(一)首部
1.裁判书字号
一审判决书:重庆市荣昌县人民法院(2013)荣法行初字第00017号判决书。
二审裁定书:重庆市第五中级人民法院(2013)渝五中法行终字第00359号裁定书。
3.诉讼双方
原告(被上诉人):刘某,女,汉族,四川省泸县人。
原告(被上诉人):陈某,女,汉族,四川省泸县人。
委托代理人:柏蜀平,重庆市荣昌县昌元法律服务所法律工作者。
被告(上诉人):荣昌县人力资源和社会保障局,住所地:重庆市荣昌县昌州大道昌州中段75号。
法定代表人:刘某1,局长。
委托代理人:吴某,男,该局副局长。
一审委托代理人:刘志忠,重庆秉诚律师事务所律师。
二审委托代理人:罗绍光,重庆华华律师事务所律师。
第三人:重庆市宝华实业有限公司,住所地:荣昌县双河街道大石堡社区。
法定代表人:宋某,董事长。
委托代理人:李荣光,重庆李荣光律师事务所律师。
5.审判机关和审判组织
一审法院:重庆市荣昌县人民法院。
合议庭组成人员:审判长:沈远清;审判员:卞立跃;人民陪审员:戴羿。
二审法院:重庆市第五中级人民法院。
合议庭组成人员:审判长:周琦;审判员:封莎;代理审判员:曹怡。
6.审结时间
一审审结时间:2013年10月21日。
二审审结时间:2013年12月19日。
(二)一审情况
1.一审诉辩主张
(1)具体行政行为。
2013年4月25日,荣昌县人力资源和社会保障局作出《认定工伤决定书》(荣人社伤险认决字[2013]498号),认定陈某1死亡不属于工伤。
(2)原告诉称。
原告刘某、陈某诉称:陈某1系原告刘某的丈夫、原告陈某的父亲。第三人重庆市宝华实业有限公司通知陈某12013年2月18日到单位开班报到,当天下班途中陈某1被撞身亡。在二原告不知情的情况下,被告荣昌县人力资源和社会保障局作出认定工伤决定书,认定陈某1死亡不属于工伤,请求人民法院撤销被告作出的荣人社伤险认决字[2013]498号《认定工伤决定书》。
(3)被告辩称。
被告荣昌县人力资源和社会保障局辩称:被告作出的《认定工伤决定书》(荣人社伤险认决字[2013]498号)事实清楚,适用法律准确,程序合法。第一,事故当天,陈某1仍在停工留薪期,第三人并未安排其上班报到,其外出是为了去益民医院取药。第二,第三人向被告提交了陈某1的工伤认定申请和相关证据材料,被告受理后,向第三人发出了举证通知书,并根据第三人提交的证据材料,经调查核实后,于2013年4月25日作出了《认定工伤决定书》,并送达了原告及第三人。
(4)第三人述称。
第三人重庆市宝华实业有限公司述称:被告荣昌县人力资源和社会保障局作出的《认定工伤决定书》(荣人社伤险认决字[2013]498号)事实清楚,程序合法,适用法律准确,请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
2.一审事实和证据
荣昌县人民法院经公开审理查明:原告刘某系陈某1之妻,原告陈某系陈某1之女。陈某1于2008年1月1日起在第三人重庆市宝华实业有限公司工作。2012年11月20日,陈某1在工作中右肩部受伤,被送往重庆益民医院治疗,2013年2月4日,陈某1出院,出院医嘱载明“1.全休12个月;2.出院后继续锻炼患侧肩关节功能;3.门诊随访”。2013年1月16日,被告荣昌县人力资源和社会保障局作出《认定工伤决定书》(荣人社伤险认决补字[2013]1号),认定陈某12012年11月20日右肩部受伤属于因工负伤。2013年2月18日,系第三人春节后开班的日期,得知开班的消息,陈某1到了单位。当天上午9时50分,陈某2驾驶渝CXXXXX号微型普通客车,与相向行驶的由陈某1驾驶的二轮摩托车相撞,造成陈某1死亡。2013年3月19日,荣昌县公安局交通巡逻警察大队作出道路交通事故认定书,载明此次事故的地点为“荣昌县荣泸公路至益民厂100米”,认定此事故由陈某2承担主要责任,陈某1承担次要责任。2013年3月29日,第三人向被告提出工伤认定申请,第三人在工伤认定申请表受伤害经过简述中表示,陈某1伤愈后于2013年2月4日出院回家疗养,2013年2月18日陈某1去益民医院拿药回家,在荣昌县荣泸公路至益民厂100米处(老新厂至益民)乡间公路上遇车祸死亡。在工伤认定申请表中申请人签字处,第三人的经办人唐某自行签上了原告陈某的名字。被告收到第三人的申请材料后,向其发出《工伤认定补证材料通知书》,要求第三人提供医疗机构出具的陈某1的死亡医学证明。第三人按要求提供了陈某1的死亡医学证明书后,被告于2013年4月16日向第三人发出《工伤认定申请受理通知书》,于2013年4月18日向第三人发出《工伤认定举证通知书》,要求第三人提供“陈某12013年2月4日出院至出车祸期间在家疗养的证明”。2013年4月20日,第三人出具了证明一份,证明陈某12013年2月在停工留薪期间,并提交给被告。2013年4月25日,被告作出《认定工伤决定书》(荣人社伤险认决字[2013]498号),以陈某1受到的事故伤害,不符合《工伤保险条例》第十四条、第十五条认定工伤或视同工伤的情形为由,不予认定为工伤。被告在作出《认定工伤决定书》(荣人社伤险认决字[2013]498号)的行政程序中,未告知原告刘某、陈某相应的权利义务,也未主动听取二原告的意见。
上述事实有下列证据证明:
(1)户成员信息,证明二原告具备诉讼主体资格;
(2)证人肖某的证言,证明2013年2月18日陈某1去过单位;
(3)工伤认定申请表,证明第三人提出了关于陈某1的工伤认定申请;
(4)事故伤害报告表,证明第三人提交了陈某1受到的事故伤害的经过;
(5)劳动合同书,证明陈某1与第三人存在劳动关系;
(6)道路交通事故认定书,证明陈某1发生交通事故的情况;
(7)陈某1身份证复印件,证明陈某1的身份信息;
(8)重庆益民医院出院证明,证明陈某1因前次事故住院、出院情况;
(9)认定工伤决定书(荣人社伤险认决补字[2013]1号),证明被告荣昌县人力资源和社会保障局对陈某1前一次事故伤害进行了工伤认定;
(10)工伤认定补证材料通知书,证明被告要求第三人补充相关材料的事实;
(11)工伤认定文书送达回证,证明工伤认定补证材料通知书的送达情况;
(12)死亡医学证明书,证明陈某1因交通事故导致死亡的事实;
(13)工伤认定申请受理通知书,证明被告受理了关于陈某1的工伤认定申请;
(14)工伤认定文书送达回证,证明受理通知书的送达情况;
(15)工伤认定举证通知书,证明被告向第三人告知了举证的义务;
(16)工伤认定文书送达回证,证明工伤认定举证通知书的送达情况;
(17)证明材料,证明第三人按照被告的要求出具了证明材料一份;
(18)认定工伤决定书(荣人社伤险认决字[2013]498号),证明被告作出了被诉的具体行政行为;
(19)工伤认定文书送达回证,证明认定工伤决定书的送达情况。
3.一审判案理由
重庆市荣昌县人民法院经审理认为:根据《工伤保险条例》第五条第二款之规定,被告荣昌县人力资源和社会保障局作为县级劳动保障行政部门,依法具有对本辖区内的企业职工受伤是否构成工伤进行认定的法定职责。本案系劳动者发生交通事故所引起的工伤认定案件,根据《工伤保险条例》第十四条第(六)项之规定,“在上下班途中,受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的”,应当认定为工伤,故本案的争议焦点在于2013年2月18日陈某1发生交通事故是否在其上下班途中。原告陈某陈述,陈某1系2013年2月18日到单位报到后回家途中发生交通事故,且证人肖某也证实了当天在第三人重庆市宝华实业有限公司见到过陈某1。但是,被告仅根据第三人重庆市宝华实业有限公司在工伤认定申请表中对陈某1受伤害经过的简述,以及第三人根据被告要求提供的2013年2月陈某1在停工留薪期间的证明,认定2013年2月18日陈某1系骑摩托车去益民医院取药后回家途中发生交通事故,属于认定事实不清。同时,被告认定陈某1发生交通事故的地点为荣昌县荣泸公路至益民厂100米处,故不属于陈某1下班回家的合理路线,而事实上荣泸公路至益民厂之间可以通行机动车的公路有四条,故被告认定的事故地点无法确定。在无法确定事故地点的情况下即认为不属于陈某1上下班的合理路线,进而认定陈某1死亡不属于因工死亡,属于事实不清、证据不足。本案中系第三人提出了工伤认定申请,被告受理申请后,根据第三人提供的证据材料,直接作出了认定工伤决定书。尽管根据《工伤保险条例》第十九条“社会保险行政部门受理工伤认定申请后,根据审核需要可以对事故伤害进行调查核实……”的规定,社会保险行政部门对是否需要进行调查核实具有决定权,但不进行调查核实并不意味着不需要告知劳动者相应的权利义务。根据正当程序的要求,被告在作出涉及陈某1的近亲属重要权益的工伤认定的过程中,理应告知陈某1的近亲属有提出异议和证据的权利,尤其是在可能作出对陈某1的近亲属不利的行政决定时,更应当主动听取陈某1的近亲属的意见。被告未告知陈某1的近亲属相应的权利义务,剥夺了其陈述和申辩的权利,属于程序违法。被告作出的认定工伤决定书实为不予认定工伤决定书,鉴于该行政文书的名称问题未对当事人实质权利义务产生明显影响,可视为行政程序瑕疵予以指出。综上,被告荣昌县人力资源和社会保障局作出的《认定工伤决定书》(荣人社伤险认决字[2013]498号)认定事实不清、主要证据不足、程序违法,依法应予撤销并由其重新作出。
4.一审定案结论
重庆市荣昌县人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项第1、3目的规定,作出如下判决:
(1)撤销被告荣昌县人力资源和社会保障局于2013年4月25日作出的《认定工伤决定书》(荣人社伤险认决字[2013]498号);
(2)限令被告荣昌县人力资源和社会保障局在判决生效后60日内重新作出具体行政行为。
案件受理费50元,由被告荣昌县人力资源和社会保障局承担。
(三)二审诉辩主张
上诉人诉称:上诉人在工伤认定程序中对事故地点进行了核查,从荣泸公路至益民厂之间可以通行机动车的公路确有多条,陈某1发生事故的地点确实位于荣泸公路至益民厂100米处,该条道路是刚修建好的公路,并无名称,故上诉人按照道路交通事故认定书上认定的地点为依据并无不当;证人肖某只证实了当天在第三人重庆市宝华实业有限公司见到过陈某1,但并不清楚陈某1系主动到公司还是公司通知其报到;《工伤认定办法》以及《重庆市工伤保险认定办法》中对职工或近亲属以及用人单位都认为是工伤的情形下双方的申诉抗辩权并无规定,上诉人严格遵循审核、受理、调查核实、作出认定、书面送达的法定程序,程序合法。综上,请求撤销(2013)荣法行初字第00017号行政判决书,依法改判。
被上诉人辩称:荣昌县人民法院(2013)荣法行初字第00017号行政判决书认定事实清楚,适用法律准确,请求维持一审判决。
第三人述称:上诉人严格遵循法定程序,程序并无不当,请求撤销(2013)荣法行初字第00017号行政判决书。
(四)二审定案结论
二审审理过程中,上诉人以其作出的《认定工伤决定书》(荣人社伤险认决字[2013]498号)存在瑕疵为由,于2013年12月17日自愿提出撤回上诉申请。重庆市第五中级人民法院审查后,作出(2013)渝五中法行终字第00359号行政裁定书,准予上诉人撤回上诉。
案件受理费减半收取25元,由上诉人荣昌县人力资源和社会保障局负担。
(五)解说
本案涉及在用人单位提起工伤认定的情况下,劳动行政部门在作出工伤认定决定的过程中,是否需要告知受伤劳动者一方有关权利义务,以及听取劳动者一方的意见。
1.观点分歧及相关法律规定的解读
根据《工伤保险条例》第十七条的规定,工伤认定申请可以由用人单位提出,也可以由工伤职工或者其近亲属、工会组织提出。提出工伤认定申请的主体不同,劳动行政部门在作出工伤认定决定的程序上也存在一定的差异。一般情况下,受伤劳动者一方提起工伤认定,劳动行政部门均会按照《工伤保险条例》的相关规定,向用人单位发出举证通知书,要求用人单位提供证据材料。然而,在用人单位提出申请的情况下,在工伤认定行政程序中是否要向劳动者一方履行告知义务或听取劳动者一方的意见,实践中劳动行政部门做法不一,理论上也存在两种不同的观点:一种观点认为,劳动行政部门不需要告知劳动者一方,是否听取劳动者一方意见属于劳动行政部门自由裁量的范围。持此观点者认为,出于保护弱势一方(受伤劳动者)的考虑,《工伤保险条例》在是否是工伤存在争议的情况下,将举证责任分配给用人单位一方,故在工伤认定行政程序中,应当向用人单位发出举证通知书,让用人单位参与到该行政程序中。相反,对劳动者一方而言,并没有分配其举证责任,法律法规也没有明确规定要告知劳动者以及听取劳动者的意见。根据《工伤保险条例》第十九条“社会保险行政部门受理工伤认定申请后,可以根据审核需要对事故伤害进行调查核实……”的规定,是否要听取劳动者的意见是劳动行政部门考量的范围,没有强制性的规定。另一种观点认为,用人单位提起工伤认定,劳动行政部门在工伤认定行政程序中应当听取劳动者一方的意见。理由是劳动者一方是工伤认定程序中重要的当事人之一,最终的行政决定与其有重大的利害关系,尽管法律法规没有明确规定要求劳动行政部门要听取劳动者一方的意见,但从正当程序的角度出发,劳动行政部门应当告知并听取劳动者一方的意见,使有利害关系的劳动者一方也可以参与到工伤认定的行政程序之中。
我们认为第二种观点是正确的。分析以上两种观点,可以发现争议的焦点在于对《工伤保险条例》第十九条第一款的理解问题。《工伤保险条例》第十九条第一款规定:“社会保险行政部门受理工伤认定申请后,根据审核需要可以对事故伤害进行调查核实,用人单位、职工、工会组织、医疗机构以及有关部门应当予以协助……”从该条款中“根据审核需要可以”等字样可以看出,社会保险行政部门对是否需要进行调查核实具有决定权,但不进行调查核实并不意味着不需要告知劳动者相应的权利义务。正如前所述,在劳动者提出工伤认定申请的行政程序中,劳动行政部门要告知用人单位并要求其提出相应证据材料,那么在用人单位提出工伤认定申请的行政程序中,劳动行政部门也应当告知劳动者一方并告知其有举证的权利。劳动者作为工伤认定行政程序中的当事人之一,与最终的行政决定有着重大的法律上的利害关系,理应参与到该行政程序中。劳动行政部门没有告知劳动者相应的权利义务,也未主动听取劳动者的意见,剥夺了劳动者一方的知情权与参与权,属于违反法定程序。
2.正当程序原则的实践运用
正当程序原则源于英国的自然正义原则,至今已成为世界各国对行政程序进行司法审查的一项基本原则。正当程序原则要求行政机关在行政执法活动中要确保最低程度的程序公正。2004年国务院《全面推进依法行政实施纲要》在依法行政的基本要求中也明确提出,“———程序正当。行政机关实施行政管理,除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的外,应当公开,注意听取公民、法人和其他组织的意见;要严格遵循法定程序,依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。行政机关工作人员履行职责,与行政管理相对人存在利害关系时,应当回避”正当程序原则不仅是对行政行为的基本要求,同时也是近年来行政审判实践中法官在对具体行政行为的程序进行司法审查时所引入的基本原则。正当程序原则要求行政活动必须公开、公正、高效,同时保证相对人的参与。参见马怀德:《行政程序法立法研究:〈行政程序法〉草案建议稿及理由说明书》,18页,北京,法律出版社,2005,转引自吕新建:《行政法视域下的正当程序原则探析》,载《河北法学》,2011(11)。具体而言,正当程序要求行政活动中应保证行政相对人的知情权、参与权、不利后果的申辩权以及救济权等。
本案中,被告荣昌县人力资源和社会保障局在作出工伤认定决定的过程中,没有告知劳动者一方相应的权利和义务,剥夺了其知情权和参与权,违反了正当程序原则。同时,在可能作出对陈某1近亲属不利的行政决定时,更应当主动听取陈某1的近亲属的意见,而被告未告知和听取意见,剥夺了陈某1近亲属的申辩权,亦违反了正当程序原则。
3.违反法定程序与程序瑕疵的辨别
如前所述,本案中,被告荣昌县人力资源和社会保障局在工伤认定行政程序中存在一定的问题,但这样的问题属于程序上的瑕疵还是违反法定程序,也是案件审理过程中需要面对的问题。
违反法定程序和程序瑕疵的判断,从考察行政程序的性质方面,需要考虑外部程序还是内部程序、主要程序还是次要程序、羁束性程序还是裁量性程序。工伤认定行政程序中,对劳动者权利义务进行告知的程序缺失,判断其系违反法定程序,还是程序瑕疵,应首先分析该程序的性质问题:
(1)告知程序是一种外部程序。劳动行政部门履行告知义务,告知的效果将及于劳动者一方,将直接在劳动行政部门与劳动者之间创设程序权利义务。基于此,告知程序的外部程序性质是毋庸置疑的。
(2)告知程序是主要程序。主要程序和次要程序的判断,可以程序进行与否,能否影响最终的行政结果为标准,若会影响到行政结果,那么就是主要程序,否则,就是次要程序。本案中,如果劳动行政部门履行了告知程序,那么劳动者一方有可能提供对自己有利的证据材料,发表对自己有利的意见,直接影响最终行政机关的行政决定。在这个意义上,告知程序应该是主要程序。
(3)告知程序是羁束性程序。羁束性程序与裁量性程序的主要区别在于是否有法律法规的明确规定,但法律法规未明文规定的程序未必一定是裁量性程序。尽管根据现行的《工伤保险条例》,劳动行政部门对是否调查核实有决定权,未明确规定告知程序,表面上看似乎是裁量性程序,但根据正当程序原则,告知程序是关系当事人权利义务的重要程序,是不可或缺的程序,故归为羁束性程序较为恰当。
基于以上分析,劳动行政部门在工伤认定行政程序中未履行告知义务,属于工伤认定程序中的外部程序、主要程序、羁束性程序的缺失,该程序的缺失剥夺了劳动者一方参与、陈述、申辩的机会和权利,直接影响了最终行政决定内容的走向,故应属于违反法定程序。
(重庆市荣昌县人民法院 卞立跃)
案例来源:国家法官学院,中国人民大学法学院 《中国审判案例要览.2014年行政审判案例卷》 中国人民大学出版社 第128 - 135 页