代行政程序法的核心制度。听证制度的最终目的是保证行政机关最大限度地反映民意，审查许可的事项是否对当事人利益产生了不利影响，以及对当事人合法权益的侵害的严重程度。本案中，行政机关在作出规划行政许可之前依据《行政许可法》第四十六条、第四十七条的规定举行了听证会，但是，此次听证会是否真正考虑了听证代表们提出的日照采光、建筑间距、安全、环境影响等方面的意见，有效平衡公共利益与个体利益，实现行政程序的民主与科学呢?应当说，并没有。因此，如何通过规范的制度建设，推动规划许可听证制度各项目标的实现，避免听证程序成为走过场的公众参与形式或是无序的情绪宣泄渠道，是我们当前仍需探讨的重要问题。
我们认为，建立听证结果的法律效力与听证结果反馈机制显得尤为重要。鉴于目前规划管理制度建设的整体状况，应当对听证笔录的具体内容、形式作出进一步的明确规定，确保听证笔录的全面性与客观性，明确听证笔录的法律效力。最好是通过立法将“行政许可的决定，必须依听证笔录”这一原则法定化，真正使听证笔录成为行政机关作出行政许可或行政处罚的依据。在实际操作中适用案卷排他性原则，一定程度上可以保留有例外，但总体上应把听证笔录作为作出行政决定的唯一依据，否则会使当事人申诉及辩护失去应有的价值，使整个听证程序流于形式。同时，进一步完善听证结果反馈机制，保证听证笔录和报告的公开，对听证意见的采纳情况和理由进行具体的说明和告知。只有这样，才能使我国公众代表在听证制度中真正发挥作用，从而实现公共决策的公正、公平、公开，提升公众对政府的期望和信心。
（江苏省东台市人民法院　刘德生　丁惠）