吴光文、陈永等贪污、滥用职权案

法官观点

该案例涉及村民委员会等村基层组织人员在协助人民政府从事行政管理工作时,能否认定为国家机关工作人员,超越人民政府的指导和监督或者怠于按照人民政府的指导和监督行事,造成公共财产、国家和人民利益重大损失的,能否构成渎职犯罪的问题。

1.村民委员会等基层组织不是国家机关,无“职”可“渎”。

首先,村民委员会不是国家机关。

《宪法》第一百一十一条规定:“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。”《村民委员会组织法》第二条规定:“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”村民委员会是群众性自治组织,不是国家的立法机关、司法机关、行政机关、军队,故不是国家机关。

其次,村民委员会不属于准国家机关。

根据村民委员会组织法,村民委员会等村基层组织并没有行使国家行政管理职权的法律、法规依据。那么村民委员会等村基层组织是否可以认定为受国家机关委托代表国家机关行使职权的组织呢?肯定的观点认为,村民委员会等村基层组织协助人民政府从事行政管理工作时,属于受委托而行使行政管理职权,因而属于准国家机关。我们认为,这种观点混淆了协助与受委托的概念。

“委托行政执法”指享有行政执法职能的行政机关依照法律法规的规定,将其部分行政执法权能委托给其他非行政主体行使。行政委托应当遵循下列规则:一是行政机关委托其他组织实施行政管理职权,必须是法律、法规明确规定可以委托实施的行政管理职权。受委托的组织或者个人必须符合法律、法规规定的条件。二是行政机关可以将其权限内的行政管理职权中的某一部分委托其他组织实施。三是委托必须是书面方式。委托书应当载明:委托组织和受委托组织的名称,具体委托行政行为的种类、适用范围和权限,委托的期限,滥用委托的行政管理职权的法律责任等。四是委托行政机关对受委托组织实施的行政行为应当负责监督,应当定期或者不定期地进行检查。五是委托行政机关对受委托组织在委托权限范围内,实施的行政行为所产生的法律后果承担法律责任。行政委托必须在法律范围内、依法定条件和程序进行,不得逾越法的界限。受委托行政执法时,受委托的人是执法的主体,对于执法的后果承担责任。

“协助”,是从旁帮助,辅助之意,是辅助主干人员的工作达到完成任务。“协助行政执法”即从旁帮助、辅助行政执法主体完成行政执法工作。在协助政府从事行政执法的情形下,执法的主体是政府和国家机关工作人员,他们对执法的后果承担责任,协助的人员仅根据其提供的劳务获取适量报酬,其行为并不独立于政府的行为而单独具有行政管理上的法律意义。

通过对委托行政执法与协助行政执法的词义分析,不难看出二者有较大的区别:一是执法地位不同。受委托行政执法,虽也以委托单位的名义开展行政执法,但受委托组织具有执法的主体地位,是行政执法的一方独立当事人。而协助行政执法,执法主体是具有执法权的行政主体,而协助方不具有独立的执法主体地位,只是从旁帮助、辅助的地位。二是执法权限不同。受委托行政执法的执法权限要在法律、法规的规定之内,没有相关规定不能进行委托执法。协助执法本身不是独立的执法主体,也就不存在执法权限的限制。三是程序、形式要求不同。受委托行政执法的委托需经过法定程序,还要求书面委托书、公告等形式,而协助执法不需法定程序、无形式要求。四是主体要求不同。受委托的组织必须符合具体行政法规所规定的条件,而协助行政执法没有法定的条件要求。

2.村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事行政管理工作时并无行政管理职权,不符合渎职罪主体的本质要求

首先,村民委员会等村基层组织协助人民政府从事行政管理工作并未因此获得相应的行政管理职权。村民委员会等村基层组织未因委托而取得国家行政管理职权。实践中受委托行使国家行政管理职权的组织有:卫生防疫站受卫生行政部门委托发放卫生许可证,文化市场管理办公室受文化行政部门委托审批文化娱乐场所的开放等等。共同点在于,受委托行使国家行政管理职权的组织本身获得行政授权,具备行政管理色彩。而村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事行政管理工作时,相应的行政管理职权并没有下放,行政管理权未经法定的委托程序、法定的权限、法定的形式委托,村民委员会等基层组织本身并没有获得委托授权,不带有任何行政管理色彩、不具有行政管理权力。

其次,行政法排斥村民委员会等村基层组织的行政管理职权。以《全国人民代表大会常务委员会关于〈中华人民共和国刑法〉第九十三条第二款的解释》中列举的国有土地的经营、管理,土地征收、征用的行政管理工作为例。根据土地管理法的相关规定,国有土地由国务院土地行政主管部门、各级人民政府土地行政主管部门经营和管理,农民集体所有的土地由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。国家征收、征用土地由各级人民政府土地行政主管部门行使。土地管理法没有赋予各级人民政府土地行政主管部门将该两项行政管理职权委托其他组织行使的权力,国有土地的经营和管理、土地征收、征用的行政执法权不能委托村民委员会等村基层组织行使。可见村民委员会不具有国有土地的经营和管理、土地征收、征用的行政管理职权。而行使行政管理职权,是指行政主体依法管理国家事务和社会事务时拥有和行使的国家行政权。村民委员会等村基层组织在协助人民政府从事行政管理工作时不具有相应的行政管理职权,不符合国家机关工作人员应当具备的行使国家管理职权的特征。

村民委员会等村基层组织不具有相应的行政管理职权,这些基层组织的人员协助人民政府从事行政管理工作的性质是从旁帮助、辅助,在行政执法机关与村民之间起到沟通协调的作用,而非受委托执法,本身无“职”可“渎”。协助从事行政管理工作的地位并非处于行政关系的执法主体一方,因协助所以附属于政府,真正的执法主体仍是政府,其本身并不具有行政法上的独立意义。协助从事行政管理工作的行为后果依法应当归属于政府,由政府承担相应的法律后果。

综上,村民委员会等村基层组织作为基层群众性自治组织,服务村民,发展村经济建设,维护村民的合法权益,发展农村经济事业,自治色彩浓,不具有行政色彩,而渎职犯罪侵犯的是国家机关公务的合法、公正、有效执行以及人民对此的信赖。对此,我们将村民委员会等村基层组织人员纳入国家机关工作人员范畴应当十分慎重,除非依相关行政法规明确授权村民委员会某一具体的行政执法职权而行使行政管理职权,或行政机关履行相应委托手续,将具体的行政执法权依法、依程序、依法定形式委托给村民委员会独立行使,否则,不得依村民委员会等基层组织协助人民政府从事行政管理工作而直接认定为国家机关工作人员。

本案中,涌洞村村委会书记熊尔华、主任吴光文、文书陈永协助乡政府进行附属地复垦的丈量、确权、统计工作时,并非独立的行政主体,他们的行为和后果均归属于乡政府及其工作人员,不能认定为国家机关工作人员,其不构成滥用职权罪。二审对滥用职权罪改判无罪是正确的。

1.判决书字号

一审判决书 :重庆市秀山土家族苗族自治县人民法院(2013)秀法刑初字第165号

二审判决书 :重庆市第四中级人民法院(2014)渝四中法刑终字第36号

2.案由 :贪污、滥用职权案  

3.诉讼双方

公诉机关:重庆市秀山土家族苗族自治县人民检察院,检察员:李世蕾。

被告人(上诉人):吴光文,男,1960年11月7日生,苗族,原系秀山土家族苗族自治县涌洞乡涌洞村村民委员会主任。2013年7月8日因本案被逮捕。

一审辩护人:聂启松重庆博搏律师事务所律师。

一审辩护人:吴沙,系被告人吴光文之子。

二审辩护人:梁明祥贵州中创联律师事务所律师。

二审辩护人:姚荣朝重庆博搏律师事务所律师。

被告人:陈永,男,1971年1月4日生,土家族,原系秀山土家族苗族自治县涌洞乡涌洞村村民委员会文书。2013年7月8日因本案被逮捕。

一审辩护人:敖朝生重庆中钦(秀山)律师事务所律师。

被告人:熊尔华,男,1969年9月3日生,汉族,原系秀山土家族苗族自治县涌洞乡涌洞村支部委员会书记。2013年7月8日因本案被逮捕。

一审辩护人:李永洪重庆群峰律师事务所律师。

4.审级 :二审

5.审判机关和审判组织

一审法院:重庆市秀山土家族苗族自治县人民法院

合议庭组成人员:审判长:夏祖凯;代理审判员:陶军霖;人民陪审员:田仕万

二审法院:重庆市第四中级人民法院

合议庭组成人员:审判长:万晓佳;审判员:侯迅;代理审判员:万永福

6.审结时间

一审审结时间 :2013年12月23日

二审审结时间 :2014年5月27日

引用

复制并粘贴一种已设定好的引用格式.

  • 参考文献格式:[1]国家法官学院,中国人民大学法学院.中国审判案例要览.2015年刑事审判案例卷[M].北京:中国人民大学出版社.2017

试读已结束,如果需要继续阅读,敬请购买

¥20元

购买 加入VIP,免费赠送阅读

法律条文

第一百一十一条 城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。居民委员会、村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定。

居民委员会、村民委员会设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会,办理本居住地区的公共事务和公益事业,调解民间纠纷,协助维护社会治安,并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。

法律条文

第二条 村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。

村民委员会办理本村的公共事务和公益事业,调解民间纠纷,协助维护社会治安,向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。

村民委员会向村民会议、村民代表会议负责并报告工作。

© 2012 - 2018, RucDigt Inc. - All Rights Reserved.京ICP备12035694号-3