（一）首部

1.判决书字号
一审判决书：上海市奉贤县人民法院（1999）奉行初字第8号。
二审判决书：上海市第一中级人民法院（2000）沪一中行终字第79号。

2.案由：诉公安机关不履行法定职责案。

3.诉讼双方
原告（上诉人）：刘某，男，汉族，1957年1月出生，上海市奉贤县人。
原告（上诉人）：胡某，女，汉族，1957年7月出生，上海市奉贤县人。
两原告委托代理人（一审）：汤卫忠，上海市奉贤律师事务所律师。
两原告委托代理人（二审）：林建华、吕毅，上海市第一律师事务所律师。
被告（被上诉人）：上海市奉贤县公安局。
法定代表人：陆某，局长。
委托代理人（一、二审）：谢某、沈某，该局工作人员。

4.审级：二审。

5.审判机关和审判组织
一审法院：上海市奉贤县人民法院。
合议庭组成人员：审判长：徐征锋；审判员：顾建春、薛依国。
二审法院：上海市第一中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：蔡绍祥；代理审判员：李欣、李思国。

6.审结时间
一审审结时间：2000年4月14日。
二审审结时间：2000年7月28日。

（二）一审诉辩主张

1.原告诉称：1999年8月4日中午，其子刘某1与其他同学在奉贤拉管厂前面浦东运河农机桥东侧水域玩橡皮船时，不慎跌落水中，因不会游泳而处于危难之际，向被告人报警救助。接到求助报警的被告方民警，在赶到现场后，却拒绝下水救助，致使刘某1溺水身亡。现要求法院确认被告方在原告之子刘某1遇险情况下未履行法定救助义务的行为违法。

2.被告辩称：救助是人民警察的法定义务，而非法定职责。救助行为非公安机关及其工作人员的日常行政管理活动，不具备具体行政行为的构成要求，因而不属于具体行政行为，是不可诉的行政行为。况且我方民警在接到原告之子落水求救报警之后，即赶赴现场，在落水者无踪影的情况下，尽力采取了救助措施，履行了救助义务，但终因落水时间过长而未能救活，故对原告失子之痛表示同情和理解，同时要求法院驳回原告的起诉。

（三）一审事实和证据
上海市奉贤县人民法院经公开审理查明：1999年8月4日午后，两原告之子刘某1（高中生）与其他两位同学一起，在奉贤县拉管厂前浦东运河农机桥东侧水域玩橡皮船时，不慎跌落水中，因不会游泳，其他两位同学随即跳入水中进行救助，但无力救起，便上岸到附近电话亭打“110”报警，被告上海市奉贤县公安局所属“110”指挥中心随即于13时05分接到报警后，立即指令水上派出所处警。水上派出所民警于13时16分驾艇赶到事故现场，“110”处警队民警在随后三四分钟亦赶到现场。经对现场及周围水面观察，已无任何溺水者踪影。由于现场河面宽、水流急，刘某1落水后在第一时间又没被救起，沉入水中不知去向，无法判定溺水者的确切位置，民警便采取了封锁过往船只、驾船来回搜寻、并借助民船上的竹篙探撩等救助措施，但仅寻找到溺水者用过的橡皮船，最后在确认溺水者无生还希望的情况下，借来打捞船，于当日16时许将溺水者尸体打捞上岸，同时又将因极度悲痛而处于昏厥状态的原告送往医院进行抢救。
上述事实有下列证据证明：
1.刘某1一同玩橡皮船的同学张某、姚某以及在桥头目睹刘溺水过程的同学黄某、张某1、陈某的证言笔录。
2.被告提供“110”接处警登记表，处警之瞿某出具的“接处警情况经过”。
3.证人王某、黄某1、薛某、袁某的证言笔录。

（四）一审判案理由
上海市奉贤县人民法院根据上述事实和证据认为：依法保护公民的人身、财产安全是人民警察的职责。根据《中华人民共和国人民警察法》第二十一条的规定，人民警察遇到公民人身、财产安全受到侵犯或者处于其他危难情形，应当立即救助。本案被告奉贤县公安局，其民警在接到该局“110”指挥中心指令后，到特定的失事现场，对特定的对象即处于危难之际的两原告之子刘某1实施救助，其行为应当认定为履行法定救助义务过程中的职务行为，因而是可诉的具体行政行为。原告提起的诉讼，符合我国《行政诉讼法》及有关司法解释规定的起诉条件。同时，本案被告方民警在履行职责过程中，从接到该局“110”指挥中心指令后，即驾驶船只、车辆赶到失事现场，鉴于现场河面较宽、水面已无任何踪影的客观情况，采取了水面来回巡视观察、维护航道秩序，以防过往船只螺旋桨击中溺水者，并用竹篙探撩等救助措施，在确认溺水者无生还希望的情况下，最后借来打捞船只及工具，将溺水者尸体打捞上岸，这一系列行为应当认定被告实施了救助行为。至于民警是否下水救助，属于施救过程中的技术合理性问题，根据具体情况具体分析决定，对此法律亦无明确规定，在本案中并非导致刘某1溺水身亡的直接原因、决定因素。原告以被告方民警未下水救助，致其子身亡为由，要求确认其行为违法，于法无据，不予支持。

（五）一审定案结论
上海市奉贤县人民法院依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（一）项、第（二）项，做出如下判决：
驳回原告刘某、胡某的诉讼请求。
案件受理费人民币100元，由原告负担。

（六）二审情况

1.二审诉辩主张
上诉人诉称：根据其子刘某1的同学证言笔录，可以推断出刘某1沉入水中的时间是在8月4日中午13时03分左右，水警在13时16分赶到现场，根据当时情况，水警应不顾一切地下水救助；警察的一切行为都必须围绕救助遇难者来进行，否则都是没有履行法定职责，上海市奉贤县公安局没有采取下水救助的最主要救助办法，失去了遇难者最后生还的希望。故认为原审判决定性错误，适用法律不正确，要求撤销原审判决，确认奉贤县公安局不作为违法。
被上诉人辩称：该局指挥中心接到“110”报警后，立即发出救助指令，公安艇赶赴现场，根据现场情况，采取了在水面巡视、维护航道、借竹篙撩、联系打捞船打捞尸体等一系列行为都证明其实施了救助行为；是否下水救助属于救助方式问题不属行政诉讼范围；救助行为依据《中华人民共和国人民警察法》属人民警察的法定义务，不是法定职责，亦不属人民法院受理行政诉讼范围。要求二审法院维持一审判决。

2.二审事实和证据
上海市第一中级人民法院对一审查明的事实予以确认。
二审中，双方当事人未提供新的证据。

3.二审判案理由
上海市第一中级人民法院根据上述事实和证据认为：人民警察遇到公民人身、财产安全受到侵犯或者处于其他危难情形，应当立即救助。依法保护公民的人身、财产安全是人民警察的法定职责。本案双方当事人对刘某1沉入水中的具体时间各执己见，并提供了各自的证人证言笔录予以证明，但双方均未提供直接证明刘某1沉入水中具体时间的证据，对于双方各自推定的刘某1沉入水中具体时间，法院均难以采信。鉴于双方当事人对被上诉人上海市奉贤县公安局“110”接处警登记表这份证据均无异议，根据该登记表记载的报警时间为1999年8月4日13时05分，可以认定沉水时间在13时05分之前。被上诉人奉贤县公安局在接到有一小孩落水失踪的报警后，立即指令水上派出所处警，并立即驾船、车于13时16分，在合理的时间内赶至事发现场。由于现场河面较宽、水流急，刘某1落水后在第一时间又未被救起，沉入水中不知去向已有一段时间，当时现场水面也无溺水者的踪影，救助者当时难以判定溺水者确切沉于何处。根据现场水面的实际情形，被上诉人上海市奉贤县公安局实施了在水面来回巡视观察、维护航道秩序，以防过往船只螺旋桨击中溺水者，并借助竹篙探撩等救助措施，最后借来打捞船只和工具，将溺水者尸体打捞上岸的一系列救助行为。《中华人民共和国人民警察法》规定了人民警察遇到公民人身、财产安全处于危难情形，应当立即救助，但对于何种危难情形下，应当在何时间内、应采用何种救助方式并未作明确的规定。认定是否履行了立即救助的法定职责，要看是否积极实施了救助行为，是否存在拒绝履行拖延履行、不予答复的情形。根据被上诉人奉贤县公安局已立即实施了救助行为。上诉人刘某、胡某称民警赶到现场后，未下水救助，从而认为被上诉人奉贤县公安局未履行救助义务，要求确认被上诉人奉贤县公安局的行为违法，依据不足，不予支持。

4.二审定案结论
上海市第一中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项，做出如下判决：
驳回上诉，维持原判。
二审诉讼费100元，由上诉人刘某、胡某负担。

（七）解说
此案是新类型案件，在下列两个问题上值得探讨：
探讨之一：救助行为是否属于人民警察的法定职责?是否属人民法院行政诉讼受案范围?
区分救助行为是人民警察的职责还是义务，首先应当从有无法律规定来分析。《中华人民共和国人民警察法》第一章“总则”第二条规定，“人民警察的任务是维护国家安全，维护社会治安秩序，保护公民的人身安全、人身自由和合法财产，保护公共财产，预防、制止和惩治违法犯罪活动”；第三章“义务和纪律”第二十一条第一款规定，“人民警察遇到公民人身、财产安全受到侵犯或者处于其他危难情形，应当立即救助”。显然，我国的法律规定人民警察对处于危难时刻的公民的救助行为，不仅是其应尽的法定义务，而且是应当履行的法定职责，这一观念早已根植于我们社会的每一位个体中。由此而见，人民法院受理该案显有实体法上依据。其次，从救助行为发生在日常生活中还是在警察工作日执行职务之中分析。如果某个警察在日常生活中遇见公民有危难情形，而不予救助，则仅属不履行救助义务的行为，应当由其所在公安机关或检察机关根据情形追究其个人责任，包括给予行政处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任；如果人民警察代表公安机关在执行职务过程中，对处于危难情形之下的公民，玩忽职守而不履行法定救助义务，则对外该公安机关要承担不作为责任，对内可对有关责任民警做出行政处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任。从本案来看，上海市奉贤县公安局民警是在接到该局“110”指挥中心的指令后出警，到指定的事故现场，实施特定的救助行为，故应当认定为履行法定救助义务过程中的职务行为，因而是可诉的具体行政行为，属于人民法院行政案件受案范围。
探讨之二：被告方民警在处警过程中未下水救助，是否属不履行立即救助的法定职责?
由于各类事故的发生时间、场合千差万别，发展过程也是千变万化的。《中华人民共和国人民警察法》虽然规定了人民警察遇到公民人身、财产处于危难情形，应当立即救助，但对于在何种危难情形下、应当在何时间内、应采取何种救助方式并未作明确规定，从目前的立法水平，也无法穷尽详细地规定。因此，从司法实践出发，认定是否履行了立即救助的法定职责，要看是否积极实施了救助行为，是否存在拒绝履行、拖延履行或不予答复的情形。从本案实情看，公安机关在接到报警后的合理时间内即赶到现场，并根据现场实际情况，采取了封锁过往船只、驾船来回搜寻、并借助民船上的竹篙探撩等一系列的救助措施，故应当认定被告方履行了立即救助的法定职责。而在本案中，因溺水者在溺水后第一时间内未被救起，公安民警在赶到现场时，水面已无任何踪影的情况下，下水救助并不是惟一的救助措施，不能就此认为两原告之子刘某1的溺水死亡系因被告方民警未下水救助所致。两原告因为孩子未被救起而要求法院确认被告的不作为行为违法于法无据。据此，法院做出判决，驳回两原告的诉讼请求。
（顾建春　张春辉）