(一)首部

1．判决书字号：福建省福鼎市人民法院(2010)鼎行初字第4号行政判决书。

2．案由：不履行林木林某1权属争议行政处理法定职责。

3．诉讼双方
原告：宁德市蕉城区霍童镇兴贤村村民委员会，住所地：宁德市蕉城区霍童镇兴贤村。
法定代表人：陈某，该村委会主任。
委托代理人：黄某，男，1970年出生，汉族，蕉城区人，住宁德市蕉城区。
委托代理人：张顺代，福建华忠盛律师事务所律师。
被告：宁德市蕉城区人民政府，住所地：宁德市蕉城区八一五中路7号。
法定代表人：陈某1，该区区长。
委托代理人：崔某，宁德市蕉城区政府法制办主任。
委托代理人：林某，宁德市蕉城区政府纠纷办主任。

4．审级：一审。

5．审判机关和审判组织
审判机关：福建省福鼎市人民法院。
合议庭组成人员：审判长：李阿文；审判员：张利群、林洁。

6．审结时间：2010年6月10日。

(二)诉辩主张

1．被诉具体行政行为
原告宁德市蕉城区霍童镇兴贤村村民委员会于2006年5月28日向被告宁德市蕉城区人民政府提交要求确认“白沙”山场(四至：东至霍某，南至洋头坑，西至章家山山顶，北至清桥岩石直下溪)林木林某1所有权归申请人所有；确认“坑兜”山场(四至：东至孙细猛山，南至溪，西至横路，北至黄周全山)林木林某1所有权归申请人所有的林木林某1权属争议调处申请书。但被告至今未对争议山场重新作出确权决定，明显属于行政不作为的违法行为，侵犯了原告合法权益。

2．原告诉称
2004年因宁德市蕉城区洪口水电站建设征用“白沙”、“坑兜”山场部分林某1，引起原告与宁德市蕉城区洪口乡洪口村村民委员会(以下简称洪口村)及宁德市蕉城区洪口乡大道头村村民委员会(以下简称大道头村)三方发生林木林某1权属争议，洪口村于2005年3月8日向被告提出“深湾”山场林木林某1权属争议申请，被告立案审批时将洪口村列为申请人，将原告与大道头村列为被申请人，但被告未依法作出行政确权决定。因此，原告于2006年5月28日向被告提出“白沙”、“坑兜”山场林木林某1权属争议调处申请。基于上述双方先后对争议山场申请确权的事实，被告口头告知两案合并处理，并于2006年7月16日作出宁区政[2006]第11号处理决定，该决定中将原告列为第三人，原告不服该处理决定，依法申请行政复议，宁德市政府于2006年11月21日作出第35号行政复议决定，撤销宁区政[2006]第11号处理决定。因大道头村不服该行政复议决定，于2006年12月6日向宁德市中级人民法院提起行政诉讼。宁德市中级人民法院于2007年3月26日作出(2007)宁行初字第2号行政判决书，判决驳回原告大道头村诉讼请求，维持市政府第35号行政复议决定。根据上述行政复议决定，被告于2007年11月25日重新作出宁区政[2007]第14号《关于“深湾”山场林木林某1权属争议处理决定》，原告不服该处理决定第二次向宁德市政府申请行政复议，宁德市政府于2008年3月26日作出宁某复决字[2008]第8号行政复议决定，撤销了宁区政[2007]第14号处理决定，责令被告重新作出具体行政行为。各方当事人对上述行政复议决定未提起行政诉讼。蕉城区人民政府应当在法定期限60日内重新作出本案争议山场林木林某1权属争议处理决定，但被告违反法律规定，未依法重新作出具体行政行为。为此，原告曾多次要求被告及时处理，但被告故意拖延不履行法定职责。此后，被告于2009年8月11日作出宁区政文[2009]第2X4号《关于同意蕉城区洪口乡洪口村民委员会撤回洪口“深湾”山场林某1权属争议确权申请的决定》。原告认为被告作出该决定违背事实，依法于2009年9月29日向宁德市政府申请行政复议，宁德市政府于2009年12月2日作出宁某行复[2009]第40号《行政复议决定书》，维持被告于2009年8月11日作出的宁区政文[2009]第2X4号《关于同意蕉城区洪口乡洪口村民委员会撤回洪口“深湾”山场林某1权属争议确权申请的决定》。原告认为，洪口村只要求撤回与大道头村争议山场林某1权属确权的申请，被告仍应依照宁某复决字[2008]第8号行政复议决定，重新作出具体行政行为。因为本案是原告与洪口村、大道头村三方之间各自主张的“坑兜”、“白沙”、“深湾”、“洪口岭”山场的林木林某1权属的争议，并非只有洪口村与大道头村双方之间关于“深湾”山场林木林某1权属的争议问题。且原告在行政确权申请中的地位不仅是被申请人，同时也是申请人。因此，洪口村要求撤回与大道头村争议山场林某1权属确权的申请，被告仍应对原告提出的“白沙”、“坑兜”山场林木林某1权属争议的四至范围重新作出行政确权的具体行政行为。但被告至今未对争议山场重新作出确权决定，明显属于行政不作为的违法行为，侵犯了原告合法权益。为此，原告提起行政诉讼，请求判令被告依法履行对原告与洪口村争议的“白沙”、“坑兜”山场的林木林某1权属争议作出行政处理决定的法定职责。

3．被告辩称
被告于2009年8月11日作出宁区政文[2009]第2X4号《关于同意蕉城区洪口乡洪口村民委员会撤回洪口“深湾”山场林某1权属争议确权申请的决定》符合客观事实。宁德市中级人民法院(2007)宁行初字第第X号《行政判决书》所认定的“大道头村委持有的洪口岭山场不在争议山场内”，与1991年12月10日洪口村与库山村签订的《土地权属界线协议书》都证实，对于洪口“深湾”山场洪口村与大道头村不存在林某1权属争议问题。2009年7月29日，洪口村提出其与大道头村在洪口“深湾”山场不存在权属争议问题，要求撤回确权申请，被告依法受理并作出宁区政文[2009]第2X4号《关于同意蕉城区洪口乡洪口村民委员会撤回洪口“深湾”山场林某1权属争议确权申请的决定》。原告认为其在行政确权中的地位不仅是被申请人，同时也是申请人不成立。被告认为，洪口“深湾”山场林某1权属争议一案，从2005年3月立案至今，该案申请人、被申请人、第三人身份从未变更(即申请人：洪口村，被申请人：大道头村，第三人：宁德市蕉城区霍童镇兴贤村村民委员会，第三人：宁德市蕉城区洪口乡人民政府)。在宁区政[2006]第11号处理决定、宁区政[2007]第14号处理决定以及相应法律文书中，原告都被列为第三人。2006年8月10日原告向宁德市人民政府申请行政复议期间，2007年3月26日原告在法庭答辩期间，2008年1月26日原告向宁德市人民政府申请行政复议期间，原告对其第三人身份从无异议。因此，原告诉称其不是第三人身份是不成立的。原告认为被告仍应依照宁某复议字[2008]第8号行政复议决定，重新作出具体行政行为不成立。2009年7月29日，洪口村提出其与大道头村在洪口“深湾”山场不存在林某1权属争议问题，要求撤回确权申请。被告依法受理，确认洪口村与大道头村在洪口“深湾”山场林某1权属界至清晰、无争议问题后，同意洪口村撤回确权申请，该案已经终结。因此，原告的诉求不成立。原告若认为与洪口村、大道头村之间仍存在林某1权属争议问题，可另行提出确权申请。为此，请求驳回原告诉讼请求。

(三)事实和证据
福建省福鼎市人民法院经公开审理查明：2004年因宁德市蕉城区洪口水电站建设征用“白沙”、“坑兜”山场部分林某1，引起原告与洪口村及大道头村三方发生林木林某1权属争议，洪口村于2005年3月8日向被告提出“深湾”山场林木林某1权属争议申请，原告于2006年5月28日向被告提出“白沙”、“坑兜”山场林木林某1权属争议调处申请，被告于2006年7月16日作出宁区政[2006]第11号《关于“深湾”山场林木林某1权属争议的处理决定》，原告不服该处理决定，依法申请行政复议。宁德市人民政府于2006年11月21日作出第35号行政复议决定，撤销宁区政[2006]第11号处理决定。因大道头村不服该行政复议决定，于2006年12月6日向宁德市中级人民法院提起行政诉讼。宁德市中级人民法院于2007年3月26日作出(2007)宁行初字第2号行政判决书，判决驳回原告大道头村诉讼请求，维持宁德市人民政府作出的第35号行政复议决定。根据上述行政复议决定，被告于2007年11月25日重新作出宁区政[2007]第14号《关于“深湾”山场林木林某1权属争议处理决定》，原告不服该处理决定再次向宁德市人民政府申请行政复议，宁德市人民政府于2008年3月26日作出宁某复决字[2008]第8号行政复议决定，撤销了宁区政[2007]第14号处理决定，责令被告重新作出具体行政行为。此后，被告于2009年8月11日作出宁区政文[2009]第2X4号《关于同意蕉城区洪口乡洪口村民委员会撤回洪口“深湾”山场林某1权属争议确权申请的决定》。原告对该决定不服，于2009年9月29日向宁德市人民政府申请行政复议，宁德市人民政府于2009年12月2日作出宁某行复[2009]第40号《行政复议决定书》，维持被告于2009年8月11日作出的宁区政文[2009]第2X4号《关于同意蕉城区洪口乡洪口村民委员会撤回洪口“深湾”山场林某1权属争议确权申请的决定》。该决定已被被告以宁区政文[2010]第98号文自行撤销。为此，原告提起诉讼，请求判令被告依法履行对原告宁德市蕉城区霍童镇兴贤村村民委员会与洪口村争议的“白沙”、“坑兜”山场的林木林某1权属争议作出行政处理决定的法定职责。
上述事实有下列证据证明：
原告提供的证据：
1．林木林某1权属争议立案审批表。
2．调处林木林某1权属争议申请书。
3．林木林某1权属争议调处申请书。
4．福建省宁德市中级人民法院(2007)宁行初字第第X号案卷档案中的证据复印件。
5．宁区政[2006]第11号文。
6．2006年8月10日向宁德市人民政府提出的《行政复议申请书》。
7．宁林调字[2009]第13号听证会及录音材料。
被告提供的证据：
1．洪口村要求撤回申请的函。
2．大道头村便函。
3．张某询问笔录。
4．争议山场示意图。
5．1991年《土地权属界线协议书》。
6．立案审批表。
7．宁德市中级人民法院(2007)宁行初字第2号行政判决书。
8．宁区政[2006]第11号处理决定书、宁区政[2007]第14号处理决定书。
9．2006年8月10日原告提交的《行政复议申请书》、2008年1月26日原告提交的《行政复议申请书》。
10．宁区政文[2009]第2X4号《关于同意蕉城区洪口乡洪口村民委员会撤回洪口“深湾”山场林某1权属争议确权申请的决定》。
11．宁某行复[2009]第40号《行政复议决定书》。

(四)判案理由
福建省福鼎市人民法院经公开审理认为：原告已依法向被告提出要求确认“白沙”山场(四至：东至霍某，南至洋头坑，西至章家山山顶，北至清桥岩石直下溪)林木林某1所有权归申请人所有、确认“坑兜”山场(四至：东至孙细猛山，南至溪，西至横路，北至黄周全山)林木林某1所有权归申请人所有的林木林某1权属争议调处申请。被告虽分别于2006年7月16日作出宁区政[2006]第11号《关于“深湾”山场林木林某1权属争议的处理决定》；2007年11月25日重新作出宁区政[2007]第14号《关于“深湾”山场林木林某1权属争议处理决定》，但均已被撤销。被告于2009年8月11日作出宁区政文[2009]第2X4号《关于同意蕉城区洪口乡洪口村民委员会撤回洪口“深湾”山场林某1权属争议确权申请的决定》的内容没有涉及原告，且该决定已被被告以宁区政文[2010]第98号文自行撤销。根据《福建省林木林某1权属争议处理条例》的规定，被告负有对林木林某1权属争议进行处理的法定职责，但被告在原告起诉时未能履行其法定职责，属不作为。在诉讼期间，被告作出宁区政处纠不受字[2010]第第X号《林木林某1权属争议不予受理决定书》，原告不同意撤诉，法院应判决确认被告原先不作为行为违法。

(五)定案结论
福建省福鼎市人民法院依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十条第三款、第四款的规定，作出如下判决：
被告宁德市蕉城区人民政府对原告宁德市蕉城区霍童镇兴贤村村民委员会申请对林木林某1权属争议作出行政处理的原先不作为行为违法。
案件受理费50元，由被告负担。

(六)解说
本案主要涉及行政机关不履行法定职责的行政不作为问题，行政机关对公民、法人和其他组织的申请，不依照法律的规定予以审查作出答复，从而侵犯公民、法人或其他组织的申请权，具有普遍性。
行政不作为是指行政主体负有积极实施法定行政作为的义务，并且能够履行但未履行的行政行为状态。其特征有：一是一种独立的行政行为状态；二是违反行政积极性义务的行政行为；三是既包括对依申请作为义务的违反，也包括对依职权作为义务的违反，但行政不作为违法案件是由申请人的主动申请开始的。其最普遍的表现形式是对相对人申请不予答复。这是指行政机关对申请人的申请事项，在规定的期限内既不办理、也不拒绝的行为。无论申请人申请的事项是否合法、合理，行政机关对申请人申请的其法定职责范围内的事项采取不予答复的态度，就是一种违法行为。因为行政机关有责任在法定期限内对公民、法人或其他组织的申请进行审查并作出答复，否则，就是对公民、法人或其他组织申请权的侵犯。行政机关在接到公民、法人或其他组织要求履行法定职责后，首先要确认自己有无申请人所要求履行的“法定职责”。如果认为自己没有要履行的“法定职责”，也应当给予申请人相应的答复。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条第一款第(四)、(五)项规定，相对人在行政机关“不予答复”时可以起诉，由此可以推定，这种答复也是行政机关必须履行的法定职责。如果认为有法定职责，就要根据法定职责本身的羁束性或自由裁量性，针对具体情况作出是否需要履行的选择：如果该法定职责是羁束性的，行政主体在“必须”或“不必”之间进行选择，结论只有两种：决定履行“法定职责”或决定不履行“法定职责”。对于决定不履行“法定职责”的，行政主体有给予否定性答复的法定职责，法律另有规定的除外。
结合本案，笔者认为，原告已依法向被告提出要求确认“白沙”山场林木林某1所有权归申请人所有、确认“坑兜”山场林木林某1所有权归申请人所有的林木林某1权属争议调处申请，被告虽分别于2006年7月16日作出宁区政[2006]第11号《关于“深湾”山场林木林某1权属争议的处理决定》；2007年11月25日重新作出宁区政[2007]第14号《关于“深湾”山场林木林某1权属争议处理决定》，但均已被撤销。被告于2009年8月11日作出宁区政文[2009]第2X4号《关于同意蕉城区洪口乡洪口村民委员会撤回洪口“深湾”山场林某1权属争议确权申请的决定》的内容没有涉及原告，且该决定已被被告以宁区政文[2010]第98号文自行撤销。根据《福建省林木林某1权属争议处理条例》的规定，被告负有对林木林某1权属争议进行处理的法定职责，但被告在原告起诉时未能履行其法定职责，属不作为。
（福建省福鼎市人民法院　李阿文）