1、判决书字号
一审判决书：厦门市思明区人民法院（2013）思行初字第113号行政判决；
二审判决书：厦门市中级人民法院（2014）厦行终字第80号。

2、案由
确认行政许可效力

3、当事人
原告(上诉人)黄某。
委托代理人陈月辉，福建首嘉律师事务所律师。
被告（被上诉人）厦门市规划局。
法定代表人赵某，局长。
委托代理人罗长水、吕良怡，福建天衡联合律师事务所律师。
第三人厦门汇成建设发展有限公司。
法定代表人白某，董事长。
委托代理人邵某、颜某，厦门汇成建设发展有限公司工作人员。

4、审级：二审

5、审判组织和合议庭
一审：厦门市思明区人民法院
合议庭组成人员：审判长：王叶萍、审判员：魏江；人民陪审员林松毅。
二审：厦门市中级人民法院
合议庭组成人员：审判长：林琼弘，审判员：纪荣典；代理审判员：宋希凡

6、审结时间：
一审审结时间：2014年8月15日。
二审审结时间：2014年12月8日。

1、诉辩主张
（1）被诉具体行政行为
2009年3月18日，厦门市规划局对厦门汇成建设发展有限公司提出的市政娱乐中心在建工程变更规划申请予以许可，作出"厦规建[2009]54号"批复即《关于同意市政娱乐中心项目增设室外消防疏散楼梯的批复》，核准汇成建设发展有限公司在市政娱乐中心项目南侧外墙（A）轴处增设一部室外消防疏散楼梯及部分消防通道（具体详见图纸），图纸共7张，均加盖"厦门市规划局建设工程规划许可证图纸审核章  随（2009）厦规建第54号有效"印章。黄某持有图纸与厦门市规划局存档图纸中的五张一致，两张不一致，即《新增楼梯立面、透视图》及一层《新增消防逃生楼梯建筑平面图》。
（2）原告诉称
2009年2月17日，厦门市政娱乐中心全体业主决议同意原告出资增设该楼南面的消防梯。2009年2月19日，原告以厦门市政娱乐中心开发商厦门汇成发展有限公司的名义向被告提出增设该楼南面的消防梯的申请。2009年3月18日，被告作出了《关于同意市政娱乐中心项目增设室外消防疏散楼梯的批复》，同时核定了《新增楼梯立面、透视图》及一层、二层、三层、四层、五层、六层《新增消防逃生梯建筑平面图》。原告即根据被告核定的图纸施工建设。建设完工后，该消防疏散楼梯经消防验收后投入使用。2012年11月，厦门市城市管理行政执法局依据被告出具的函件认定原告建设的上述消防梯一层、二层的功能房为违法建设，并作出厦城执法（2012）142号《责令拆除违法建设决定书》。原告不服该决定，向厦门市思明区人民法院提起行政诉讼。在案件审理期间，原告才知道被告核定的上述消防梯的七份图纸，其中两张图纸，即《新增楼梯立面、透视图》及一层《新增消防逃生梯建筑平面图》，被告存档的与送达给原告的不一致。
原告认为，行政相对人被许可做某件事时，其只能依据行政机关批准并送达的文件进行。被告送达给原告的审批图纸才能对原告产生约束力，原告仅能依据送达的经审核批准的图纸进行建设施工，其无从知晓被告存档图纸与送达图纸不一致，也不知道被告为何会出现如此存档情况。本案存档资料没有送达给原告，不可能对原告发生效力，存档资料与送达资料不同完全是被告自身的内部问题，不能将被告存档方面存在的问题转嫁给原告，更不应让原告承担该项存档错误的责任。
原告依被告送达的图纸施工后，被告依据一份截然相反的存档图纸函复厦门市城市管理行政执法局，厦门市城市管理行政执法局依次责令原告拆除依送达的图纸施工建成的建筑物，被告随意行政，严重侵害了行政相对人的合法权益。
综上，诉请依法确认被告作出的厦规建[2009]54号《关于同意市政娱乐中心项目增设室外消防疏散楼梯的批复》和核定并送达给原告的《新增楼梯立面、透视图》及一层、二层、三层、四层、五层及六层《新增消防逃生梯建筑平面图》等七张图纸合法有效。
（3）被告辩称
1、原告并非行政相对人，不是适格的诉讼主体。《厦门市规划局关于同意市政娱乐中心项目增设室外消防疏散楼梯的批复》的行政相对人为厦门汇成建设发展有限公司，本案原告并非相对人，与该行政许可行为无直接利害关系，无权就该行政许可行为提起行政诉讼。2、生效行政判决明确不予采信原告提供的图纸，原告请求确认该图纸合法有效违反"一事不再理"原则。 原告曾因不服厦门市城市管理行政执法局城建行政决定一案提起行政诉讼，该案经一审、二审，原告败诉。在该行政诉讼的审理过程中，原告所提供的证据材料中就包括《新增楼梯立面、透视图》及一层、二层、三层、四层、五层、六层《新增消防逃生梯建筑平面图》（即本案中原告要求确认合法有效的图纸）。经质证，该份证据被二审法院以图纸与主文规划许可的内容不符且图纸的编号不连贯为由，认定为不能予以采信。3、原告提起本案诉讼时，已经超过了法定的起诉期限。在厦门市城市管理行政执法局查处违法建筑时，原告即已知道其所持图纸与被告存档图纸不一致。至迟在2012年11月9日，原告收到厦城执法（2012）142号《责令拆除违法建设决定书》时，原告就已知道。因此，原告起诉已超过三个月的起诉期限。4、规划许可中所有图纸均系原告报送，原告无法提供充分、合法有效的证据说明为何其掌握的图纸与被告存档的图纸不符。行政相对人报送规划许可的图纸为一式两份，取得规划许可后，被告会将两份盖章，一份送达行政相对人，一份存档备查。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十三条第（一）项的规定，被告所存档图纸的证明效力较其他形式证据更高，故应认定被告所存档的图纸为《厦门市规划局关于同意市政娱乐中心项目增设室外消防疏散楼梯的批复》所附图纸。综上，原告并非具体行政行为的行政相对人，亦非讼争项目的权利人，不具备诉讼主体资格。原告请求确认有效的图纸业经人民法院生效判决确认不予采信，原告无法提供有效证据证明其图纸系被告许可所附图纸。请求驳回原告的诉讼请求。
（4）第三人的答辩意见
第三人系市政娱乐中心房产的开发商，该项目早已建成并全部售出，第三人已非该项目房产的所有权人。第三人系配合业主委员会的要求，基于申请程序的需要，才向被告提出增设消防梯的申请。但对增设消防梯的具体事宜并不知情。

2、一审事实和证据
厦门市思明区人民法院经审理查明：厦门市政娱乐中心系本案第三人厦门汇成建设发展有限公司开发建设的项目，主体于1996年10月竣工验收，消防于1999年2月竣工验收。2009年2月17日，厦门市政娱乐中心三分之二业主会议决议，同意六楼承租户黄某出资增设该楼南面消防梯的申请。2009年2月19日，黄某因经营厦门鑫龙飞凤舞娱乐有限公司消防安全的要求，遂以厦门汇成建设发展有限公司的名义，以市政娱乐中心项目在建工程变更规划的方式，向厦门市规划局提出增设该楼南面消防梯的申请，递交了业主委员会《关于本幢楼新增南面消防梯的决议》、业主委员会落款的同意增设消防梯的《证明》、相关业主的产权证书、《报告书》、消防楼梯施工图纸，即《新增楼梯立面、透视图》及一层至六层《新增消防逃生梯建筑平面图》、市政娱乐中心项目原《建设工程规划许可证》、原《建设用地规划许可证》等申请变更规划材料。《报告书》的主要内容为：要求增设室外消防逃生楼梯，落地占地面积约14.88平方米，钢架结构，在原用地的红线内。厦门市规划局受理后，认为许可事项直接关系他人重大利益，遂向市政娱乐中心全体业主发出《规划许可听证告知书》，并张贴于市政娱乐中心一楼门厅处。经过五天，因无人提出听证申请，听证程序终结。2009年3月18日，厦门市规划局对厦门汇成建设发展有限公司提出的市政娱乐中心在建工程变更规划申请予以许可，作出"厦规建[2009]54号"批复即《关于同意市政娱乐中心项目增设室外消防疏散楼梯的批复》，核准汇成建设发展有限公司在市政娱乐中心项目南侧外墙（A）轴处增设一部室外消防疏散楼梯及部分消防通道（具体详见图纸），图纸共7张，均加盖"厦门市规划局建设工程规划许可证图纸审核章  随（2009）厦规建第54号有效"印章。黄某持有图纸与厦门市规划局存档图纸中的五张一致，两张不一致，即《新增楼梯立面、透视图》及一层《新增消防逃生楼梯建筑平面图》。2012年3月6日，收到市效能办转送投诉件关于市政娱乐中心项目增设室外消防疏散楼梯的规划许可附图问题的情况反映，厦门市规划局向厦门市行政执法局出具厦规函[2012]75号《关于市政娱乐中心项目增设室外消防疏散楼梯规划许可附图有关问题的函》，主要内容为：规划许可仅同意增设一部室外消防疏散楼梯及部分消防通道，黄某申请没有涉及店面等其他内容，厦门市规划局也没有许可店面等其他内容。黄某提供的图纸中一层平面图和立面图既与许可内容不符，也与归档的许可附图不一致，规划许可内容应以书面批复和归档的附图为准。黄某认为厦门市规划局的答复函侵犯其合法权益，遂起讼争。
上述事实有下列证据予以证明：
1.厦门汇成发展有限公司申请市政娱乐中心项目增设室外消防逃生楼梯《报告书》；
2.厦门汇成发展有限公司向厦门市规划局提交的《厦门市建设工程（建筑类）规划许可申请表》、《厦门市建设工程（建筑类）规划许可申请附表》；
3.《建设工程规划许可证》（编号：962121）及其附件；
4.《厦门市规划局关于同意市政娱乐中心项目增设室外消防疏散楼梯的批复》（厦规建[2009]54号）；
5.厦门市规划局核定并存档的市政娱乐中心项目一至五层《新增消防逃生梯建筑平面图》及《新增楼梯立面图、透视图》；
6.厦门市政娱乐中心业主委员会《关于本幢楼新增南面消防梯的决议》；
证据1-6证明：原告并非《厦门市规划局关于同意市政娱乐中心项目增设室外消防疏散楼梯的批复》的行政相对人，也非该项目的权利人，原告与该行政许可无利害关系；厦门市规划局依法核定并存档的市政娱乐中心项目《新增消防逃生梯建筑平面图》、《立面图》不存在墙体围合的表述，与原告提供的图纸不同。
7.厦门汇成发展有限公司组织机构代码证及其出具给黄某的《授权委托书》、黄某身份证明材料；
8.厦门汇成发展有限公司申请变更规划时提交的材料：
(1)市政娱乐中心项目原《中华人民共和国建设工程规划许可证》（编号：962121）；
(2)项目原《中华人民共和国建设用地规划许可证》（编号：962002）；
(3)项目原《建设用地规划设计条件》；
(4)项目《国有土地使用权证》等材料；
(5)《关于江头中心区"汇成里"建设用地的批复》及附图和工程竣工图。
9.厦门汇成发展有限公司提交的其他材料：
(1）业主委员会同意增设消防梯的《证明》及《公证书》；
（2）《关于本幢楼新增南面消防梯的决议》；
（3）物业管理处出具的《证明》及同意新设消防楼梯的业主的《土地房屋权证》和相关材料；
（4）厦公消（建修）字[2008]第0314号《建筑工程消防设计的审核意见书》。
证据7-9证明：（1）厦门汇成发展有限公司为变更规划许可的申请人，黄某受该公司委托代为办理变更规划过程中的相关事宜；（2）厦门汇成发展有限公司提交的申请材料齐全，且变更事项取得了2/3以上业主的同意，该申请符合申请变更规划事由。
10.《变更规划指标（收件）回执单》、《变更规划指标接件受理单》和《变更规划指标（过程收件）回执单》；
11. （2009）厦规听告字第002号《规划许可听证告知书》、《送达回证》及张贴示意图；
12.《听证情况说明》；
13.《城市规划管理流程卡》（编号：20090047）；
证据11-14证明：（1）被告依法受理申请人的变更规划许可申请；（2）被告依法送达听证告知书，并依程序作出批复决定；（3）被告作出规划许可变更适用法律正确，程序合法。
14.《厦门市规划局关于同意市政娱乐中心项目增设室外消防疏散楼梯的批复》及存档的七张图纸，证明被告作出的批复及附图内容一致，符合申请人的申请目的和要求。

3、一审判案理由
厦门市思明区人民法院经审理认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第（二）款之规定，被告作为城乡规划主管部门，负责本行政区域内的城乡规划管理工作系其法定职责。
关于原告主体资格问题，涉诉消防梯，虽系黄某以第三人名义申请的，但实系因黄某开设的经营场所为满足消防规范而申请的，且由黄某实际出资建设，市执法局在查处涉诉消防梯搭建部分时，亦以黄某为执法相对人，因此，增设的涉诉消防梯合法与否，直接影响到黄某的实体权利，故黄某与存在法律上的利害关系，黄某系本案适格的原告。
关于本案起诉期限问题，被告于2009年3月18日作出涉诉消防梯的行政许可，但并未告知诉权或者起诉期限。2012年7月23日，市执法局将责令拆除违法建设的告知书送达给原告，该告知书中明确载明，认定原告在涉诉消防疏散楼梯第一层至第三层建设的三处建筑物系违法建设的证据中包括被告出具的三份函件及存档图纸。至此，原告已经知道被告存档的图纸与其持有的图纸不一致的情形。在此之前，没有证据表明原告知道被告存档的图纸与其持有的图纸不一致的情形。因此，本案起诉期限应从2012年7月23日起算，并适用2年的期限，原告 2013年10月8日提起本案行政诉讼，并未超过起诉期限。
关于增设消防梯的批复合法性问题，原告以第三人名义申请增设消防梯时，市政娱乐中心已竣工交付使用多年，且产权亦归各购房者所有，因此并非在建工程。根据《厦门市城市规划条例》（已于2013年7月1日废止）及《中华人民共和国物权法》的相关规定，改建、重建建筑物及其附属设施的，应当经专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意，并由业主委员会向被告申请办理规划许可。据此，被告以在建工程变更规划的方式许可增设涉诉消防梯，许可流程不符合规定。但原告申请增设涉诉消防梯时，已提供了体现经专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意的、业主委员会出具的《关于本幢楼新增南面消防梯的决议》及相关业主的产权证书，被告亦向全体业主发出了听证告知书，另外，作出许可的期限符合法律规定。更重要的是，增设涉诉消防梯系为满足市政娱乐中心建筑物的消防贵发需求。鉴于上述原因，被告以在建工程变更规划的方式许可增设涉诉消防梯存在一定瑕疵，但并未对行政相对人及利害关系人的权利产生实际影响，故被告作出的许可增设涉诉消防梯的批复并不违法。
关于两套不同施工图纸的合法性问题，被告存档的涉诉消防梯的施工附图与原告持有的附图均系原告递交申请材料时向被告提供的，该两套图纸中的《新增楼梯立面、透视图》与一层《新增消防逃生楼梯建筑平面图》的设计内容存在差异，但该不同的图纸均得到了被告的核准。按常理，原告向被告递交的两套图纸应系相同的两套图纸，被告亦只可能对相同的两套图纸予以核准，不可能对同一建设项目核准不同的施工图纸。因此，出现本案存档图纸与原告持有图纸不同的问题，原告与被告均存在过错。但对两套不同内容的图纸，该以何种方式处理，或拟核准哪套施工图纸，系被告依审核流程管理规定需处理的问题，或是被告从城市规划管理技术规范角度需考量的范畴，司法权不宜越过行政权的边界，代替行政权径行作出处理或判定。因此，本案两套不同的施工图纸，应由被告先行处理为妥。
另外，原告起诉时，还提出了要求确认厦规函[2011]312号、厦规函[2012]75号、厦规函[2012]250号等三份函件违法，并撤销三份函件的诉讼请求，鉴于厦规函[2011]312号、厦规函[2012]75号等二份函件是涉案行政许可内容的复述，函件本身不具有独立的内容，不属于行政诉讼的受案范围，本院已另行裁定驳回对该二份函件的起诉。至于厦规函[2012]75号，系独立与涉诉行政许可的另一行政行为，本院已告知原告应另案处理，原告亦表示同意。

4、一审定案结论
原告的主体资格适格，且起诉未超过法定期限。被告作出的增设涉诉消防梯的批复存在流程不符合规定的情形，但并不违法；两套不同施工图纸的问题应由被告先行处理。原告要求确认批复合法，并要求确认其持有的施工图纸合法的诉讼请求，不予支持。据此，依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决：驳回原告黄某的诉讼请求。本案案件受理费50元，由原告黄某负担。

1、二审诉辩主张
（1）上诉人的上诉主张
上诉人黄某提起上诉，请求撤销原审判决，改判支持其诉讼主张，理由是：1、原审判决关于事实认定明显错误，认定上诉人持有的核准图纸与被上诉人存档图纸不一致，上诉人与被上诉人均存在过错，属将行政案件以民事案件思维进行审理，是错误认定。在行政法律关系中，行政机关的行政行为是否恰当、是否出错，其责任只能归咎于行政机关；2、原审判决存在明显逻辑矛盾，原审以存在两套不同图纸为由不支持上诉人的诉求没有法律依据。作为行政相对人，其持有由行政机关依法定程序核准的批复文件（含图纸），在该批复文件未被依法撤销之前，均属于合法有效的状态，原审以被上诉人行政许可过程中其内部的问题作为拒绝确认上诉人经合法核准的文件的效力，明显不当；另外，原审一方面认为被上诉人的批复并不违法，又以存在两套图纸问题驳回上诉人的诉求，明显自相矛盾，其本质是拒绝裁判和司法不作为，严重侵害了上诉人的合法权益。
（2）被上诉人的答辩意见
上诉人在消防疏散楼梯第一至三层建设建筑物的行为明显与规划许可批复不符，严重超出行政许可的范畴；上诉人的建设行为是否合法应以被上诉人所存档的图纸为准，且生效的行政判决明确不予采信上诉人提供的图纸，上诉人请求确认该图纸有效，违反"一事不再理"原则；综上，原审判决认定事实清楚、适用法律正确，请求二审法院依法维持原判决，驳回上诉人的上诉请求。

2、二审事实和证据
二审厦门市中级人民法院对原审查明的事实予以确认。

3、二审判案理由
福建省厦门市中级人民法院认为，黄某所持有的、由厦门市规划局核准并送达的"厦规建[2009]54号"批复即《关于同意市政娱乐中心项目增设室外消防疏散楼梯的批复》及附图，系其依法取得的行政许可,对此事实，厦门市规划局并无异议。所谓行政许可，是指在法律一般禁止的情况下，行政主体（如本案的厦门市规划局）根据行政相对方（如公民个人的黄某或者法人、其他组织）的申请，经依法审查，通过颁发许可证、执照等形式（如本案诉争的批复），赋予或确认行政相对方从事某种活动的法律资格或法律权利的一种具体行政行为。并且，行政许可是一种要式行政行为，必须遵循一定的法定形式，即应当是明示的书面许可，应当有正规的文书、印章等予以认可和证明，实践中最常见的行政许可的形式是许可证和执照，本案讼争的批复，也是比较常见的许可形式，通过该批复，行政相对人取得了许可范围内的法律权利或行为权利。
行政许可行为一旦依照法定的权限、范围、条件和程序作出，即具合法性，受法律的保护。我国行政许可法第八条对此即明文规定，"公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。"此条款中的"依法取得的行政许可"，指的是由行政机关作出、且已经送达至行政相对人的要式文件（包括但不限于执照、许可证或批复），行政机关于接受相对人申请并最终作出行政许可而涉及且由其存档的其他相关资料，并非行政许可法中的"依法取得的行政许可"。本案中，同一许可文件，却存在着送达给相对人的文件与行政机关存档资料不符的情况，行政机关对此亦未有一令人信服的解释，但行政相对人已经取得的行政许可，其基于信赖而不能任意更改及应受法律保护不容质疑，这也体现行政许可中信赖保护这一基本原则。我国行政许可法施行已届十年，对此常识性问题还存争议，在此，有必要对行政许可法基本原则-信赖保护原则稍作阐述。信赖保护原则的基本含义是：行政决定一旦作出，就被推定为合法有效。法律要求行政相对人对此予以信任和依赖；相对人基于对行政决定的信任和依赖而产生的利益，也要受到保护；特别是在授益性行政行为方面，信赖保护取代法律优先原则而居于主导地位，对于授益性行政行为，尤其在违法原因可归责于行政机关的情况下，应当首先着眼于保护受益相对人的权利或者利益，行政机关原则上不得擅自撤销。行政许可法第八条体现了这一原则精神。具体到本案，厦门市规划局在其存档的资料与已经送达的行政许可文书不一致情况下，主张规划许可文件应以其存档的资料为准，没有法律依据，不予采纳。原审判决认定"出现本案存档图纸与许可申请人持有图纸不同的问题，黄某与厦门市规划局均存在过错。......本案两套不同的施工图纸，应由厦门市规划局先行处理为妥。"系认定错误，应予纠正。

4．二审定案结论
黄某依法取得的行政许可，应受法律保护，已有法律明确规定，无须通过司法审查并予以确认，故其起诉要求确认该行政许可合法，不符合行政诉讼法的基本原则，应予驳回。一审判决对该行政许可的认定错误，但其判决结果正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。