(一)首部

1．判决书字号
一审判决书：上海市松江区人民法院(2010)松行初字第37号行政判决书。
二审判决书：上海市第一中级人民法院(2010)沪一中行终字第292号行政判决书。

2．案由：交通行政强制措施。

3．诉讼双方
原告(上诉人)：张某，男，1973年生，汉族，户籍所在地：江苏省阜宁县，现住上海市松江区。
被告(被上诉人)：上海市公安局松江分局交通警察支队，住所地：上海市松江区乐都路468号。
法定代表人：邱某，该支队支队长。
委托代理人：唐某，该支队工作人员。
委托代理人：刘某，上海市公安局松江分局工作人员。

4．审级：二审。

5．审判机关和审判组织
一审法院：上海市松江区人民法院。
合议庭组人员：审判长：陆云；代理审判员：刘雅；人民陪审员：陈以平。
二审法院：上海市第一中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：岳婷婷；审判员：李思国；代理审判员：侯俊。

6．审结时间
一审审结时间：2010年4月19日。
二审审结时间：2010年12月3日。

(二)一审诉辩主张

1．被诉具体行政行为
2010年8月25日，被告出具编号为3XXXXXXXX0《公安交通管理行政强制措施凭证》，认定原告张某在机动车号牌为鲁DXXXX8的车辆上，使用其他车辆的机动车号牌沪CXXXX8，依据《中华人民共和国道路交通安全法》第九十六条第一款、《道路交通安全违法行为处理程序规定》第二十五条的规定，采取强制措施扣留该机动车。

2．原告诉称
2010年8月25日下午2时许，上海市公安局松江分局九亭派出所(以下简称九亭派出所)民警在九亭镇沪亭南路黎星苑小区检查，将原告张某停放在门口的号牌为沪CXXXX8的小轿车列为嫌疑车辆。后经原告出示该车的行驶证、机动车产权证，证实该车的合法车牌为鲁DXXXX8。派出所民警遂将该车移交被告上海市公安局松江分局交通警察支队(以下简称松江交警支队)，后被告出具编号为3XXXXXXXX0的行政强制措施凭证，将该车扣留。原告认为，因鲁DXXXX8车辆号牌被偷，又到报废期，故原告将该车辆用于摆放杂物，装上一假牌照是为了抓小偷，从未上道路行驶，故没有违反道路交通安全法的规定。被告作出扣车的行政强制措施决定违反了该法的立法目的，请求依法撤销被告作出编号3XXXXXXXX0《公安交通管理行政强制措施凭证》的具体行政行为。

3．被告辩称
被告依据《中华人民共和国道路交通安全法》第九十六条第一款、《道路交通安全违法行为处理程序规定》第二十五条之规定，对原告使用其他车辆机动车号牌的车辆作出暂扣的强制措施决定，认定事实清楚、证据充分、适用法律正确、程序合法，请求依法维持。

(三)一审事实和证据
上海市松江区人民法院经公开审理查明：2010年8月25日，被告驻九亭派出所民警在上海市松江区九亭镇沪亭南路501弄黎星苑小区检查时，发现停放在该小区80号楼下的一辆挂沪CXXXX8号牌的“闵行江南”出租车有使用其他车辆的机动车号牌的嫌疑。该车的实际管理者原告张某出示了机动车行驶证、机动车产权证，经被告核对，该车的发动机号、车架代码与鲁DXXXX8号牌的小型汽车发动机号、车架代码一致，原告亦承认该车的合法号牌为鲁DXXXX8。被告遂依据《中华人民共和国道路交通安全法》第九十六条第一款、《道路交通安全违法行为处理程序规定》第二十五条之规定，向原告出具编号为3XXXXXXXX0《公安交通管理行政强制措施凭证》，扣留了该车辆。
上述事实有下列证据证明：
1．2010年8月25日15：11挂沪CXXXX8号牌的车辆照片复印件1张。
2．2010年8月25日被告执法民警倪某《工作记录》复印件1份。
3．2010年8月25日被告执法民警倪某、封某从全国公安交通信息查询系统摘取的鲁DXXXX8号牌车辆信息。
4．2010年8月25日松江交警支队《公安交通管理行政强制措施凭证》(编号3XXXXXXXX0)复印件1份。

(四)一审判案理由
上海市松江区人民法院经公开审理认为：根据《中华人民共和国道路交通安全法》第五条的规定，被告具有作出本案被诉具体行政行为的法定职权。根据该法第九十六条第一款的规定，使用其他车辆的机动车登记证书第X号牌、行驶证、检验合格标志、保险标志的，由公安机关交通管理部门予以收缴，扣留该机动车，并处200元以上2 000元以下罚款。公安部《道路交通安全违法行为处理程序规定》第二十五条第一款第(二)项亦规定，具有使用其他车辆的机动车登记证书第X号牌、行驶证、检验合格标志、保险标志嫌疑的，依法扣留车辆。原告张某在机动车号牌为鲁DXXXX8的小型汽车上使用其他车辆的机动车号牌沪CXXXX8，有车辆信息核对记录为证，原告本人对此亦明确承认。《中华人民共和国道路交通安全法》的立法目的是维护道路交通秩序，预防和减少交通事故，保护人身安全，保护公民、法人和其他组织的财产安全及其他合法权益，提高通行效率。我国境内的车辆驾驶人、行人、乘车人以及与道路交通活动有关的单位和个人，都应当遵守该法。原告认为其虽使用其他车辆的机动车号牌，但该车未上道路行驶，故不属于《中华人民共和国道路交通安全法》调整范围的说法，于法无据。被告作出被诉行政强制措施决定认定事实清楚、适用法律正确。虽然被告在出具的《公安交通管理行政强制措施凭证》上所援引的法律、法规名称不够规范、条款不够具体，文书形式存在一定的瑕疵，但该瑕疵不足以认定被诉具体行政行为违法，并进而予以撤销。综观本案，被告作出的被诉具体行政行为并不存在法律规定应当撤销或确认违法的情形。

(五)一审定案结论
上海市松江区人民法院依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，作出如下判决：
驳回原告张某的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告张某负担(已交)。

(六)二审情况

1．二审诉辩主张
(1)上诉人诉称
涉案车辆抵押给上诉人，由上诉人实际合法占有。该车辆号牌鲁DXXXX8被盗，上诉人为抓贼将沪CXXXX8号牌挂于该车上。且涉案车辆轮胎已坏，无法行驶，停放在上诉人居住的小区内摆放杂物，确未在道路上行驶，未参与道路交通，不属于道路交通安全法调整范围，被上诉人松江交警支队采取被诉强制措施扣留涉案车辆，属适用法律错误。故请求二审法院撤销原审判决，支持上诉人原审诉讼请求。
(2)被上诉人辩称
上诉人涉嫌在涉案车辆上使用其他车辆机动车号牌，被上诉人采取被诉强制措施，符合法律规定。故请求二审法院驳回上诉，维持原判。

2．二审事实和证据
上海市第一中级人民法院经审理，确认了一审法院认定的事实和证据。

3．二审判案理由
上海市第一中级人民法院经审理认为：根据《中华人民共和国道路交通安全法》第五条规定，县级以上地方各级人民政府公安机关交通管理部门负责本行政区域内的道路交通安全管理工作。故被上诉人松江交警支队具有对其行政辖区道路交通安全进行管理的职责。该法第十六条第(四)项规定，任何单位或者个人不得有使用其他车辆的机动车号牌的行为。又根据《道路交通安全违法行为处理程序规定》第二十五条第一款第(二)项规定，有使用其他车辆的机动车号牌嫌疑的情形的，公安机关交通管理部门可依法扣留车辆。本案中，被上诉人松江交警支队向法庭提交了涉案车辆照片、车辆信息等证据材料，可以证明上诉人张某在号牌为鲁DXXXX8的涉案车辆上，悬挂沪CXXXX8号牌的事实。被上诉人认定上诉人涉嫌使用其他车辆机动车号牌事实清楚，并依据上述规定作出被诉强制措施，扣留车辆，适用法律正确，程序合法。另，从道路交通安全法调整范围来看，公安机关交通管理部门负责道路交通安全管理工作不仅包括道路通行、交通事故处理等，还包括机动车登记证书第X号牌、行驶证及驾驶人的驾驶证等管理，因此，被上诉人在车辆号牌检查执法中，依据道路交通安全法相关规定进行处理并无不当。上诉人以涉案车辆停放在居住小区内，未参与道路通行为由，提出被上诉人作出被诉强制措施适用法律错误的意见，于法不符。综上，原审判决驳回上诉人张某的诉讼请求并无不当，上诉人的上诉请求缺乏依据。

4．二审定案结论
上海市第一中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，作出如下判决：
驳回上诉，维持原判。
上诉案件受理费人民币50元，由上诉人张某负担(已付)。

(七)解说
《中华人民共和国道路交通安全法》(以下简称《道路交通安全法》)第十六条第(四)项规定，任何单位或者个人不得有使用其他机动车号牌的行为。本案的争议焦点在于对“使用”的界定，即认定“套牌”行为除了须具备悬挂的行为外，是否须以“套牌”车辆上道路通行为要件。
我国对机动车实行登记制度，机动车号牌是其中一项重要的管理内容。机动车须经公安机关交通管理部门登记后，方可发放机动车登记证书第X号牌、行驶证等。车辆所有人或使用人须按照法律规定使用机动车号牌，比如悬挂并保持机动车号牌清晰、完整，不得伪造、变造或使用伪造、变造的机动车号牌等，以确保正常的机动车号牌管理秩序。
原告认为，《道路交通安全法》调整的是通行道路上的行为，其车辆已到报废期，一直停放在居住的小区楼下用于摆放杂物，并未上道路行驶，未参与道路交通，故不属于《道路交通安全法》的调整范围。针对原告的异议，有必要对《道路交通安全法》的调整范围进行司法解读。
从《道路交通安全法》的立法目的来看，该法是为了维护道路交通秩序，预防和减少交通事故，保护人身安全，以及公民、法人和其他组织的财产安全和其他合法权益，提高通行效率。调整的对象则是我国境内的车辆驾驶人、行人、乘车人以及与道路交通活动有关的单位和个人。因此，要解读《道路交通安全法》的调整范围，关键是明确“道路交通”的含义。
关于“道路”，《道路交通安全法》第一百一十九条将其定义为公路、城市道路和虽在单位管辖范围但允许社会机动车通行的地方，包括广场、公共停车场等用于公众通行的场所。那么，本案中所涉及的小区进出通道是否属于《道路交通安全法》所界定的“道路”呢？
一方面，行政司法审查充分尊重交警部门的行政解释，即鉴于立法的原则性，行政执法部门在具体适用时，除了直接从字面含义领会条文的意思之外，还需依法进行或扩大或缩小的解释。对此，被告解释称，开放式小区的通道若允许社会机动车通行的，在执法实践中也认定其属于公众通行的场所，因为其间也会有行人或车辆通行，甚至在某些大型居民小区内亦会根据需要设置通行标志，一旦发生车辆碰撞或撞上行人等情况，交通管理部门在接警后会参照一般道路交通事故来处理。
另一方面，对于这种扩张性行政解释，法院在司法审查中亦要考虑其必要性和合理性。就本案而言，首先，这一解释有其必要性，考虑到居民小区的通道具有一定的开放性，其间有行人、车辆往来通行，将其纳入“道路”范畴，有助于维护小区通行秩序以及保护居民的人身、财产安全；其次，这一解释也有其合理性，原告的车辆在被查处时停放在小区通道上，而非其车库或私人所有的隐蔽场所，仍属公共场所的范畴，对小区行人或车辆的通行仍有一定的影响。
关于“交通”，顾名思义是车辆在道路上通行。其中，“车辆”又包括机动车和非机动车。而所谓“通行”，则基于对“道路”的扩张性解释以及道路交通管理领域的实际需要，在此也需作扩张性解释，将与“通行”有密切联系的行为纳入调整范围。
从实践来看，公安机关交通管理部门负责的道路交通安全管理工作不仅包括道路通行、交通事故处理等，还包括与此密切相关的机动车登记证书第X号牌、行驶证、检验合格标志、保险标志及驾驶人的驾驶证等管理。因而，所管理的行为既有动态的发生于通行道路上的行为，如机动车、非机动车、行人和乘车人的通行规定，也有静态的与道路通行有关的车辆和驾驶人管理，配套的道路通行条件的设置，等等。由此可见，上道路通行并非认定违反《道路交通安全法》的行为的必要条件。例如本案所涉的“套牌”行为，《道路交通安全法》对此有明确规定，但在具体的执法实践中，若要求“套牌”车辆必须在道路通行状态下才能被查处，则会导致实际的执法不能或执法效率低下。
综上，对《道路交通安全法》调整范围的司法解读应从条文文意和行政解释两方面考虑。简言之，其调整的应是道路(公众场所)通行或与道路(公众场所)通行密切相关的行为。而“套牌”车辆是否上道路通行，并不影响依据《道路交通安全法》相关规定认定其为“套牌”行为。停放在小区通道上未通行的车辆“套牌”亦属《道路交通安全法》规定的“套牌”行为。
（上海市松江区人民法院　刘雅）