（一）首部

1.判决书字号
一审判决书：上海市松江区人民法院（2012）松行初字第31号判决书。
二审判决书：上海市第一中级人民法院（2013）沪一中行终字第18号判决书。

2.案由：公安交通行政处罚。

3.诉讼双方
原告（上诉人）：张某。
委托代理人：邹佳莱，上海彭旨平律师事务所律师。
被告（被上诉人）：上海市公安局松江分局交通警察支队。
法定代理人：邱某，支队长。
委托代理人：刘某，上海市公安局松江分局工作人员。
委托代理人：沈某，上海市公安局松江分局工作人员。

4.审级：二审。

5.审判机关和审判组织
一审法院：上海市松江区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：陆云；审判员：周轶；人民陪审员：陈以平。
二审法院：上海市第一中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：岳婷婷；代理审判员：刘智敏、刘媛媛。

6.审结时间
一审审结时间：2012年12月12日。
二审审结时间：2013年2月22日。

（二）一审情况

1.一审诉辩主张
被诉具体行政行为：上海市公安局松江分局交通警察支队于2012年8月4日对原告张某作出编号为1801650925的《公安交通管理简易程序处罚决定书》，对其交通违法行为予以警告。
原告张某诉称：2012年8月4日，原告于沪昆高速公路北侧驾驶型号为宝马牌WB102290的普通二轮摩托车。嗣后，原告收到被告的行政处罚决定书，认定原告于2012年8月4日12时43分，在沪昆高速公路北侧27公里前约10米处实施了机动车违反禁令标志指示的轻微道路交通安全违法行为，违反了《道路交通安全法》第三十八条的规定。根据《道路交通安全法》第九十条之规定，处以警告。原告认为，被告作出被诉行政处罚决定，行政主体资格不合法，程序不合法，认定事实错误，适用法律错误，执法目的不合法。请求撤销被告作出被诉行政处罚决定的具体行政行为。
被告上海市公安局松江分局交通警察支队辩称：（1）根据《道路交通安全法》第五条第一款之规定，被告具有作出被诉行政处罚决定的职权。（2）被告作出的行政处罚决定认定的主要事实清楚，证据确凿。2012年8月4日11时10分许，被告执勤民警巡逻至本区沪昆高速公路北侧27公里前约10米处，发现原告张某在高速公路上驾驶的一辆牌号为沪ANXXXX的普通二轮摩托车停靠在该处，违反了禁令标志指示。（3）被告作出被诉具体行政行为适用法律正确，处罚适当，符合法定权限和程序。原告驾驶二轮摩托车违反禁令标志指示的行为违反了《道路交通安全法》第三十八条之规定，被告依据《道路交通安全法》第九十条之规定，当场对原告作出警告处罚决定。同时，根据《道路交通安全违法行为处理程序规定》第四十一条、第四十二条之规定，被告对原告的处罚可以适用简易程序，在对原告作出行政处罚之前，被告口头告知了原告违法行为的基本事实、拟作出的行政处罚、依据及其依法享有的权利，并听取了原告的陈述、申辩等，符合程序规定。故被告向原告作出的行政处罚决定，事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，请求法院依法维持被告作出被诉行政处罚决定的具体行政行为。

2.一审事实和证据
上海市松江区人民法院查明：2012年8月4日上午，原告驾驶牌号为沪ANXXXX的普通二轮摩托车在沪昆高速公路新桥收费站处被该站工作人员拦下，在未取得收费站发放的收费卡的情况下，仍进入至沪昆高速公路北侧27公里前约10米处靠边停靠。被告接警后派警察至现场，告知原告二轮摩托车不能驶入高速公路，并规劝其驶离高速公路。在对原告进行近两个小时规劝无效的情况下，被告以口头形式告知原告违法事实及对其拟作出的处罚内容，并听取了原告的申辩。被告于当天12时43分当场对原告作出了警告的行政处罚决定，并将《公安交通管理简易程序处罚决定书》送达了原告。后原告驶离了高速公路。因原告不服，诉至本院。
另查明，上海市公安交通警察总队在沪昆高速莘砖公路入口处设置了“禁止二轮摩托车驶入”的禁令标志指示牌。

3.一审判案理由
上海市松江区人民法院经审理认为：《道路交通安全法》第五条第二款规定，县级以上各级人民政府交通、建设管理部门依据各自职责，负责有关的道路交通工作。《道路交通安全违法行为处理程序规定》第四条第一款规定，交通警察执勤执法中发现的违法行为由违法行为发生地的公安机关交通管理部门管辖。原告的违法行为发生地沪昆高速公路北侧27公里前10米在本区行政区域管辖范围内，因此被告对原告的违法行为具有作出被诉具体行政行为的法定职权。原告主张被告行政主体资格不合法，但缺乏相应依据，本院不予采信。
被告依据《道路交通安全违法行为处理程序规定》第四十一条、第四十二条规定使用简易程序对原告进行处罚，从调查询问、告知拟处罚决定和相关权利，到作出行政处罚决定并送达原告，执法程序合法。
《道路交通安全法》第三十八条规定，车辆、行人应当按照交通信号通行。该法第二十五条规定，交通信号包括交通标志。《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》（以下简称《实施条例》）第三十条规定，交通标志分为指示标志、警告标志、禁令标志等。《道路交通安全法》第九十条规定，机动车驾驶人违反道路交通安全法律、法规关于道路交通通行规定的，处警告或者20以上200元以下罚款。被告认定原告违反禁令标志驾驶二轮摩托车进入高速公路，并据此认定原告实施了违反禁令标志的违法行为，事实清楚，证据充分。被告在对原告劝离无果的情况下，依据《道路交通安全法》第九十条的规定对原告作出警告的行政处罚决定，于法有据，并无不当。综上所述，被告作出的被诉具体行政行为事实清楚，适用法律正确，程序合法，处罚适当，本院应予维持。

4.一审定案结论
上海市松江区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决如下：
维持被告上海市公安局松江分局交通警察支队对原告张某作出编号为1801650925的《公安交通管理简易程序处罚决定书》的具体行政行为。
案件受理费50元，由原告张某负担。

（三）二审诉辩主张

上诉人张某诉称：根据《道路交通安全法》及《实施条例》的规定，明确允许二轮摩托车在高速公路上行驶，且对二轮摩托车的行驶速度给予明确要求，因此，二轮摩托车可以上高速公路行驶；上海市公安交通管理部门在高速公路入口设置二轮摩托车禁令标志未经听证程序，有悖二轮摩托车允许在高速公路上行驶的规定。故请求二审法院撤销原判，支持其诉讼请求。

被上诉人上海市公安局松江分局交通警察支队辩称：《道路交通安全法》对于二轮摩托车能否在高速公路上行驶虽未作出具体的禁止性规定，但二轮摩托车作为机动车上道路行驶应当遵守道路交通信号的规定。上海市公安局交通警察总队于2010年1月发布了G60沪昆高速公路（松江立交—莘庄立交）全天禁止行人、非机动车、二轮摩托车等机动车通行的通知，且设置禁令标志。上诉人驾驶二轮摩托车进入G60沪昆高速公路违反禁令标志，被上诉人对其作出警告行政处罚决定正确。另G60沪昆高速公路是连接上海和杭州两大城市的主要交通道路，日均车流量大，二轮摩托车体积较小，进入高速公路行驶容易发生交通事故，公安交通管理部门设置禁令标志亦符合法律规定。故请求二审法院驳回上诉，维持原判。

（四）二审事实和证据
上海市第一中级人民法院经审理，确认一审法院认定的事实和证据。

（五）二审判案理由
上海市第一中级人民法院认为：公安机关交通管理部门具有维护交通安全和交通秩序的行政管理职能。根据《道路交通安全法》第五条和《道路交通安全违法行为处理程序规定》第四条，被上诉人松江交警支队及其交通警察对其辖区内违反道路交通规定的违法行为具有相应的行政管理职责。
本案中，被上诉人向法庭提交的行政处罚决定书、松江交警支队的交警提供的执法情况说明及照片等证据，可以证明上诉人张某于2012年8月4日驾驶二轮摩托车进入G60沪昆高速公路及该高速公路入口处设有禁止二轮摩托车驶入标志的事实。根据《道路交通安全法》第二十五条第二款和第三十八条的规定，该标志为禁止二轮摩托车驶入的禁令标志，属交通信号。而车辆、行人应当按照交通信号通行。据此，上诉人在G60沪昆高速公路入口处已设置二轮摩托车禁止通行禁令标志的情形下，驾驶二轮摩托车进入该公路，有违上述交通通行的规定。被上诉人鉴于上诉人实施的机动车违反禁令标志指示的违法行为当场改正，认定为轻微道路交通安全违法行为，并无不当。被上诉人根据《道路交通安全法》第九十条规定对上诉人作出警告行政处罚决定，适用法律正确，裁量得当。另被上诉人适用简易程序对上诉人进行调查，履行了口头告知拟处罚决定和相关权利，作出行政处罚决定并送达处罚决定书等，符合《道路交通安全违法行为处理程序规定》第四十一条、第四十二条规定的程序要求。
诉讼中，上诉人虽提出《道路交通安全法》及《实施条例》明确规定允许二轮摩托车在高速公路上行驶，但本院注意到，《道路交通安全法》第三十九条规定公安机关交通管理部门根据道路和交通流量的具体情况，可以对机动车、非机动车、行人采取疏导、限制通行、禁止通行等措施。且公安机关交通管理部门在G60沪昆高速公路入口处设置禁止二轮摩托车通行标志是否合法，亦不属本案审查范围，本院不予评判。因此，上诉人以公安机关交通管理部门设置禁令标志违法为由，主张被上诉人对其作出警告行政处罚决定违法，缺乏相应的依据，该意见本院难以采信。
综上，原审判决维持行政处罚决定正确，本院应予维持。

（六）二审定案结论
上海市第一中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费50元，由上诉人张某负担。

（七）解说
在高速公路路口设置禁令标志禁止普通二轮摩托车通行是交通管理部门根据道路通行的实际情况，依法对公共交通安全与个人通行权所体现价值及利益的调节与平衡。因此在上述情况下，若违反禁令标志驾驶普通二轮摩托车进入该高速公路路段是违反法律规定的，交通管理部门对此作出行政处罚也是符合《道路交通安全法》的立法精神的。
1.被告的执法行为于法有据、于情有理
（1）被告具有行政执法权。
行政职权，是指行政机关依法享有的对国家和社会的公共行政事务进行组织管理和服务的权力。参见王学辉主编：《行政法与行政诉讼法学》，北京，法律出版社，2011。根据《道路交通安全违法行为处理程序规定》第四条第一款的规定，交通警察执勤执法中发现的违法行为由发生地的公安机关交通管理部门管辖；《道路交通安全法》第五条第一款规定，县级以上地方各级人民政府公安机关交通管理部门负责本行政区域内的道路交通安全管理工作。
虽然原告认为G60沪昆高速公路不同路段应由不同的机关管辖，但其确实驾驶普通二轮摩托车进入新桥主线收费站至沪昆高速北侧27公里前约10米处，该路段即为原告的违法行为发生地，而该路段属松江辖区内。因此，根据《道路交通安全违法行为处理程序规定》第四条第一款、《道路交通安全法》第五条第一款的规定，被告当然具有行政执法权。
（2）被告的执法行为与《道路交通安全法》的立法精神契合。
根据《道路交通安全法》第一条的规定，其立法目的是“为了维护道路交通秩序，预防和减少交通事故，保护人身安全，保护公民、法人和其他组织的财产安全及其他合法权益，提高通行效率”。
本案中，原告实施了违反禁令标志驾驶普通二轮摩托车进入高速公路的行为，被告依据《道路交通安全法》第九十条规定对原告作出警告行政处罚决定，适用法律正确，裁量得当，是维护摩托车驾驶人及他人生命、财产安全与和谐通行秩序的必然选择。同时，在发现原告的违法行为后，被告并没有立即作出行政处罚决定，而是在劝说无果的情况下，基于教育与警示并重的原则，才对其作出了警告的行政处罚决定。可见，被告的执法目的并非仅是为了处罚，而且是为了确保人身及道路安全，这是与《道路交通安全法》的立法精神相契合的。
2.设置禁令标志的行为不属于本案审查范围
原告认为公安交通管理部门在G60沪昆高速公路入口处设置禁止二轮摩托车通行标志不合法，因此在被告作出的行政处罚决定中所称的违反禁令标志指示，属于认定事实错误。我们认为，公安交通管理部门在高速公路上设置禁令标志的合法性不属于本案的审查范围。
本案中，上海市交通警察总队在设置禁令标志前便发布了G60高速公路（松江立交—莘庄立交）交通管理措施。对于该交通管理措施，从其特征来看，无论是涉及的行政相对人还是管理范围均是不特定的；从其制定的出发点来看，亦是为了确保G60高速公路（松江立交—莘庄立交）通车后的道路交通安全；从其产生的法律效果来看，并未直接影响和调整当事人的权利义务，也未与当事人产生直接的关系。因此该交通管理措施属于抽象行政行为在学理上，行政行为可分为抽象行政行为与具体行政行为。抽象行政行为指行政机关制定和发布普遍性行为规范的行为；而具体行政行为是指行政机关针对特定的对象，并对其权利义务产生影响的行为。两者最显著的差别是：前者对特定的对象有约束力，后者对象不特定；前者具有制定性，后者强调对法律规范的适用，即执行性；前者具有向后性，而后者具有现实性，不具反复适用性。，而设置禁令标志与该交通管理措施是一体性的行为，因此并不属于具体行政行为。目前，对于设置禁令标志行为属于抽象行政行为还是具体行政行为并未定性。本案中我们认为，该行为与发布管理措施是一体的，是将其认定为抽象行政行为还是一个独立的事实行为，尚存疑义。但是可以确定的是设置禁令标志的行为不属于具体行政行为，因此其合法性不属于本案的审查范围。如果设置禁令标志后，相关车辆不遵守该措施的规定进入高速公路，交警对其进行行政处罚，那么该行政处罚决定才是具体行政行为，才具有可诉性。因此公安交通管理部门在高速上设置禁令标志的合法性不是本案的审查范围。
3.对禁令标志合法性的讨论——以利益平衡与法律适用为视角
若要对设置禁令标志的合法性进行讨论，那么必然无法避免对《道路交通安全法》第三十九条与第六十七条的对比分析，讨论如下：
（1）第三十九条是对公共交通安全与个人通行权所体现价值及利益的调节与平衡。
法的价值反映了法律作为客体，对主体即人的一种属性，是法的利益的抽象化存在；而利益则是法的价值的物质化基础。法律的功能即对利益的调整表现为：表达利益要求、平衡利益冲突与重整利益格局。我们认为，《道路交通安全法》制定的主要目的是为了保障道路交通的秩序安全，也即在道路交通执法中，社会整体利益显然优于个人利益。《道路交通安全法》第三十九条《道路交通安全法》第三十九条规定：“公安机关交通管理部门根据道路和交通流量的具体情况，可以对机动车、非机动车、行人采取疏导、限制通行、禁止通行等措施。遇有大型群众性活动、大范围施工等情况，需要采取限制交通的措施，或者作出与公众的道路交通活动直接有关的决定，应当提前向社会公告。”但是我们认为，值得注意的是，在高速公路上设置禁令标志禁止摩托车通行时应当满足一定的条件。首先，应该在该高速公路路段进行车流量测试等多项指标的测试及估算，明确是否有必要设置禁令标志禁止普通二轮摩托车上高速公路；其次，公安机关交通管理部门也应该在设置禁令标志前，通过广播通知、网上宣传、张贴广告或在限制交通的具体地点竖牌广告等形式向社会公众进行告知。规定，公安机关交通管理部门根据道路和交通流量的具体情况，可以对机动车、非机动车、行人采取疏导、限制通行、禁止通行等措施。同时，该法第二十五条规定，交通信号包括交通信号灯、交通标志、交通标线和交通警察的指挥。因此当公共交通安全与个人的通行自由这两种利益相冲突时，我们认为可以依据该法第三十九条的规定，在法的价值效力范围内对个人通行权进行某些限制。
本案中，G60沪昆高速公路是连接上海和杭州两大城市的主要交通干道，日均车流量大，而作为交通工具的摩托车自身即存在平衡性和稳定性差、安全系数低、高速行驶时极易引发重大事故等劣势。因此，公安交通管理部门根据高速公路上交通实际情况，认为G60高速公路松江立交—莘庄立交路段不适合普通二轮摩托车驾驶，设置禁令标志并将相关管理措施在网上进行刊载，向社会公众进行告知，是符合法律规定的。这是通过对不同利益的调节与平衡重整利益格局，以符合道路交通安全执法所追求的整体社会公共安全利益。
（2）第三十九条与第六十七条在法律适用上并不冲突。
对于普通二轮摩托车能否在高速公路上行驶有两种意见：第一种意见认为，公安交通管理部门已经依法在高速公路上设立了禁令标志，那么普通二轮摩托车就应该遵守该禁令标志的规定，不能上高速公路行驶；另一种意见认为，根据《道路交通安全法》第六十七条《道路交通安全法》第六十七条规定：“行人、非机动车、拖拉机、轮式专用机械车、铰接式客车、全挂拖斗车以及其他设计最高时速低于七十公里的机动车，不得进入高速公路。高速公路限速标志标明的最高时速不得超过一百二十公里。”、《实施条例》第七十八条《道路安全法实施条例》第七十八条第二款规定：“在高速公路上行驶的小型载客汽车最高车速不得超过每小时120公里，其他机动车不得超过每小时100公里，摩托车不得超过每小时80公里。” 的规定，法律、法规并未明文禁止摩托车上高速，对于普通公民来说“法不禁止即自由”，也即普通二轮摩托车是可以上高速的。由此引发的思考便是作为设置禁令标志依据的第三十九条与并未明确禁止摩托车在高速公路上行驶的第六十九条在法律适用上是否存在冲突。
我们认为，《道路交通安全法》第三十九条与第六十七条规定的侧重点是有差别的，前者通过授权赋予公安交通管理部门根据道路状况灵活处理的行政执法职权；而后者主要是从技术适用角度明确范围和标准，具有通用性和普适性。但是，从立法目的来看，两者又有相通之处，前者的规定是通过公安交通管理部门采取的禁止通行等措施来保证安全和道路的畅通，而后者规定的“低速禁入”条款则主要通过限速来维护道路交通秩序和道路安全。以此而言，第三十九条和第六十七条在法律适用上是统一的，与该法立法目的相契合，并不冲突。
此外，立法者出于对道路交通安全及畅通有序的考虑，通过立法进行了一套完整的制度创设。第六十七条所统辖的正是制度中的上游法则，而第三十九条所涵摄的是弥补式的补充性规定，其作用恰恰在于适用第六十七条出现瑕疵或者不当时，可以利用第三十九条的机动性和灵活性，来具体解决现实问题。因此，无论是以立法目的还是体系解释为角度，都不宜也不应当认为第三十九条与第六十七条在适用时存在冲突之处。本案中原告也不能以第六十七条之规定来对抗被告依据第三十九条设置禁令标志行使交通管理行政执法权的行为，被告所作的具体行政行为被维持，既符合法律，也符合情理。
（上海市松江区人民法院　周轶　赵静）