（一）首部

1、判决书字号
一审判决书：上海市奉贤区人民法院（2011）奉行初字第2号（2011年4月8日）
二审判决书：上海市第一中级人民法院（2011）沪一中行终字第124号（2011年6月24日）

2、案由
治安行政处罚

3、诉讼双方
原告徐某。
委托代理人王某。
委托代理人王某1。
被告上海市公安局奉贤分局头桥派出所，住所地上海市奉贤区奉城镇头桥社区一号街同进路1号。
法定代表人张某，职务：所长。
委托代理人顾某，系上海市公安局奉贤分局头桥派出所副所长。
委托代理人钱晓华，系上海市公安局奉贤分局工作人员。
第三人宋某。

4、审级
二审。

5、审判机关和审判组织
一审法院：上海市奉贤区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：徐玉良；审判员：薛依国、赵英。
二审法院：上海市第一中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：岳婷婷；代理审判员：刘雅、陈根强。

6、审结时间
一审审结时间：2011年4月8日。
二审审结时间：2011年6月24日。

（二）一审诉辩主张

1、原告的诉称
原告徐某诉称，2010年3月18日上午，原告被宋某殴打致伤。被告在受理原告报案后，无视原告年高体弱被人殴打伤害的严重后果，拖延时间不予处理，在原告及其家人的多次交涉和坚决要求下，被告在2010年9月18日事发后6个月对宋某以情节轻微作出不予处罚的决定。被告的处罚程序及处罚决定，违背了《中华人民共和国治安管理处罚法》的相关规定。故向法院提起诉讼，要求撤销被告2010年9月18日对宋某作出的不予行政处罚决定。

2、被告的辩称
被告上海市公安局奉贤分局头桥派出所辩称，被告对第三人宋某作出的不予行政处罚决定，认定事实清楚、适用法律正确，符合法定权限和程序。因此请求法院依法维持被告的具体行政行为。

3、第三人述称
第三人宋某述称，当时原告将第三人自留地上的尼龙塑料膜抓碎，看到第三人追过去的时候就跑了，原告不当心自己摔倒后第三人压在原告的身上，然后原告的弟弟跑过来将我们拉开，没有打起来，后来派出所的人也来了。

（三）一审事实和证据
上海市奉贤区人民法院经审理查明：原告徐某与第三人宋某系同村同组村民，两家因民间纠纷一直矛盾不断。2010年3月18日上午9时许，原告徐某将第三人宋某家自留地上的尼龙膜弄破，被第三人宋某发现后与原告发生互扭，致原告头部外伤，多处软组织挫伤。至2010年9月1日申请损伤鉴定时因伤势轻微，且面部未留任何疤痕而不予损伤鉴定。被告接警后，经过调查，在多次调解未果情况下，于2010年9月18日对宋某、徐某分别作出不予行政处罚决定。
另查明，原告因不服被告作出的不予行政处罚决定，向上海市奉贤区人民政府提出复议申请，上海市奉贤区人民政府于2010年12月22日作出奉复决字（2010）第21号行政复议决定书，维持原结论。原告不服，遂诉至本院。
上述事实有下列证据证明：
1、受案登记表，证明被告对案件进行了受理。
2、案发经过，证明案发情况。
3、调解程序，证明进行了调解。
4、物品财产鉴定委托书、不予受理通知书，证明被告2010年9月8日对宋某家的尼龙膜损坏申请了鉴定。
5、伤残鉴定委托书、2010年9月1日的工作情况，证明被告对徐某的伤势进行鉴定委托，经鉴定医师查看后，作出不予鉴定的结论。
5、行政处罚告知笔录，证明进行了事先告知。
6、不予行政处罚决定书及送达，证明被告作出了不予行政处罚决定。

(四)一审判案理由
上海市奉贤区人民法院认为：根据《治安管理处罚法》第九十一条的规定，被告具有对违反治安管理行为决定处罚的主体资格。本案中，原告与第三人因邻里纠纷产生矛盾已久，2010年3月18日因原告先将第三人家自留地上的尼龙膜弄破再起争执，在双方互扭过程中致原告头部外伤，多处软组织挫伤。在伤势鉴定申请时因伤势轻微，且面部未留任何疤痕而不予损伤鉴定。原告年龄虽已超过60周岁,但本案纠纷由原告引发。被告依据《治安管理处罚法》第十九条的规定，对第三人以情节特别轻微作出不予处罚属适用法律正确。被告在2010年3月18日接到原告报警后，虽延于2010年9月18日对违反治安管理行为的行为人作出相应不予行政处罚决定，确有不妥，但鉴于被告在接到原告报警后，确实协同有关组织进行调解,且在争议双方无法协商达成一致的情况下再作出处理属依法履行了自己的法定职责。应当指出，被告在办理因民间纠纷引起的治安案件中，虽调解、鉴定等需要时间，但仍应提高办案效率，避免久调不决。

(五)一审定案结论
依据最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，驳回原告徐某的诉讼请求。

(六)二审情况

1、二审诉辩主张
被上诉人头桥派出所送达给其的不予行政处罚决定书以第三人宋某有殴打他人行为，但情节轻微为由，决定对第三人宋某不予行政处罚属适用法律错误。上诉人系60岁以上的老人，第三人对其进行殴打，应从重处罚。被上诉人于2010年3月18日进行了受案登记，但其直至同年9月18日才作出不予行政处罚决定，超过法定办案期限，属程序违法。故请求二审法院撤销原审判决，依法改判支持其原审诉讼请求。
被上诉人作出的不予行政处罚决定书的附卷联上记载的系"情节特别轻微"，并据此决定对第三人不予行政处罚适用法律正确。送达给上诉人的不予行政处罚决定书上记载的"情节轻微"系笔误。因上诉人与第三人长期存在矛盾纠纷，且上诉人损毁第三人财物的违法行为在前，故被上诉人对上诉人及第三人的违法行为均决定不予处罚并无不当。被上诉人受理案件后，进行了多次调解，在调解未成的情况下作出不予行政处罚决定，并未超过法定办案期限。故请求二审法院驳回上诉，维持原审判决。
第三人宋某述称：其意见与被上诉人头桥派出所的辩称意见一致。

2、二审事实和证据
同一审。

3、二审裁判理由
上海市第一中级人民法院认为：被上诉人头桥派出所作为本市奉贤区头桥地区的公安机关，对本辖区内违反治安管理的行为依法具有作出相应处罚的职权。
《治安管理处罚法》第十九条第（一）项规定，违反治安管理行为情节特别轻微的，减轻处罚或者不予处罚。本案中，根据被上诉人向原审法院提交的受案登记表、询问笔录、照片、工作情况、验伤通知书和案发经过以及一、二审庭审笔录等证据，可以证实上诉人徐某和第三人宋某系邻居，两家素有积怨，2010年3月18日，上诉人损毁第三人自留地的尼龙薄膜，第三人见状后即追打，进而双方发生扭打的事实。该纠纷中，被上诉人对上诉人故意损毁第三人财物的违法行为和第三人殴打上诉人的违法行为均予以认定，但鉴于双方系邻里不和引起的民间纠纷，且双方均危害后果较轻，被上诉人在考虑了上述合理因素后认定第三人虽有殴打上诉人的行为，但应属情节特别轻微，并无不当。被上诉人适用《治安管理处罚法》第十九条第（一）项规定，决定对第三人不予行政处罚，适用法律正确。
另，被上诉人送达给上诉人的不予行政处罚决定书上载明适用《治安管理处罚法》第十九条第（一）项规定，且被上诉人向原审法院提交的不予行政处罚决定书附卷联中亦载明"情节特别轻微"，因此，被上诉人送达给上诉人的不予行政处罚决定书上记载的"情节轻微"系笔误。本院还应当指出，被上诉人在2010年3月18日接到上诉人报警立案后，直至2010年9月18日作出不予行政处罚决定，明显超过法定办案期限，确有不妥，但上述瑕疵并不足以导致不予行政处罚决定被撤销，望被上诉人在以后的工作中引起重视，予以改进，规范执法。
综上，原审判决驳回上诉人徐某的诉讼请求并无不当，本院可予维持。

4、二审定案结论
上海市第一中级人民法院，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
上诉案件受理费人民币50元，由上诉人徐某负担（已付）。

（七）解说
本案主要涉及了对邻里纠纷引发的治安违法案件处理过程中的情节认定和办案程序的审查问题。
邻里纠纷引发的治安违法案件审查应尊重行政机关的自由裁量。行政自由裁量权是行政机关的一种自行决定权，即对行为的方式、范围、种类、幅度等的选择权。行政机关执法人员是某一行政专业领域的行家，法官只是法律专家；对带较强专业技能事项的审查，法院应采取尊重态度。邻里纠纷引发的治安违法案件具有一定的特殊性，其发生的原因和经过通常难于判断。特别是对于行政审判的法官而言，其介入案件之时通常已经过了相当长的时间，更难以还原案件事实。而派出所的相关办案人员作为辖区民警，比较了解辖区居民情况，又掌握着第一手的办案资料，这是法院法官难以企及的优势。由此，更应尊重行政机关的自由裁量，特别是其基于专业优势作出的情节认定。对于经过调查和质证，在没有程序上错误和明显的事实错误的情况下，理应尊重其认定结论。故对本案公安机关所作"情节特别轻微"的认定予以支持。
治安违法案件情节认定的法律适用应遵照总则-分则的顺序，对于治安违法案件情节的认定，《治安管理处罚法》第十九条规定，"违反治安管理有下列情形之一的，减轻处罚或者不予处罚：（一）情节特别轻微的；......"。这也是本案被告作出不予行政处罚决定的法律依据。但同时，该法第四十三条又规定，"......有下列情形之一的，处十日以上十五日以下拘留，并处五百元以上一千元以下罚款：......（二）殴打、伤害残疾人、孕妇、不满十四周岁的人或者六十周岁以上的人的；......"且对于殴打、伤害六十周岁以上的人，《治安管理处罚法》规定的处罚远高于"五日以上十日以下拘留，并处二百元以上五百元以下罚款"的一般规定。然《治安管理处罚法》第十九条与第四十三条分别位于"处罚的种类和适用"、"违反治安管理的行为和处罚"两章。前者属于总则的规定，其内容对于所有治安违法案件皆有效力。而后者仅是对于某一类或某一种治安违法案件的执法规范。具体到第十九条，规定的是法定减轻或不予行政处罚情节。因此，在具体适用分则中的规定时，应遵照总则-分则的顺序，首先依据第十九条的规定对行为进行审查，如果违法情节确实显著轻微，理应先行作出减轻或不予处罚的判断，如果不属于第十九条规定的情形，再依据分则的具体规定作出决定。故公安机关依据《治安管理处罚法》第十九条这一总则规定认为第三人违法情节显著轻微可以不予行政处罚，此时不再适用分则规定并无不当。
本案另一个重要的问题是本案被告头桥派出所对该案的处理时间达到近6个月，该办案程序的合法性应作何判断。2007年，公安部制定并下发了《公安机关治安调解工作规范》 （下称：《调解规范》），就体现了对治安调解的肯定和合法性规范。《调解规范》第三条、第四条的规定，可进行调解的治安违法案件必须是因民间纠纷引起，实施了规定的违反治安管理行为，情节较轻的。治安调解是及时处理违反治安管理行为、节约行政成本、提高行政效率的重要手段，也是中国特色治安管理处罚制度的重要组成部分。有利于密切警民关系，提高工作能力。法院对于公安机关的这类活动的审查应在法律规定的框架内从宽审查，这样有助于提升公安机关进行治安调解的积极性，也是从源头防范行政争议发生的有效手段。
虽然《治安管理处罚法》、《办案规定》对治安案件的办案期限规定为从受理之日起三十日，最长不应超过六十日；对于其中的中止事由，也规定明确只有为了查明案情进行鉴定、检测的时间才不计入办案期限，但对于调解的时限能否从办案期限中扣除并未明确。
对于该类案件的程序审查，在具体的司法审查中，应把握合法性与合理性兼顾的原则。具体到本案，根据法庭调查，公安机关在办案过程中进行过多方调解，做了许多工作，后因实在调解不成才作出了不予处罚决定，且其中还涉及当事人申请伤残鉴定等事项，案情较为复杂。事实上，《调解规范》也未将复杂案情排除出调解的范畴，公安机关进行调解具有合法性与正当性。本案办案超期限的原因主要在于调解和鉴定耗时，且这些工作是为实现当事人的利益而为，在这一过程中，当事人也未丧失实体权利，因此一审法院认定被告头桥派出所的办案程序具有一定瑕疵，但尚未达到影响合法性的程度，最终判决驳回原告的诉讼请求，并在判词中给予了被告警示。这一判决也得到了终审法院的支持，较好的实现了对邻里纠纷引发的治安违法案件进行司法审查的三种效果的统一。
（洪宁）