（一） 首部

1、裁判书字号
一审判决书：上海市浦东新区人民法院（2011）浦行初字第88号
二审判决书：上海市第一中级人民法院（2011）沪一中行终字第260号

2、案由：政府采购

3、诉讼双方
原告上海发胜实业有限公司。
法定代表人王某，总经理。
原告上海金的照明工程有限公司。
法定代表人张某1，董事长。
原告上海粲高贸易有限公司。
法定代表人计某，总经理。
原告上海能发环保科技有限公司。
法定代表人张某2，总经理。
原告上海乾文商贸有限公司。
法定代表人吴某，董事长。
五原告共同委托代理人陈太贵，上海市律和理律师事务所律师。
五原告共同委托代理人陈明茹，上海市律和理律师事务所律师。
被告上海市浦东新区财政局，住所地上海市浦东新区世纪大道2001号3号楼。
法定代表人黄建中，局长。
委托代理人周某，女，上海市浦东新区财政局工作人员。
委托代理人顾宏标，上海融孚律师事务所律师。
第三人上海市浦东新区政府采购中心。
法定代表人胡某，主任。
委托代理人金某，上海市浦东新区政府采购中心副主任。
第三人浙江晨辉照明有限公司。
法定代表人甘某，总经理。
委托代理人李某，男，浙江晨辉照明有限公司工作人员。
委托代理人金某2，男，浙江晨辉照明有限公司工作人员。
第三人上海致慧能源科技有限公司，基本情况不详。

4、审级：二审。

5、审判机关和审判组织
一审法院：上海市浦东新区人民法院。
合议庭组人员：审判长：张克俭；审判员：陆琴；代理审判员：田勇。
二审法院：上海市第一中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：岳婷婷；代理审判员：刘雅、陈根强。

6、审结时间
一审审结时间：2011年8月10日。
二审审结时间：2011年11月16日。

（二）一审诉辩主张

1、具体行政行为
被告浦东财政局于2011年1月6日作出浦财管办［2011］1号供应商投诉处理决定，认定：（一）根据《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）第五十三条规定，采购人应当在收到供应商的书面质疑后的7个工作日内作出答复，并以书面形式通知质疑供应商和其他有关供应商。浦东采购中心未在法律规定期限内对晨辉公司的质疑回复以书面形式通知投诉人。（二）浦东采购中心反复组织原评标委员会出具复核、评审意见的程序无法律依据。（三）在评标过程中未按规定对投标文件的有效性和对招标文件的响应程度进行认真审查，致使6家中标供应商所投产品的色温均为6500K，超出了招标文件中色温4000K－6000K的规定，属于对招标文件没有实质性响应。致慧公司、乾文公司在投标文件中提供的中国国家强制性产品认证证书（以下简称3C证书）已失效。经向国家质量认证中心发出协查申请，致慧公司的3C证书于2009年9月4日被撤销，撤销的原因是"认证证书暂停期限届满，持证人未提出认证证书恢复申请、未采取整改措施或者整改后仍不合格"。乾文公司的3C证书目前的状态为暂停，暂停的原因是"由于生产的季节性、按订单生产等原因，持证人申请暂停认证证书"。暂停的生效时间为2010年4月30日。综上，根据《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第七十七条第五款、第八十二条以及《政府采购供应商投诉处理办法》第十九条第一款的规定，依法认定本次中标结果无效，责令重新开展采购活动。

2、原告人及其委托代理人诉称
五原告共同诉称：2010年8月，浦东采购中心采用公开招标方式对2010年浦东新区教育局中小学教室灯光改造工程实施采购。同年8月26日举行了答疑会，答疑会会议纪要在浦东政府采购网上发布。五原告根据浦东采购中心发出的招标文件进行了投标并制作了样板房。同年9月25日，浦东采购中心在网上公示了中标公告，五原告均为中标人。由于招标人迟迟不发出中标通知书及与五原告签订政府采购合同，五原告遂向被告浦东财政局投诉。被告受理后，作出了浦财管办［2011］1号供应商投诉处理决定书。招标文件还包括答疑文件、《节能产品政府采购清单》（第八期），根据上述规定，灯具色温6500K也符合招标要求，五原告均严格按照招标文件要求作了实质性响应。《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第七十七条第一款第（五）项规定，只有当评标委员会成员未按招标文件规定的评标方法和标准进行评标的，并且影响中标结果的，中标结果才无效。被告适用《政府采购投诉处理办法》第十九条规定也是错误的。故被告认定事实、适用法律均错误，请求撤销该投诉处理决定。

3、被告人及其委托代理人的答辩
被诉处理决定书认定事实清楚、证据确凿，适用法律正确，符合法定权限和程序，请求驳回原告诉请。

4、第三人及其委托代理人诉称
同意被告意见，不同意原告诉讼请求，认为被告作出的投诉处理决定正确。

（三）一审事实和证据
上海市浦东新区人民法院经审理查明：为2010年浦东新区教育局中小学教室灯光改造工程项目，浦东新区教育局工程管理中心委托第三人浦东采购中心采用公开招标方式实施采购。2010年8月10日到16日，浦东采购中心在浦东政府采购网上发布招标文件。招标文件第三章第三条第1项规定："投标人所投设备及安装等技术要求必须满足《技术要求》"。该《技术要求》第二条第（一）项第2目规定："灯具必须通过国家CCC产品认证"，第二条第（三）项第2目规定：灯具用光源的"色温4000K－6000K"。同年9月，五原告及第三人致慧公司、晨辉公司等公司分别向浦东采购中心提交了投标文件。五原告及致慧公司提交的投标文件显示，其投标的灯具色温均为6500K，且均提交了3C证书。同年9月25日，经过评标委员会评审，浦东采购中心在网上发布中标公告，公布五原告及致慧公司为中标单位。同年11月19日，五原告及致慧公司向被告浦东财政局提出投诉。2011年1月6日，浦东财政局作出被诉浦财管办［2011］1号供应商投诉处理决定。
上述事实有下列证据证实：
1、2010年8月10日到16日，浦东采购中心在浦东新区政府采购网上发布的招标文件及其附件，在招标文件第25.4条、第25.5条有关于实质性响应的规定，技术上必须满足《上海市中小学校教室专用灯具及现场照明技术要求（2009年修订版）》（以下简称《技术要求》），灯具必须通过国家3C产品认证，光源色温4000K－6000K，未通过符合性检查的投标将被作为非实质性响应投标而不纳入评审范围；
2、2010年9月五原告及第三人致慧公司、晨辉公司向第三人浦东采购中心提交的投标文件，证明其灯具色温6500K，不符合招标文件要求，投标文件上投标人均声明对招标文件要求完全了解。乾文公司提交的3C证书已暂停，致慧公司提交的3C证书已失效，且两家公司的灯具均不符合招标文件要求；
3、2010年11月19日被告收到的五原告及致慧公司投诉书及附件；
4、2010年11月23日被告发给五原告及致慧公司的《政府采购投诉处理通知书》；
5、同年9月15日评标过程中符合性检查表，证明所有投标单位均通过符合性审查，第三人浦东采购中心未按招标要求进行评标；
6、被告调取的由浦东教育局工程管理中心出具的光源型号对比表，是型号与色温对应的说明，非招标文件；

(四)一审判案理由
上海市浦东新区人民法院认为：色温为6500K的灯具是否符合招标文件要求，是否属于没有实质性响应招标文件，是本案的主要争议焦点。政府采购中对货物和服务的要求应全部体现在招标文件中。招标文件既包括其主文，也包括其附件《技术要求》以及答疑文件，但无证据表明市教委40号文也是招标文件之一。答疑文件上称本次招标是采购符合市教委40号文所规定的技术要求的灯具产品，并非称采购符合市教委40号文所规定的灯具产品。招标文件的要求也不等同于国标的要求。故五原告将市教委40号文或国标的要求作为本次招标的标准，系对招标文件的错误理解。《技术要求》明确规定灯具色温4000K－6000K。五原告认为6000K并非一个绝对的数值概念、而是指6000K－6750K的范围，从而得出灯具色温6500K也在6000K的范围内、也符合招标要求的观点，无事实依据和法律依据。

(五)一审定案结论
上海市浦东新区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，作出如下判决：
维持被告作出的浦财管办［2011］1号供应商投诉处理决定。

(六)二审情况

1、二审诉辩主张
上诉人金的公司、能发公司上诉称：灯具光源的色温4000K－6000K或6500K是色调的色温表示方法，而非绝对的色温数值概念，其公司提供的欧司朗865灯具虽标识为6500K，但也可以用6000K标识，且招标文件中明确执行国家标准，招标文件的技术要求来源于市教委40号文，根据该文规定上海市经济和信息化委员会推荐的享受国家财政补贴的欧司朗产品仅有865的产品，上海市教育技术装备服务中心采购的照明光源也均系欧司朗865的产品。因此，被上诉人浦东财政局认定其所投产品属于对招标文件没有实质性响应的事实错误，且根据《政府采购供应商投诉处理办法》第十九条规定决定中标结果无效，亦属适用法律错误。故请求二审法院撤销原审判决，改判支持上诉人原审诉讼请求。
被上诉人浦东财政局辩称：招标文件中的《技术要求》明确规定灯具用光源色温4000K－6000K，而上诉人所投的灯具色温为6500K，不符合该技术要求，上诉人提及的国家标准及市教委40号文并非招标文件。被上诉人认定上诉人所投产品系对招标文件没有实质性响应的事实清楚，证据充分，其作出投诉处理决定适用法律亦无不当。故请求二审法院驳回上诉，维持原审判决。
第三人浦东采购中心述称：关于光源色温问题，招标文件规定为4000K－6000K，评标委员会评审和复审后均认为上诉人提供的光源产品的色温为6500K，与招标文件不一致，且评审专家认为4000K－6000K对于孩子的眼睛是合适的，而6500K则不合适；另招标文件中明确市教委40号文的附件即《技术要求》为招标文件附件，而国家标准及市教委40号文并非招标文件。因此，上诉人不符合中标单位标准，被上诉人作出投诉处理决定并无不当，请求二审法院驳回上诉，维持原审判决。
第三人晨晖公司述称：同意被告意见。

2、二审事实和证据
上海市第一中级人民法院经审理查明：原审判决认定的事实基本无误，依法予以确认。
认定上述事实的证据同一审。

3、二审判案理由
上海市第一中级人民法院认为：根据招标文件规定，投标人所投设备及安装等技术要求必须满足《技术要求》，并将该《技术要求》作为招标文件的附件。又根据《技术要求》规定，灯具必须通过国家CCC产品认证；灯具用光源的色温4000K－6000K。而上诉人在投标文件中载明其提供的灯具色温均为6500K，另第三人致慧公司和原审原告乾文公司在投标文件中提供的灯具3C证书均已失效。因此，被上诉人认定在评标过程中未按规定对投标文件的有效性和对招标文件的响应程度进行认真审查，致使上诉人等六家公司中标供应商所投产品的色温均为6500K，超出了招标文件中色温4000K－6000K的规定，属于对招标文件没有实质性响应的事实，证据充分。上诉人所提及的国家标准和市教委40号文并非招标文件所明确的技术要求附件，且国家标准和市教委40号文的规定并不足以否定招标文件附件《技术要求》的有效性。因此，上诉人仅以此为由提出被上诉人认定该事实错误，依据不足。综上所述，原审判决并无不当，应予维持。

4、二审定案结论
上海市第一中级人民法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，作出判决如下：
驳回上诉，维持原判。

(七)解说
1、实质性响应是投标成功的重要条件。
投标人是否作出"实质性响应"是采购代理机构对投标文件进"初审"的重要内容。在《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第五十四条明确规定，标书评审委员会要依据招标文件的规定，从投标文件的有效性、完整性和对招标文件的响应程度进行审查，以确定投标人是否对招标文件的要求作出实质性响应。这是招标采购机构对投标人标书所进行的初审工作，如果投标人在初审时就无法过关，即他们对采购人提出的要求没有作出"实质性响应"，那么，在标书进入实质性评审之前，他们就有可能会被退出或结束竞标程序，导致这一可怕后果的最重要指标或判定依据，就是供应商是否对采购人提出的需求或条件作出"实质性响应"。由此可见，"实质性响应"对供应商能否成功或顺利参与投标活动将起到十分关键的影响和作用。
2、实质性响应的三个主要内容。
按《政府采购法》及《货物和服务招标投标管理办法》的规定，供应商在参与政府采购活动中，作为投标人，在他们投递的标书中必须要对招标文件进行"实质性响应"。根据招标文件的主要内容及相关规定，供应商需要作出"实质性响应"的内容大致可分为三个主要方面：（1）对特定的"技术性"要求必须作出实质性响应。任何采购人对其所采购的项目，一般都有具体和特定的需求，再加之不同的采购人具有不同的经济管理职能，或不同的社会事业行为等，因而，即使是同一类采购项目，不同的采购人也会向供应商提出不同的采购需求，特别是产品技术方面的要求，对此，作为投标人的供应商就必须对采购人提出的技术性要求进行"实质性"响应，这方面的要求直接涉及到采购人的核心权益，因而，供应商是无可回避的。（2）对特定的"事务性"要求必须作出实质性响应。投标人在编制投标文件时，必须要按照采购人或招标采购代理机构规定的要求进行密封、签署、盖章等，以及必须要在规定的时间内将标书送到规定的地点等，对这些"事务性"的要求，供应商在具体投标时，必须要严格地遵守或执行到位，否则，不积极响应这些要求，同样会对供应商参与投标活动产生不良影响，甚至于造成投标无效的结果等。（3）对特定的"资格性"要求必须作出实质性响应。任何供应商在参与投标时，必须要对采购人在招标文件中提出的各种资格要求作出实质性响应，这不仅是采购人的要求，更是有关法律法规的明确规定。供应商只有严格按照采购人的需求提供各种资格、资质、资信证明等资料，以示证明他们是一个合法、合格的政府采购供应商。否则，采购人或采购代理机构在评标时，就视同供应商不具备约定的资格条件，这样，即使供应商投标了，也是白白浪费时间与精力。
3、实质性响应的理解分歧与争议。
《招标投标法》第二十七条规定："投标人应当按照招标文件的要求编制投标文件。投标文件应当对招标文件提出的实质性要求和条件作出响应。"而《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第三十条则明确："投标人应当按照招标文件的要求制作投标文件。投标文件应对招标文件提出的要求和条件作出实质性响应。"实践中大家之所以对怎样算实质性响应、让投标人实质性响应什么的问题理解不一，最主要的原因在于就上述两个规定，因"实质性"和"响应"两词表述位置不同而引发了认识上的分歧。前者要求投标文件"应当对招标文件提出的实质性要求和条件作出响应"，而后者则强调"应对招标文件提出的要求和条件作出实质性响应"。究竟哪种理解符合法律精神？这需要从政府采购法律法规的立法目的、宗旨中寻找答案。
4、提高公共资金利用效率和遏制腐败是我国政府采购法制核心价值目标。从目的价值来看，我国政府采购基本法：《政府采购法》第一条以宗旨形式规定了政府采购核心目的，即提高公共资金使用效率、维护政府采购当事人合法权益和促进廉政建设。同时，政府采购立法过程也对这些价值有一定强调，在《政府采购法》制定前出台的《招标投标法》尽管没有以宗旨形式规定提高公共资金利用效率和遏制腐败的目标价值，但有关立法说明对此给予了肯定。从这个目的出发，我们认为，所谓实质性响应的投标应当与招标文件要求的全部条款、条件和规定相符，没有重大偏离。
5、实质性响应应当符合招标文件的全部条款。
招标与投标实质上是一种买和卖的行为，只不过这种买与卖完全遵循着公开、公平和公正的原则，按着法律规定的程序和要求进行 , 与传统的物资采购相比，无论从采购的管理思想还是采购方式都有很大的不同。对于招标方来说，采购的所有要求和条件完全体现在招标文件之中，这些要求和条件就是评标委员会衡量投标方能否中标的依据，除此之外不允许有额外的要求和条件。而对于投标方来说，必须完全按照招标文件的要求来编写投标文件，如果投标方没有按照招标文件的要求对招标文件提出的要求和条件作出响应，或者作出的响应不完全，或者对某些重要方面和关键条款没有作出响应，或者这种响应与招标文件的要求存在重大偏差，这些都可能导致投标方投标失败。如果投标人没有按照招标文件要求提交全部资料或投标文件没有对招标文件在各方面的要求作出实质性响应，可能导致其投标被拒绝。例如，某政府采购中心在其招标文件中这样定义"实质性响应的投标"--"与招标文件的全部条款、条件和规格相符，没有重大偏离或保留。"
综上，政府采购中对货物和服务的要求应全部体现在招标文件中。招标文件既包括其主文，也包括其附件《技术要求》以及答疑文件等，但发胜公司等五家公司认为市教委40号文或国家标准的要求作为本次招标的标准，系对招标文件的错误理解。《技术要求》明确规定灯具色温4000K－6000K，发胜公司等五家公司认为灯具色温6500K应属6000K的范围，符合招标要求的观点，无事实依据和法律依据。
（单宇驰）