（一）首部

1.判决书字号
一审判决书：湖南省长沙县人民法院（2002）长中行重重字第12号。
二审判决书：湖南省长沙市中级人民法院（2004）长中行终字第165号。

2.案由：不服暂扣驾驶证、汽车及行驶证的行政强制措施案。

3.诉讼双方
原告（被上诉人）：龙某，男，1969年10月30日出生，汉族，住湖南省长沙市，系长沙市皮革制品厂职工。
被告（上诉人）：湖南省长沙县公安交通警察大队。
法定代表人：易某，该大队大队长。
委托代理人：陈某，该大队干警。
委托代理人：杨某，该大队干警。
第三人：彭某，男，1967年3月9日出生，汉族，农民，住长沙县。

4.审级：二审。

5.审判机关和审判组织
一审法院：湖南省长沙县人民法院。
合议庭组成人员：审判长：刘建红；审判员：黄广玲、何芳。
二审法院：湖南省长沙市中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：邱忠献；审判员：贺元芳；代理审判员：刘应江。

6.审结时间
一审审结时间：2004年4月20日。
二审审结时间：2004年7月27日。

（二）一审诉辩主张

1.被诉具体行政行为：2001年7月8日龙某驾驶湘AXXXX2号华阳面包车在长平公路黄花镇石丰村地段与横穿公路的小孩彭某1相撞。同日，长沙县公安交通警察大队（以下简称县交警队）向龙某开出《公安交通管理行政强制措施凭证》，暂扣其机动车，留置其驾驶证正证和副证，留置其机动车行驶证。7月11日，县交警队向龙某发出事故预交费用通知书，要求龙某接通知后立即向医院预交事故费用15000元，7月20日彭某1因医治无效死亡，7月26日，在县交警队主持下，龙某与彭某达成彭某1尸体火化协议，火化费2970元由龙某负责提供，同时县交警队就赔偿问题进行调解。2001年8月1日，县交警队对该交通事故作出责任认定，2001年8月12日，长沙市交警支队作出责任重新认定决定，维持原责任认定，责任认定结论为：龙某应负事故次要责任，彭某作为彭某1的监护人应负事故主要责任。2001年8月3日，彭某和其邻居粟某一起持龙某7月26日所写申请书复印件在县交警队领走了湘AXXXX2号华阳面包车。因调解达不成协议，2001年9月14日县交警队下达了调解终结书。此后龙某多次找县交警队要求退车、退证，均未如愿。

2.原告龙某诉称：2001年7月8日，我驾车在长平公路黄花镇石丰村地段发生交通事故。事故当天，县交警队扣押了我驾驶的湘AXXXX2号面包车及车辆行驶证、驾驶证。我多次找被告索要，均遭拒绝，后来才得知县交警大队依据我写的承诺书将该车作价5000元抵给彭某了。我在县交警队已声明该承诺书无效，因为我在五天之内已带人去买车，而交警队以彭某不同意放车为由拒绝放车，导致我不能变卖该车，我当然不能再受该承诺书的约束。县交警队仍以该承诺为依据将车发放给彭某是滥用职权的行为，是错误的。我要求确认县交警队的扣车、扣证行为违法，要求县交警队退还其所扣押的车辆，如不能退还车辆，则应赔偿我的损失40000元，并赔偿因超期扣车给我造成的损失，每日按100元计算至返还之日止。县交警队已在2003年7月将驾驶证退还给我，但扣押两年时间，已耽误了驾驶证的年审，我要求县交警队负责补办年审手续。

3.被告县交警队辩称：我队暂扣龙某的肇事车辆及证件是依据《道路交通事故处理办法》第十三条之规定依法行政，暂扣肇事车辆并未超期；龙某单方面宣布他与彭某之间达成的协议无效不符合法律规定，我队将车辆发放给彭某是尊重并协助履行龙某的承诺协议，其行为不违反法律规定，龙某承诺将该车作价5000元用以抵偿彭某1的治疗、火化费用，这是龙某自主处分其财产的行为，我队无权干涉。我队在处理该交通事故的过程中，无论程序方面还是实体方面都是公平、公正、合法的，请求法院驳回原告的诉讼请求。

（三）一审事实和证据
长沙县人民法院经审理查明：2001年7月8日龙某驾驶湘AXXXX2号华阳面包车在长平公路黄花镇石丰村地段与横穿公路的小孩彭某1相撞。同日，县交警队向龙某开出《公安交通管理行政强制措施凭证》，暂扣其机动车，留置其驾驶证正证和副证，留置其机动车行驶证。该凭证有效期为2001年7月8日至2001年7月23日，龙某对县交警队采取上述强制措施不持异议。7月11日，县交警队向龙某发出事故预交费用通知书，要求龙某接通知后立即向医院预交事故费用15000元，龙某至7月26日止共分六次预付费用6100元。2001年7月12日龙某申请县交警队出售汽车作救命钱。7月20日彭某1因医治无效死亡，7月26日，在县交誓队主持下，龙某与彭某达成彭某1尸体火化协议，火化费2970元由龙某负责提供，当天，龙某向彭某支付赔偿金10000元，由于在调解过程中彭某要求龙某再支付由其垫付的救治费用5000元，龙某在县交警队向彭某写出内容为“我龙某自愿将湘AXXXX2车作价5000元整给彭某1治疗火化费处理，如五天内能给伍仟元，车反（注：应为‘返’）回”的申请书。龙某写出该承诺后，回家立即向其单位领导报告，长沙市皮革制品厂厂长彭某2通过电话向县交警队核查该情况属实后，即按龙某的要求为其车联系买主，以便龙某出卖该车变现支付给彭某，当晚，经刘某联系上买主，龙某开价15000元，最终双方达成以13000元买卖该车的协议。2001年7月27日上午，龙某、刘某、彭某2及买主一同到县交警队办理车辆买卖交钱交车手续，由于县交警队提出变卖该车需经彭某同意，县交警队通知彭某到场后，彭某不同意变卖该车，县交警队因此没有向龙某退还所扣押的车辆，导致该车未能买卖成功。龙某等人随即向县交警队声明：龙某目前只能靠出卖车辆才能筹到资金，车辆买卖不成则7月26日龙某作出的将车辆作价5000元给彭某的承诺不能作数，车辆价值不止5000元。2001年8月1日，县交警队对该交通事故作出责任认定，2001年8月12日，长沙市交警支队作出责任重新认定决定，维持原责任认定，责任认定结论为：龙某应负事故次要责任，彭某作为彭某1的监护人应负事故主要责任。2001年8月3日，彭某和其邻居粟某一起持龙某7月26日所写申请书复印件在县交警队领走了湘AXXXX2号华阳面包车，此后彭某又将该车转让给了他人。该事故因调解达不成协议，2001年9月14日县交警队下达了调解终结书。此后龙某多次找县交警队要求退车、退证，均未如愿，龙某在得知县交警队已将该车发放给彭某后，于2002年6月诉至长沙县人民法院，要求县交警队退车、退证和赔偿损失，在得知车辆已无法退还的情况后，要求县交警队赔偿损失40000元并承担超期扣车、扣证的责任，按每天100元赔偿超期扣车的损失，县交警队于2003年7月8日向龙某退还了所扣押的驾驶证正证及副证。
另查明，龙某所有的湘AXXXX2号华阳面包车是1999年8月7日购买的，购车发票金额为30500元，上牌费用票面金额为3800元，购车后主要运输业务是为长沙市皮革制品厂公用和私用提供用车服务，每月平均收入约2800元。
一审过程中龙某为证明其主张提交了如下证据：
1.县交警队于2001年7月8日开出的号码为1271090号《公安交通管理行政强制措施凭证》，证明县交警队于2001年7月8日采取了暂扣其机动车及行驶证，驾驶证正证、副证的行政行为。
2.县交警队于2001年8月1日作出的事故责任认定书及长沙市交警支队作出的责任重新认定书，县交警队于2001年9月14日作出的调解终结书，证明龙某只应负事故次要责任，事故已于2001年9月14日因未达成调解协议而调解终结。
3.龙某向县交警队提交的两份报告及其事故处理情况的陈述及说明，证明其曾找县交警队索要车辆，龙某写出承诺书后曾积极设法处分该车，以便获得承诺应付的5000元资金。
4.刘某、彭某2、龙某1的证言各一份，证明2001年7月27日，龙某和彭某2等人设法为龙某处理车辆，找到了买主，达成以13000元成交的协议，并在县交警队落实卖车事宜，因交警队拒绝放车而使买卖未能最终成交，龙某、彭某2分别向交警队声明，不能将该车以5000元作价给彭某。
5.龙某向彭某及其亲属支付赔偿款项的收条七张。证明龙某先后七次向彭某付款共计16100元的事实。
6.龙某的购车发票及上牌交款收据等共3份，证明龙某1999年8月7日购买湘AXXXX2号面包车，该车购车及上牌费用至少为34300元。
7.长沙市皮革制品厂的证明一份，证明龙某购买该车主要是为该厂及其职工因公因私用车提供服务，平均月收入为2800元。
一审过程中县交警队就其具体行政行为是否合法、扣车是否超期以及将肇事车辆发还给彭某是否属法律授权行为举证，提交了如下证据：
1.龙某所举证据中的第1项和第2项，除了要证明龙某需证明的事实外，尚证明县交警队采取强制措施手续齐备，程序合法，龙某对强制措施无异议。
2.火化协议，证明火化费用由龙某承担。
3.龙某于2001年7月26日写的申请书：证明将车作价5000元给彭某1治疗、火化费处理是龙某个人真实意思表示，县交警队依该申请发放车辆给彭某符合龙某的要求。
4.龙某于2001年7月12日出具的出售汽车申请、证明，龙某在7月12日即有变卖汽车的意图。
5.粟某领走车辆的手续，证明车辆已于2001年8月3日由县交警队交给彭某的委托人粟某领走。
6.交通事故预付费用通知书，证明县交警队于2001年7月11日已向龙某发出了预付15000元的通知，龙某至彭某1死亡时止仅预付费用6100元，没有按通知书要求立即支付15000元预付费用。
7.国务院、公安部、湖南省高级人民法院和湖南省公安厅就规范道路交通事故处理的有关法律、政策规定的规范文件三件，证明县交警队处理该交通事故是依上述规范性文件操作的，不违法。
8.龙某收到驾驶证的收条，证明驾驶证正证、副证已退还给他。
一审过程中县交警队对龙某提交的证据1、2、5、6不持异议；对证据3县交警队代理人提出他们没有收到报告，领导是否收到不明；对证据4，县交警队认为该队并不知道他们达成13000元成交的协议，龙某没有向县交警队财务室交款，因而不能放车；对证据7，县交警队认为其收入2800元是包括车辆营运的成本，并非纯利。
一审过程中龙某对交警队提交的证据1、2、4、5、6、8均不持异议；对证据3，龙某主张，因交誓队拒绝放车致使其不能处理该车后，他已声明该承诺书无效，不再体现其真实意思；对证据7，龙某主张交警队扣车、扣证构成超期扣押，是违法的。
一审法院依职权进行了调查，有粟某的调查笔录和彭某写出的事情经过，证明粟某从县交警队领出车辆后即交给了彭某，彭某得到该车后又将该车处理了，双方当事人对该证据都不持异议。

（四）一审判案理由
长沙县人民法院经审理认为：龙某于2001年7月8日驾车在长平公路长沙县黄花镇石丰村地段发生交通事故后，县交警队有权依相关规定因检验、鉴定的需要而暂时扣留龙某的肇事车辆及行驶证、驾驶证，县交警队于2001年7月8日作出的暂扣行政强制措施合法。该强制措施确定的暂扣有效期为15天。7月11日，县交警队向龙某发出了预付事故费用通知书，龙某直至7月26日才付足所应付的事故预付费用，依处理道路交通事故的相关规定，县交警队可以暂扣交通事故责任者的车辆直至其应预交的费用交足为止，暂扣车辆的范围理所当然包括该机动车的行驶证。因此，县交警队暂扣龙某的车辆及机动车行驶证至2001年7月26日止并未超期，暂扣车辆是合法的，7月26日，龙某写出将该车作价5000元的申请后，该车继续扣留在县交警队也是合法的。龙某主张县交警队扣押车辆构成超期扣押没有依据，法院不予支持。县交警队暂扣龙某的驾驶证依法应以有效期15天为限，确需超过15天有效期的，应经上一级公安交通管理部门批准方可再延长20日，县交警队没有报批准延长，应在15天之后作出退还驾驶证或给予龙某吊扣驾驶证的处罚的决定。但交警队在届期后既未对龙某作出吊扣驾驶证的处罚决定，也没有退还驾驶证给龙某，其暂扣龙某驾驶证直至2003年7月8日才退还给龙某的行为构成超期扣押，是违法的。龙某要求由县交警队承担超期扣押驾驶证而耽误其年审的责任的请求成立，法院予以支持。县交警队应负责为龙某的驾驶证补办年审手续，年审的正常费用应由龙某自己承担，超出正常费用部分由县交警队承担。龙某于7月26日写出的自愿将车辆作价5000元给彭某1治疗火化费处理的申请书是龙某的真实意思表示，该申请书中的“如五天内能给伍仟元，车反（返）回”的内容是车辆作价5000元处理的保留条件，龙某通过申请书设立的是附解除条件的民事法律行为，且该民事法律行为应通过县交警队来履行，县交警队依该申请书继续扣留该车辆的行为并无不当，但县交警队因此负有在其解除条件成就时，退还所扣押车辆给龙某的义务。龙某于2001年7月27日带买主去县交警队办理买卖该车的交车交款手续，县交警队提出变卖该车需经彭某同意的理由以及彭某到场后不同意放车均没有依据，由此导致龙某未能将该车以13000元出卖，进而不能在5天内交付5000元，县交警队和彭某以不正当理由导致其买卖不能成交的行为属于不正当地阻止申请书所附解除条件的成就，因此，依法应认定该解除条件成就，龙某随后声明该承诺不再有效是有法律依据的，该申请书在龙某声明解除后不再具有法律约束力。该车不能作价5000元给彭某。县交警队应将其扣留的车辆退还给龙某，县交警队仍依据龙某7月26日的申请将该车于8月3日在龙某不知情的情况下交付给彭某是错误的，该行为属于滥用职权行为。由于处分该车的行为已超过2年半，且该车已由彭某另行处置，现去向不明，责成县交警队退还该车已无法履行，县交警队应承担该行为给龙某造成的损失。龙某于2001年7月27日变卖该车的成交价为13000元，因此，该项损失应确定为13000元为宜，县交警队应赔偿龙某损失13000元。龙某是否应再偿付5000元给彭某属民事赔偿的法律关系，不属本案审理范围。龙某的其他诉讼请求不能成立，法院不予支持。县交警队与彭某之间的权利义务关系不属本案审理范围，本案不予处理。

（五）一审定案结论
长沙县人民法院依据《道路交通事故处理办法》第十二条、第十三条，《交通事故处理程序规定》第二十条、第二十八条、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十七条、第六十八条、最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条之规定，判决如下：
1.县交警队暂扣龙某驾驶证构成超期扣押，超期扣押的行政行为违法。
2.县交警队暂扣龙某湘AXXXX2号机动车及其行驶证的行为合法。县交警队将其暂扣的该机动车交给彭某的行政行为违法。
3.由县交警队赔偿其违法行政行为给龙某造成的财产损失13000元。
4.由县交警队负责为龙某的驾驶证补办年审手续，年审的正常费用由龙某承担，因耽误年审而发生的费用由县交警队承担。
5.驳回龙某的其他诉讼请求。上述应执行的内容限判决生效后十日内执行完毕。案件受理费1280元，由龙某承担700元，由县交警队承担580元。

（六）二审情况

1.二审诉辩主张
（1）上诉人县交警队上诉称：1）原审判决认定被上诉人2001年7月26日向受害人提交“申请书”的行为是“附解除条件的民事法律行为”，这是完全错误的；2）认定上诉人“不正当地阻止申请书所附解除条件的成就”，不符合客观事实；3）认定被上诉人出具的“申请书”在其单方面声明解除后不再具有法律约束力，不符合法律规定；4）认定上诉人将暂扣的车辆交付给受害人家属“属于滥用职权行为”，应将车辆退还上诉人本人，没有法律依据，也是不合情理的；5）被上诉人的车辆损失主要是其自身的过错造成的，与上诉人无关，对此上诉人不应当承担赔偿责任。上诉人认为原审判决对主要案情事实认定不清，适用法律错误，该判决第三项内容既不合理也不合法，依法应予纠正。请求二审法院依法撤销长沙县人民法院（2002）长行重重字第12号行政判决第三项，改判上诉人对被上诉人的损失不承担赔偿责任，判令被上诉人承担本案的全部诉讼费用。
（2）被上诉人龙某辩称：县交警队将暂押的被上诉人的湘AXXXX2号小客车放还给彭某是滥用职权的行为，由此给被上诉人造成的损失上诉人应予赔偿，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉，维持原判。
（3）原审第三人彭某未陈述有关意见。

2.二审事实和证据
二审法院经审理认定的事实和采信的证据与一审无异。

3.二审判案理由
湖南省长沙市中级人民法院经审理认为：根据《道路交通事故处理办法》第十二条、第十三条之规定，公安机关根据检验或者鉴定的需要，可以暂时扣留交通事故车辆和当事人的有关证件，交通事故造成人身伤害需要抢救治疗的，交通事故的当事人及其所在单位或者机动车的所有人应当预付医疗费，也可以由公安机关指定的一方预付，结案后按照交通事故责任承担，交通事故责任者拒绝预付或者暂时无法预付的，公安机关可以暂时扣留交通事故车辆。2001年7月8日被上诉人龙某在长平公路黄花镇石丰村地段发生交通事故后，上诉人县交警队依法有权作出暂时扣留龙某的肇事车辆及行驶证、驾驶证的行政强制措施。《交通事故处理程序规定》第二十条第二款规定：公安交通管理部门因检验、鉴定的需要，暂扣交通事故车辆、嫌疑车辆、车辆牌证和驾驶证的期限为20日，需要延期的，经上一级公安交通管理部门批准可以延长20日。上诉人县交警队2001年7月8日暂扣龙某驾驶证正证、副证的行政强制措施的有效期为15天，期满后需要延期的应经上一级公安交通管理部门批准方可延长20日。上诉人期满后并未报请延期也未作出吊扣被上诉人驾驶证的处罚或者退还驾驶证的决定，因此上诉人超期扣留被上诉人驾驶证的行为违法，因上诉人已于2003年7月8日将驾驶证退还给被上诉人，上诉人应承担其超期扣证而耽误被上诉人驾驶证年审的责任，上诉人应当负责为被上诉人补办驾驶证年审手续，年审的正常费用由被上诉人龙某自己承担，超出正常费用部分应由上诉人负担。虽然2001年7月8日上诉人暂扣被上诉人肇事车辆湘AXXXX2面包车与行驶证时确定的有效期也是15天，即有效期是2001年7月8日至7月23日，但是上诉人于2001年7月11日向被上诉人发出了预付费用通知书，要求被上诉人预付抢救治疗费15000元，被上诉人至7月26日才付足事故预付费用，加上被上诉人在火化协调会上又出具了将车作价5000元的申请，故上诉人县交警队继续扣留被上诉人的车辆不构成超期扣押，证随车走，扣车期间当然可以扣留车辆行驶证；本案双方当事人争执的焦点是上诉人将暂扣车辆交给了原审第三人彭某的行为是否违法，从本案的具体情况来看，被上诉人龙某于7月26日出具的“申请”中明确规定了“如五天内能给伍仟元，车反（返）回”的内容，该“申请”的含义应是被上诉人要在五天内给付原审第三人彭某5000元，如在五天内不能给付5000元，再将被上诉人的湘AXXXX2号面包车作价抵偿，其侧重点首先是给钱而不是给车。对原审第三人彭某而言，只要求被上诉人龙某能在五天内给付其5000元即可，如果龙某在五天内不能给付5000元，彭某可以要求龙某直接以车辆作价抵偿；对被上诉人龙某而言，是直接拿现金还是变卖自己车辆后再从车辆变卖款中支付原审第三人彭某5000元或者直接就以车辆抵偿给彭某纯属其个人权利；而被上诉人龙某与原审第三人彭某之间的该民事行为的性质、是否有效以及当事人能否反悔和如何履行等问题均与上诉人的职权无关。上诉人提出被上诉人变卖车辆应当经过原审第三人彭某同意的理由不能成立。上诉人县交警队不考虑被上诉人龙某已经向其声明承诺不再有效及该交通事故责任重新认定决定未下达的情况下未告知上诉人龙某就将车辆发放给原审第三人彭某是滥用职权的行为，由于上诉人将车辆发放给彭某后该车去向不明，上诉人已无法履行退车义务，由此给被上诉人造成的损失上诉人应予赔偿。因为被上诉人在2001年7月27日变卖该车的价格为13000元，一审判决将损失额确定为13000元适当。至于被上诉人龙某与彭某之间是否应再赔偿以及上诉人县交警队与彭某之间的权利义务关系均不属于本案的审理范围。

4.二审定案结论
湖南省长沙市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审受理费1280元，由县交警队承担。

（七）解说
本案长沙县人民法院作出一审判决后，曾被长沙市中级人民法院以遗漏当事人、违反法定程序及认定事实不清为由两次发还重审。2004年4月20日长沙县人民法院作出（2002）长行重重字第12号行政判决后，县交警队不服，向长沙市中级人民法院提起上诉。本案主要涉及以下几个问题：
1.关于县交警队扣押龙某驾驶证、车辆及行驶证是否超期的问题。双方当事人对县交警队因交通事故而扣押龙某驾驶证正证、副证超过了法定期限这一点不存在分歧，而对扣押车辆及行驶证是否超期存在不同意见。根据《道路交通事故处理办法》第十三条的规定，交通事故造成人身伤害需要抢救治疗的，交通事故的当事人及其所在单位或者机动车的所有人应当预付医疗费，也可以由公安机关指定的一方预付，结案后按照交通事故责任承担。交通事故责任者拒绝预付或者暂时无法预付的，公安机关可以暂时扣留交通事故车辆。本案中县交警队于2001年7月11日向龙某发出了预付费用通知书，要求龙某预付抢救治疗费15000元，但龙某直至7月26日才付足事故预付费用，加上在火化协调会上龙某又出具了将车作价5000元的申请，故县交警队在7月23日的有效期后继续扣留龙某的车辆不构成超期扣押，行车必须要有行驶证，所以扣车期间当然可以扣留车辆行驶证。
2.关于县交警队将车发还给彭某是否滥用职权的问题。本案中龙某确实在7月26日出具了内容为“我龙某自愿将湘AXXXX2车作价5000元整给彭某1治疗火化费处理，如五天内能给伍仟元，车反（‘返’）回”的申请书，长沙县公安交通警察大队据此将车发还给了彭某。一审法院认为龙某的该申请书是其真实意思表示，且该民事法律行为应通过县交警队来履行，申请书中的“如五天内能给伍仟元，车反（返）回”的内容是车辆作价5000元处理的保留条件，龙某通过申请书设立的是附解除条件的民事法律行为。县交警队和彭某以不正当理由导致其买卖不能成交的行为属于不正当地阻止申请书所附解除条件的成就，依法应认定该解除条件成就，龙某随后声明该承诺不再有效有法律依据，该申请书在龙某声明解除后不再具有法律约束力，据此认为长沙县公安交通警察大队不能再将车发还给彭某。但二审法院对此问题有不同看法，二审法院认为龙某与彭某之间的该民事行为的性质、是否有效以及当事人能否反悔和如何履行等问题均与县交警队的职权无关，除非龙某与彭某之间能自动履行，县交警队不具有对该民事行为进行审查和执行的职权和职责，县交警队应当负有将扣押车辆发还给龙某的义务，县交警队在交通事故责任重新认定决定未下达的情况下未告知龙某就将车辆发放给彭某是滥用职权的行为。
3.关于车辆损失赔偿额的确定问题。车辆损失以车辆的价值为准，本案本可以按车辆法定使用时间折旧后确定车辆的价值，但考虑到车辆的价值取决于车辆本身的状况的好坏等诸多因素，单纯以使用时间长短来确定车辆价值也有失偏颇，因龙某自己变卖该车时的价格13000元，将此价格确定为损失额对双方当事人来说都比较公平，二审法院对此持肯定态度。
（湖南省高级人民法院研究室　洪爱民）