1.判决书字号：江苏省无锡市南长区人民法院（1994）南行初字第1号。

2.案由：不服药品卫生管理处罚案。

3.诉讼双方
原告：浙江省苍南县灵溪五洲滋补药行（以下简称五洲药行）。
法定代表人：姜某，经理。
委托代理人：张松岩，北京市大成律师事务所律师；刘某，浙江省杭州奥博特生物工程有限公司职员。
被告：江苏省无锡市卫生局（以下简称无锡市卫生局）。
法定代表人：许某，局长。
委托代理人：谢某，该局干部；张某，江苏省无锡市法制局干部。

4.审级：一审。

5.审判机关和审判组织
审判机关：江苏省无锡市南长区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：陆解兴；代理审判员：陈志伟、孙佳蓓。

6.审结时间：1994年5月16日。

1.被诉具体行政行为：1993年11月4日被告无锡市卫生局作出《关于浙江省苍南县五洲滋补药行等单位在我市违法销售假劣“扬山牌”洋参丸的处罚决定》（以下简称处罚决定）：没收浙江省苍南县灵溪五洲滋补药行销往无锡市的“扬山牌”洋参丸39762盒，并处以罚款人民币15万元。原告对该决定不服，向江苏省卫生厅申请复议，江苏省卫生厅决定维持原处罚决定。原告仍不服，向江苏省无锡市南长区人民法院起诉。

2.原告诉称：我行是制造“扬山牌”洋参丸的香港明华公司在江苏、浙江地区销售的总代理，无锡市卫生局不处罚香港明华公司，而处罚我行，认定被处罚主体事实不清；“扬山牌”洋参丸属进口药品，无锡市药品检验所（以下简称无锡药检所）无权对该药实施检验，其出具的检验报告书没有法律效力；我行销往无锡市的洋参丸，并非我行直接营销，而是通过签订销售合同实施的，且我行的法人注册地不在无锡市，无锡市卫生局对我行没有行政管辖权；无锡市卫生局将我行被扣人民币15万元先上交后处罚，处罚程序不当。因此，我行曾向江苏省卫生厅申请行政复议，江苏省卫生厅维持了原行政处罚决定。为此，请求法院撤销被告的错误决定，保护原告的合法权益。其主要事实根据如下：
（1）香港明华公司福州办事处1992年3月12日出具的关于“扬山牌”洋参丸总经销委托证明书，1992年5月1日出具的关于“扬山牌”洋参丸总经销协议，1992年8月10日出具的函，明确表明我行是香港明华公司在浙江、江苏地区的总代理，“扬山牌”洋参丸的质量问题，由香港明华公司承担一切法律、经济责任。被告在明知原告是香港明华公司的代理人，且香港明华公司明确愿承担一切法律、经济责任的前提下，被告仍对原告进行处罚，系认定被处罚主体错误，属违法行政。
（2）国务院1990年12月2日颁布的《进口药品管理办法》第三条规定；“进口药品必须经口岸药品检验所法定检验。”卫生部授权制造、香港明华公司总代理的“扬山牌”美国洋参丸属进口药品，卫生部批准进口许可证号码为8XXXX3。其进口时已由口岸药检所实施了法定检验，检验合格后才同意进口的。在国内流通时，无锡药检所作出的检验结果与口岸药检所检验结果相悖，无锡药检所非进口药品法定检验机关，其检验结果不具有法律效力。因此，无锡市卫生局作出行政处罚的事实依据不足。
（3）《中华人民共和国药品管理法》第四十七条明确规定：“药品监督员有权按照规定对辖区内的药品生产企业、药品经营企业和医疗单位的药品质量进行监督、检查、抽验，必要时可以按照规定抽取样品和索取有关资料，有关单位不得拒绝和隐瞒。”原告的法定注册地在浙江省苍南县，原告是通过与无锡市糖烟酒公司副食品批发部等单位签订合同，从浙江将货发往无锡市的，并非原告在无锡市摆摊销售或设专柜销售的。根据属地管辖规定，被告无权对辖区外的药品经营企业行使管辖权。因此，被告对原告的行政处罚属违法越权行政。
（4）1993年3月1日被告以锡通NO.0XXXX4“江苏省罚没款专用凭证”收到无锡市公安局南长分局移交的原告被暂扣款人民币15万元，但被告在1993年11月4日作出的处罚决定中，在对原告作出罚款人民币15万元的同时注明此款已缴纳国库。被告依据什么法律规定将原告暂扣款作为罚没款收缴?被告在处罚决定未生效前将原告暂扣款上缴国库违反了行政执法的法定程序，属违法行政。

3.被告辩称：原告未取得《药品经营许可证》，以自己的名义在无锡市批发销售进口药品，依法应予处罚；无锡药检所依据职权和国家标准对在无锡市范围内经营的药品质量进行技术监督，其出具的检验报告书具有法律效力；我局依法行使属地管辖权，只对原告在无锡地区的销售行为进行查处是依法行政的体现；没收和上缴罚没款15万元是依照有关规定执行，适用程序并无不当。原告不服处罚，向江苏省卫生厅申请复汉，江苏省卫生厅复议认定我局所作处罚事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，依法予以维持。为此，请求法院依法维持被告正确的处罚决定。其理由是：
（1）《中华人民共和国药品管理法》第十条规定：“开办药品经营企业必须由所在地药品生产经营主管部门审查同意，经县级以上卫生行政部门审核批准，并发给《药品经营企业许可证》。无《药品经营企业许可证》的，工商行政管理部门不得发给营业执照。”第五十二条规定：“未取得《药品生产企业许可证》、《药品经营企业许可证》、《制剂许可证》生产药品、经营药品或者配制制剂的，责令该单位停产、停业或者停止配制制剂，没收全部药品和违法所得，可以并处罚款。”《药品管理法实施办法》第三条规定：“……严禁未经许可生产、经营药品和配制制剂。”第五十一条规定：“对未取得《药品生产企业许可证》、《药品经营企业许可证》、《制剂许可证》而生产、经营药品或者配制制剂的，卫生行政部门除责令其立即停产、停业、停止配制制剂外，没收全部药品和违法所得，并根据情节，处以其所生产、经营药品或者配制制剂正品价格的五倍以下的罚款。”《进口药品管理办法》第二十三条规定：“无《药品经营企业许可证》而擅自经营进口药品的……由当地卫生行政部门依照《药品管理法》的有关规定处罚。”
原告未取得浙江省卫生厅核发的《药品经营企业许可证》，不具有经营药品的资格。根据上述法律规定，原告擅自销售进口药品的行为是违法的，被告依法行使行政处罚是正确的。
（2）原告于1991年3月5日、1992年5月25日与香港明华公司签订的是购销合同，合同明确规定违约按《经济合同法》处理，这充分证明双方之间建立的是购销关系，而不是代理关系。事实上原告在无锡市持浙江省苍南县工商行政管理局核发的营业执照，以自己的名义推销“扬山牌”洋参丸，由此引起的法律责任理应由原告承担。因此，被告将原告列为违法主体进行处罚是正确的。
（3）无锡药检所是我市对药品质量实施技术监督检验的法定机构，负责辖区范围内的药品检验和技术仲裁，因此有权对全市范围内的一切药品质量进行技术监督。《药品管理法》第二十八条及《进口药品管理办法》第三条的规定，则是规定对进口药品必须实施资格检验，而并未排除在药品进口以后当地药检所作药品技术质量检验。尤其目前市场上存在假药、劣药的情况下，药品进口后在流转过程中，应适用《药品管理法》的一般规定，纳入普通药品管理。因此，对进口药品除在进口法定检验方面特殊外，其他方面不能允许特殊。无锡药检所依照法律规定的职责和程序，根据进口药品标准WS4—32—92的规定对“扬山牌”洋参丸实施检验，并报送江苏省药检所进行复检，其出具的检验报告书具有法律效力。
（4）《药品管理法》第二十三条规定：“药品必须符合国家药品标准或者省、自治区、直辖市药品标准。”第三十三条规定：“禁止生产、销售假药。下列情形之一的为假药……药品所含成分的名称与国家药品标准或者省、自治区、直辖市药品标准规定不符合的。”第五十二条规定：“生产、销售假药的，没收假药和违法所得，处以罚款，并可以责令该单位停产、停业整顿或者吊销《药品生产企业许可证》、《药品经营企业许可证》、《制剂许可证》。”
原告销售的是经检验为内含成分不符国家标准的假药，被告依法对原告处以罚款15万元是正确的。
（5）卫生部《药品监督管理行政处罚规定（暂行）》第五条规定：“地区（市）级卫生行政部门负责查处发生在本辖区内的重大、复杂的违法行为。”根据这一规定，被告未对发生在辖区外的假药生产者进行查处，也未对原告在无锡市以外的违法行为进行查处，而是依法对原告发生在无锡地区的违法行为进行处罚。原告营业执照的注册地是浙江省苍南县，但原告持营业执照到无锡推销药品，经营活动发生在无锡市，应认定易地销售。因此，被告依法有权对原告的违法行为实施处罚。
（6）1993年3月1日，无锡市公安局南长分局（以下简称南长分局）按《药品管理法》的规定，将本案移交被告查处，随案将暂扣原告的人民币15万元一同移交，被告依据有关规定出具了收款凭证，并在凭证上注明是由南长分局转来。1993年11月4日被告作出行政处罚，1993年12月23日被告将罚款上缴国库，被告对罚款15万元的上缴程序并无不当。