(一) 首部
1、裁判书字号
一审判决书:(2010)徐行初字第61号
二审判决书:(2010)沪一中行终字第301号
3、诉讼双方
上诉人(原审原告)朱某。
委托代理人张某。
委托代理人吴某。
被上诉人(原审被告)上海市地方税务局,住所地上海市徐汇区肇嘉浜路800号。
法定代表人顾某,局长。
委托代理人周某,上海市地方税务局工作人员。
委托代理人唐某,上海市地方税务局工作人员。
5、审判机关和审判组织
一审法院:上海市松江区人民法院。
合议庭组人员:审判长:许闻安;审判员:崇毅敏、张瑾。
二审法院:上海市第一中级人民法院。
合议庭组成人员:审判长:岳婷婷;代理审判员:侯俊、陈根强。
6、审结时间
一审审结时间:2010年9月29日。
二审审结时间:2011年1月5日。
(二)一审诉辩主张
1、原告朱某诉称:
原告2010年3月1日向被告申请获取地铁公司的税务登记信息,被告答复称该信息不存在。原告认为地铁公司作为一家企业具有营业执照,对外从事经营活动,应已办理税务登记。被告称该企业税务登记信息不存在,与事实不符,故起诉要求判决撤销被告作出沪地税告字(2010)第24号《政府信息公开申请答复书》的具体行政行为。
2、被告上海市地方税务局辩称:
原告于2010年3月1日向被告提出要求书面获取地铁公司税务登记信息的申请。被告在本市税收征管系统和档案中未查到地铁公司的税务登记信息,在已注销归档的档案中查到地铁公司已于2005年注销了税务登记,据此答复原告要求获取的信息不存在。被告认为原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据,请求法院维持被告的具体行政行为。
(三)一审事实和证据
被告就作出的具体行政行为出示了原告的政府信息公开申请表、地铁公司的注销税务登记申请表、《中华人民共和国税收征收管理法》第十五条、第十六条及《中华人民共和国政府信息公开条例》第三条、第二十一第(三)项等证据及法律依据。
经质证,原告表示注销税务登记申请表中上下部分和中间部分的字迹颜色不一致;公司情况注明是歇业,没有写注销登记;发票管理部门意见栏里没有盖章,分局意见栏里只有税务第六分局盖章,没有日期。被告适用法律规定太模糊,违反操作程序。原告认为从注销税务登记申请表显示,地铁公司存在有税务登记证号,在档案里应有原告需要的材料。
经审查,上海市徐汇区人民法院确认如下事实:2010年3月1日,原告向被告提出政府信息公开申请,要求书面获取地铁公司的税务登记信息。被告收到原告申请后,在本市税收征管系统和档案中未查询到地铁公司的税务登记信息,在已注销归档的档案中查到地铁公司已于2005年注销了税务登记。2010年3月17日,被告向原告发出沪地税告字(2010)第24号《政府信息公开申请答复书》,告知其要求获取的信息不存在。原告遂提起行政诉讼,要求撤销被告作出的该具体行政行为。
(四)一审判案理由
上海市徐汇区人民法院认为:原告向被告提出政府信息公开申请,要求获取地铁公司的税务登记信息。经审查,地铁公司于2005年已注销了税务登记,在被告目前的税收征管系统和档案中未有该公司的税务登记信息。被告据此答复原告要求获取的信息不存在,符合《中华人民共和国政府信息公开条例》的相关规定,并无不当。原告要求撤销被告该具体行政行为缺乏事实和法律依据,本院难以支持。
(五)一审定案结论
上海市徐汇区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(一)项之规定,判决如下:
维持被告上海市地方税务局于2010年3月17日作出沪地税告字(2010)第24号《政府信息公开申请答复书》的具体行政行为。
案件受理费人民币50元,由原告朱某负担,免于收取。
(六)二审情况
1、二审诉辩主张
上诉人(原审原告)朱某称,其向被上诉人上海市地方税务局申请公开的是地铁公司的开业税务登记信息,被上诉人提供的《注销税务登记申请表》上载明了地铁公司的税务登记号,可以证明地铁公司的税务登记信息存在,原审判决认定事实不清,适用法律错误。故请求二审法院撤销原判,支持上诉人原审诉讼请求。
被上诉人(原审被告)上海市地方税务局称,朱某申请公开的地铁公司的税务登记信息系指地铁公司目前的信息登记情况,地铁公司已于2005年注销了税务登记,该公司已不存在税务登记信息,被上诉人告知上诉人信息不存在正确。故请求二审法院维持原判。
2、二审事实和证据
上海市第一中级人民法院经审理查明:原审判决查明的事实属实,予以确认。
3、二审判案理由
上海市第一中级人民法院认为:被上诉人上海市地方税务局具有受理政府信息公开申请并依法进行答复的法定职责。《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定,本条例所称政府信息,是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的,以一定形式记录、保存的信息。本案中,上诉人朱某要求书面获取地铁公司税务登记信息属于被上诉人在履行税务登记管理职责中制作的政府信息。被上诉人在答复中告知上诉人要求获取的政府信息不存在,但诉讼中,被上诉人向法庭提交了地铁公司的《注销税务登记申请表》,该申请表载有地铁公司的税务登记号及注销税务登记的信息,由此证明上诉人所申请公开的地铁公司税务登记信息并非不存在,显然被上诉人答复与事实不符。上诉人要求书面获取地铁公司的税务登记信息,并未明确仅要求获取地铁公司目前的税务登记信息,因此,被上诉人辩称上诉人申请公开的地铁公司税务登记信息系指地铁公司目前信息登记情况的意见,系被上诉人对上诉人申请公开的地铁公司税务登记信息的片面理解,本院难以采信。被上诉人应针对上诉人明确的申请公开内容,依法作出答复。被上诉人作出的被诉《答复书》行政行为认定事实不清,依法应予撤销。原审法院判决维持被上诉人作出《答复书》行政行为不当,本院应予纠正。上诉人请求撤销原判,撤销被上诉人作出《答复书》行政行为的上诉请求,本院予以支持。
4、二审定案结论
上海市第一中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项第1目、第六十一条第(三)项之规定,判决如下:
一、撤销上海市徐汇区人民法院(2010)徐行初字第61号行政判决;
二、撤销被上诉人上海市地方税务局于2010年3月17日作出沪地税告字(2010)第24号《政府信息公开申请答复书》的具体行政行为。
一、二审案件受理费各人民币50元,由被上诉人上海市地方税务局负担。
(七)解说
一、朱某所申请公开的政府信息是否明确具体
《条例》第二十条规定,公民、法人或者其他组织依照本条例第十三条规定向行政机关申请获取政府信息的,应当采用书面形式(包括数据电文形式);采用书面形式确有困难的,申请人可以口头提出,由受理该申请的行政机关代为填写政府信息公开申请。政府信息公开申请应当包括下列内容:(一)申请人的姓名或者名称、联系方式;(二)申请公开的政府信息的内容描述;(三)申请公开的政府信息的形式要求。《上海市政府信息公开规定》(以下简称:《规定》)第二十一条规定,公民、法人或者其他组织依照《政府信息公开条例》第十三条规定向行政机关申请公开政府信息的,应当提交载明下列内容的申请书:(一)申请人的姓名或者名称、联系方式;(二)明确的政府信息内容,包括能够据以指向特定政府信息的文件名称、文号或者其他特征描述;(三)获取政府信息的方式及其载体形式。公民、法人或者其他组织向行政机关申请公开政府信息的,行政机关可以询问申请人获取政府信息的用途。从以上规定可以知道,申请人申请政府信息公开时,应明确所申请公开的政府信息内容,获取政府信息的方式及载体形式。本案中,朱某以书面形式向市地税局提出政府信息公开申请,要求获取地铁公司的税务登记信息,其申请公开的地铁公司"税务登记信息" 涉及开业、变更、注销等税务登记信息,范围十分广泛,朱某申请时,也未提供能够据以指向特定政府信息的文件名称、文号或者其他特征描述,故其申请公开的地铁公司"税务登记信息"内容指向不明确。
根据《条例》第二十一条第(四)项和《规定》第二十三条第(八)项的规定,对申请人身内容不明确的,被申请行政机关应当告知申请人在合理期间内改正。本案中,被上诉人市地税局庭审辩称其工作人员在朱某申请时,曾告知朱某申请的内容不明确,并要求其变更。但其没有提供充分、有效的证据来证明,本院难以采信。
上诉人要求书面获取地铁公司的税务登记信息,并未明确仅要求获取地铁公司目前的税务登记信息,因此,被上诉人市地税局辩称上诉人申请公开的地铁公司税务登记信息系指地铁公司目前信息登记情况的意见,系被上诉人对上诉人申请公开的地铁公司税务登记信息的片面理解,本院亦难以采信。
综上,本案中,上诉人朱某申请被上诉人市地税局公开第三人地铁公司的税务登记信息内容不明确,而被上诉人市地税局片面理解上诉人申请公开的上述信息为地铁公司目前信息登记情况。
二、《条例》第二十一条第(三)项规定中的"政府信息不存在"的涵义
《条例》第二十一条规定了五种依申请公开的答复形式,分别是"公开"、"不予公开"、"不属于本行政机关公开"、"不存在"以及"更改、补充"。由于各种答复及相应理由均具有一定法律意义,申请人可以凭借行政机关的答复推断出行政行为是否合法、适当。其中,该条第(三)项规定中的"政府信息不存在"可能存在以下三种情况:一则,制作、获取该信息属于该行政机关职责范围且该信息自始至终未产生;二则,制作、获取该信息属于该行政机关职责范围且行政机关也制作、获取但由于各种原因灭失;三则,制作、获取该信息属于该行政机关职责范围且行政机关也制作、获取但在目前的查询系统中未找到。是否上述三种情形都属于《条例》第二十一条第(三)项规定中的"政府信息不存在"的真实涵义呢?笔者认为,第一种情形,即"制作、获取该信息属于该行政机关职责范围且该信息自始至终未产生"才是《条例》第二十一条第(三)项规定中的"政府信息不存在"的真实涵义。实践中,如果第二种情形和第三种情形都属于"政府信息不存在"的真实涵义,当行政机关不愿公开某一信息时,"信息不存在"会成为一个非常方便的借口。在上述第二种情形下,行政机关到底如何答复,《条例》未明确规定,有待以后的立法或司法解释予以明确,当然,在符合《条例》基本精神和原则的前提下,政府信息公开工作主管部门可以积累和总结案例,编撰操作手册,既从一定程度上弥补立法的滞后性,也解决操作中的问题。在上述第三种情形下,由于行政机关未尽全面搜索的义务,故不应答复"政府信息不存在"。本案中,被上诉人市地税局庭审中辩称根据市地税局目前的查询系统,地铁公司相关的税务登记信息未查到,故答复上诉人申请公开的信息不存在的辩称意见,系其对"政府信息不存在"涵义的错误理解,故本院不予采信。
三、政府部门在受理申请人不明确的政府信息公开申请且未要求其补正的情况下应如何答复
本案中,上诉人朱某向被上诉人市地税局申请公开的地铁公司的税务登记信息涉及开业、变更和注销等税务登记信息,故上诉人申请公开的政府信息不明确,在此种情况下,被上诉人应当告知上诉人在合理期间内变更或补正,若申请人逾期不补正的,应当视为放弃申请。但本案中,被上诉人无证据证明其履行了告知上诉人变更或补正的义务,且受理了上诉人的政府信息公开申请,故本院认为,被上诉人已将上诉人申请公开的地铁公司的税务登记信息视为具有明确内容和形式的政府信息予以受理。既然被上诉人已经受理,故被上诉人应将能查询到的有关地铁公司的及开业、变更和注销等税务登记信息告知上诉人,即将已查询到的地铁公司的《注销税务登记申请表》等信息告知上诉人朱某,而不能答复上诉人其申请公开的政府信息不存在,因地铁公司的《注销税务登记申请表》等信息属于地铁公司的税务登记信息的范畴。
综上,我们可以总结类似案件的审理思路:当公民、法人或其他组织申请公开的政府信息不明确时,受理申请的政府部门有告知其补正的义务,若没有履行告知义务,而对申请人不明确的政府信息公开申请受理,那么应当视为被申请人将申请人不明确的政府信息公开申请作为明确的政府信息公开申请予以受理,被申请人应当将查询到的和申请人申请公开的政府信息有关的信息告知申请人,而不应答复申请人其申请公开的政府信息不存在。若政府部门履行了告知申请人在合理期限内补正或更改的义务,申请人逾期未补正的,视为申请人放弃申请,政府部门可以不予答复。
(陈根强)
【裁判要旨】政府信息不存在可能存在以下三种情况:一则,制作、获取该信息属于该行政机关职责范围且该信息自始至终未产生;二则,制作、获取该信息属于该行政机关职责范围且行政机关也制作、获取但由于各种原因灭失;三则,制作、获取该信息属于该行政机关职责范围且行政机关也制作、获取但在目前的查询系统中未找到。