（一）首部

1.判决书字号：江苏省扬州市江都区人民法院（2013）扬江行初字第0013号判决书。

2.案由：农业行政管理。

3.诉讼双方
原告：江都市（区）武坚食品站，住所地：扬州市江都区武坚镇西首。
法定代表人：徐某，该站站长。
委托代理人：韩聚泉，江苏忠信义律师事务所律师。
委托代理人：沈朝斌，江苏忠信义律师事务所律师。
被告：扬州市江都区农业委员会，住所地：扬州市江都区行政中心。
法定代表人：谢某，该农业委员会主任。
委托代理人：李某，区法制办公室副主任。
委托代理人：储某，区动物卫生监督所副所长。

4.审级：一审。

5.审判机关和审判组织
审判机关：江苏省扬州市江都区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：蔡斌；代理审判员：田鲁敏；人民陪审员：邵育美。

6.审结时间：2013年10月8日。

（二）诉辩主张

1.被诉具体行政行为
被告于2012年12月11日作出《紧急通知》，内容为：通知武坚等七个基层畜牧兽医站，按照扬州市江都区《生猪屠宰场关闭整合工作方案》的文件精神和区政府召开的生猪屠宰场关闭推进会的要求，武坚等七家生猪屠宰场定于12月10日关闭，停止对上述屠宰场的生猪检疫。考虑到少数屠宰场仍有生猪存栏，经研究，决定将12月12日作为最后检疫期限。各基层畜牧兽医站应于12月12日上午将检疫印章、检疫票证统一收缴。各站要及时通知所涉及的屠宰场，从12月13日停止屠宰行为、停止检疫，对不按通知执行的责任人，将追究相关责任。

2.原告诉称
2008年8月，原告与武坚镇人民政府签订协议书，由原告在武坚镇经营生猪屠宰场。为确保全镇人民吃上安全卫生的猪肉，原告于2008年8月20日向武坚镇人民政府请示设立机械化屠宰场，次日武坚镇人民政府同意。2012年12月27日被告书面责成下属单位武坚镇第三产业办公室向原告作出书面通告，要求原告彻底关闭屠宰场，并拒绝履行对原告屠宰的合格生猪肉进行检验签章之义务，致原告停产停业至今。原告认为，根据《生猪屠宰管理条例》第二十三条的规定，被告及其下属单位没有资格对原告作出停产停业并责令关闭的行政行为，被告的这一行为是超越职权的行政行为，侵犯了原告的合法权益。因此，为维护原告的合法权益，特提起诉讼，请求法院：（1）撤销2012年12月11日被告作出的《紧急通知》中对原告进行停产停业并关闭的行政行为；（2）判令被告履行对原告的合格产品进行检验签章之义务。

3.被告辩称
第一，被告于2012年12月11日作出的《紧急通知》是依据国务院、农业部、扬州市人民政府、江都市人民政府等制定的相关法规、规章等规范性文件以及扬州市江都区人民政府召开的生猪屠宰场关闭工作推进会的会议精神，要求相关的基层畜牧兽医站对全区于2012年12月10日关闭整合的武坚、丁沟等七家生猪屠宰场停止检疫印花。《紧急通知》中，未要求原告停产停业并关闭，并且《紧急通知》的对象是各基层畜牧兽医站，并非本案原告。原告提供的《通告》中要求原告停产停业并关闭的是江都市武坚镇第三产业办公室，被告与其无隶属关系。被告无生猪屠宰场管理职责，作出屠宰场停业关闭的行政决定与被告无关。第二，根据《生猪屠宰管理条例》的规定，被告无肉品检验的职责和义务。关于肉品检疫工作，被告依据江政发［2011］118号以及江政办发［2011］136号文件中“严禁检疫人员对非定点屠宰的生猪实施检疫和出具检疫证明，杜绝‘点外宰杀点内滚花’的不法行为”“严禁检疫人员对应关未关屠宰点的生猪实施检疫和出具检疫证明”的要求，对原告的猪肉不再进行检疫和印花。综上，原告的诉求与被告无关，请求法院驳回原告的诉讼请求。

（三）事实和依据
江苏省扬州市江都区人民法院经公开审理查明：2008年8月原告与武坚镇人民政府签订协议书，由原告在武坚食品站的经营范围内从事生猪屠宰等经营活动。扬州市江都工商行政管理局根据江都市生猪屠宰管理领导小组办公室出具的“生猪定点屠宰场证明”为原告核准的许可经营项目包括“生猪屠宰、鲜猪肉销售”，原告也投入了机械化生猪屠宰设备，并一直在经营。2012年12月11日，被告区农委按照扬州市江都区《生猪屠宰场关闭整合工作方案》的文件精神和江都区人民政府召开的生猪屠宰场关闭工作推进会的要求，即“我区武坚等七家屠宰场将于2012年12月10日关闭”，向所属武坚等七家基层畜牧兽医站发出《紧急通知》，要求武坚等七家基层畜牧兽医站通知上述七家屠宰场从12月13日停止屠宰行为，停止检疫。原告认为被告的《紧急通知》超越职权，侵犯了原告的合法权益，故诉至法院，要求撤销被告作出的《紧急通知》中对原告进行停产停业并关闭的行政行为并且履行对原告的合格产品进行检验签章的义务。另查明，扬州市江都区范围内的生猪屠宰场均未按照《生猪屠宰管理条例》的规定取得生猪定点屠宰证书和标志牌，工商部门对生猪屠宰场办理的核准登记手续也是以江都市生猪屠宰管理领导小组办公室出具的“生猪定点屠宰场证明”为依据。
上述事实有下列证据证明：
（1）《关于进一步加强生猪屠宰管理工作的意见》（扬府发［2008］117号）、《关于加强生猪屠宰管理工作的意见》（江政发［2011］118号）、《关于印发江都市生猪屠宰场关闭整合工作方案的通知》（江政办发［2011］136号）、《关于明确全市生猪屠宰场关闭补贴标准的通知》（江政办发［2011］137号），证明扬州市人民政府以及江都区人民政府依照相关的行政法规、规章等规范性文件作出规定，要求压缩生猪屠宰场数量，分阶段关闭区域内的屠宰场，同时要求严禁检疫人员对非定点屠宰的生猪实施检疫和出具检疫证明。
（2）《扬州市贯彻省商务厅等九部门关于加强生猪定点屠宰资格审核清理工作的通知的实施意见》（扬商运［2012］13号）、《贯彻商务部等九部门关于加强生猪定点屠宰资格审核清理工作的通知的实施意见》（苏商秩［2012］33号）、《商务部等九部门关于加强生猪定点屠宰资格审核清理工作的通知》（商秩发［2011］493号），证明扬州市商务局等九部门贯彻上级文件精神，要求对《生猪屠宰管理条例》实施前已经存在并未换发新证的生猪定点屠宰场进行资格审核和清理工作，对不达标的小型屠宰场点坚决予以关闭。
（3）企业法人营业执照、法定代表人身份证明书、江武政发［2008］81号文件，证明原告是经扬州市江都工商行政管理局依法颁发营业执照的企业法人，经营范围包括生猪屠宰等许可经营项目的事实。
（4）2008年8月1日原告与武坚镇人民政府签订的协议书、2008年8月20日原告的请示报告，证明原告股权变化后与武坚镇政府签订协议经营屠宰场以及原告报请新上机械化屠宰设备的事实。
（5）2009年3月16日江苏省经济贸易委员会为原告法定代表人徐某颁发的证书，证明徐某参加江苏省生猪屠宰加工工艺及肉品品质检验培训班学习，考核合格的事实。
（6）江都区武坚生猪屠宰场肉品检验专用章和2013年4月1日检验合格章（均为章印）、江都市生猪屠宰管理领导小组办公室证明一份，证明原告已取得生猪定点屠宰资格。
（7）被告于2012年12月11日作出的《紧急通知》一份，证明2012年12月11日被告作出《紧急通知》的事实。
（8）2013年5月15日原告的工商登记资料查询表，证明原告于2013年5月15日仍处于在业状态，许可经营项目“生猪屠宰、鲜猪肉销售”等被工商部门核准的事实。
（9）2013年8月6日高某的调查笔录、江都市生猪屠宰管理领导小组办公室为大桥屠宰场出具的证明复印件一份，证明至本案诉讼时，江都区内所有生猪屠宰场均未取得生猪定点屠宰证书和标志牌，工商部门对生猪屠宰场办理的核准登记手续是以江都市生猪屠宰管理领导小组办公室出具的“生猪定点屠宰场证明”为依据。

（四）判案理由
江苏省扬州市江都区人民法院经审理认为：
第一，被告作为国家行政机关，作出的《紧急通知》虽然是向所属基层畜牧兽医站下发，但《紧急通知》中停止屠宰、停止检疫等内容，显然对原告的权益产生了实际影响。因此，原告的起诉符合法定条件。
第二，因历史遗留及改革进度等问题，扬州市江都区范围内所有生猪屠宰场均未取得生猪定点屠宰证书和标志牌，工商部门对生猪屠宰场办理核准登记手续也是以江都市生猪屠宰管理领导小组办公室出具的“生猪定点屠宰场证明”作为依据，商务部门亦凭上述证明和核准经营范围为包括原告在内的生猪屠宰场生产的产品提供肉品检验印章。本着信赖保护原则，应认为原告具备了生猪定点屠宰资格。根据《行政许可法》第六十九条第一款的规定，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可。生猪定点屠宰场的设立作为一项行政许可，撤销该行政许可应由作出行政许可决定的行政机关决定。本案中，根据《生猪屠宰管理条例》的规定，县级以上地方人民政府商务主管部门负责生猪屠宰活动的监督管理，若认为原告屠宰场不再具备条例规定条件的，应按条例的规定，责令其限期整改；逾期仍达不到条例规定条件的，由设区的市级人民政府取消其生猪定点屠宰场资格。鉴于本案原告是依照原江都市生猪屠宰管理领导小组办公室即江都市人民政府的名义出具的证明确定的定点生猪屠宰场，取消其定点屠宰资格，仍应由江都区人民政府决定。因此，被告要求原告停止生猪屠宰的行政行为超越了法定职权。
第三，对于被告对原告的生猪停止检疫的行政行为，本院认为，根据《动物检疫管理办法》的规定，县级以上地方人民政府兽医主管部门主管本区域内的动物检疫工作，被告负有对原告屠宰场生猪等进行检疫的职责。如果被告认为原告的行为违反了该办法的相关规定，可以依法予以处罚，而被告在原告经依法核准的经营范围未变更且被告亦未发现原告有其他违反相关规定的情况下，作出对其停止检疫的行政行为，显然对原告的合法权益产生了影响，明显程序不当。同时，本院认为，按照省、市生猪屠宰管理实行“统一规划、合理布局、保护环境、适度集中”的原则，根据江都市江政发［2011］118号政府文件“分批关闭、整合区域内所有屠宰场”的精神，确定包括原告在内的七家生猪定点屠宰场关闭，即不再从事生猪屠宰业务，区政府安排专项资金，将按规定给予一定的补贴。故原告的生猪屠宰业务不可能再恢复，撤销被告作出的《紧急通知》的行政行为已无必要。

（五）定案结论
江苏省扬州市江都区人民法院于2013年10月8日以（2013）扬江行初字第0013号行政判决书判决：
（1）确认被告扬州市江都区农业委员会于2012年12月11日作出《紧急通知》的行政行为违法。
（2）驳回原告江都市区武坚食品站要求被告履行对原告的合格产品进行检验签章义务的诉讼请求。
案件受理费50元，由被告负担。

（六）解说
该案例涉及在红头文件导致情势变更的情况下，行政许可的撤销权如何行使的问题。
第一，关于行政许可法中的情势变更原则。所谓“情势变更”原则，是指行政机关和行政相对人之间的法律关系发生后，作为其基础或环境之情势，在该法律效力终了前，因不可归责于双方当事人的事由，导致发生非当初所能预料的变更，如果仍然贯彻原定的法律效力，则显失公平，违背诚信原则或对公共利益有重大影响，因而必须对当事人间的法律关系作出适当的调整。即行政许可机关为了公共利益的需要，可以对行政许可项目加以变更或撤销，但给相对人造成财产损失的，行政机关应当给予合理的补偿。
第二，关于红头文件禁止行政许可的性质。“红头文件”是一种俗称。行政机关制定的红头文件，在行政学界和行政审判实践中，一般称为“其他规范性文件”，泛指除行政法规、规章以外的其他抽象行政行为。地方政府常常以红头文件的形式出台行政措施，禁止某些行政许可活动，如禁止烟花爆竹的生产等。此类红头文件应视为原相对人行政许可权遭遇到的情势变更情形，其并不针对具体的行政相对人，这种抽象行政行为并不能当然导致相对人行政许可权的撤回或者撤销。
第三，关于行政许可撤销权的行使机关。行政机关授予相对人某一行政许可，必须要体现具体行政行为的确定力，即一经作出，不得随意更改；已确定的行政决定，公民无权自行变更；已确定的行政行为，非经法定程序行政机关不得随意改变。因此，根据《行政许可法》第六十九条第一款的规定，行政许可的撤回及撤销必须由授予行政许可的机关作出，其他行政机关禁止行政许可，侵害了相对人的合法利益，没有法律依据。
第四，人民法院对不可撤销具体行政行为的裁判方式选择。行政行为轻微违法，经过补正后，仍然受法律保护，甚至补正前的效力也不容置疑。即使并非轻微违法，倘若撤销该行为将引起严重性后果时，法律也仍然允许其继续存在，维持其效力。由此可见，违法的行政行为仍能产生法律效果，具有法律效力。而撤销某一具体行政行为，就是使该行为产生的法律效力自始或从某一时间段终止，与前述所指的虽然违法但仍需保持效力的行为产生冲突，所以法律将此类行为界定为不可撤销具体行政行为。但为了平衡行政法的控权功能，不得不对该违法行政行为作否定性评价，于是确认违法判决应运而生。所谓不可撤销具体行政行为，是指否定性效力评价不可能或无必要的具体行政行为。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第（一）项和第（二）项对其作了具体规定。笔者认为，应将司法实践中遇到的“被诉具体行政行为违法，但撤销该具体行政行为已无必要的”情形纳入上述规定之中，即此情形下人民法院仍应采用确认违法判决方式。
司法实践中经常出现地方政府以红头文件形式禁止某些行政许可活动，却忽略了由授权机关撤销行政许可的程序，有时甚至由其他相关部门责令停止营业等，这一方面损害了行政行为的确定力，一方面也导致执法混乱，不利于相对人合法权益的保护。因此，在情势变更的情况下，虽然政府以红头文件形式禁止了某项行政许可，仍应由授权机关予以撤销，并依法给予补偿。
（江苏省扬州市江都区人民法院　蔡斌　焦立颖）