（一）首部

1．判决书字号
一审判决书：北京市海淀区人民法院（2014）行初字第421号判决书。
二审判决书：北京市第一中级人民法院（2015）一中行终字第447号判决书。

2．案由：不履行法定职责。

3．诉讼双方
原告：沈某
被告：北京市工商行政管理局海淀分局
法定代表人：刘树昌，局长。
委托代理人：齐晓峥，女，北京市工商行政管理局海淀分局干部。
委托代理人：安京川，男，北京市工商行政管理局海淀分局干部。

4．审级：二审。

5．审判机关和审判组织
一审法院：北京市海淀区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：孟军红；人民陪审员：梁铭全、李孟超。
二审法院：北京市第一中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：何君慧；代理审判员：薛政、饶鹏飞。

6．审结时间
一审审结时间：2014年11月5日。
二审审结时间：2015年2月13日。

（二）一审诉辩主张

1、被诉具体行政行为
原告通过12315举报电话，举报其购买的食品生产经营标签或说明书不符合《食品安全国家标准》，违反了《食品安全法》的规定。海淀工商分局接到举报后，进行了立案调查并作出了行政处罚决定，并将查处结果书面告知原告。原告认为根据《食品安全举报奖励办法》的规定其应当得到奖励，但海淀工商分局拒绝发放奖励。

2、原告诉称
被告于2014年3月21日向原告送达了《举报答复》，但拒绝发放奖励。原告认为该行政行为违法，具体理由首先依据京食安发[2011]21号《北京市食品安全违法案件线索举报奖励办法》（以下简称《食品安全举报奖励办法》）第十条的规定，其次是发放举报奖励作为被告的法定职责，被告未依法履行，属于行政违法。综上，请求人民法院依法判令被告未依法履行法定职责违法，判令被告限期为原告发放举报奖励。

3、被告辩称
2013年9月8日，被告接到12315举报投诉中心转来原告的举报，称其在北京家乐福商业有限公司方圆大厦店（以下简称家乐福方圆店）购买的"八大怪"牌180克/袋装红枣果酪、葡萄果酪，营养成份表中未标注反式脂肪酸含量的食品生产经营标签或说明书，不符合《食品安全国家标准》，违反了《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）的规定。原告要求查处、对个人信息保密、可协助调查、查处结果沟通。被告于同年9月23日对家乐福方圆店进行了立案调查，经调查核实后，于2014年1月14日对被举报人作出行政处罚决定（京工商海处字（2014）第148号），并已书面告知原告举报结果。《食品安全举报奖励办法》第七条第（一）项规定，举报奖励对象原则上应实名举报，在查证属实后，实名举报人凭身份证件申领奖金。举报奖励依实名举报人申请产生，非因申请办案机构无权自行申请。本办法第十条规定，案件调查处理部门应当自作出案件处罚决定之日起30日内，对举报事实进行认定，对奖励条件和奖励数额予以初审，填写《食品安全违法案件线索举报结案审批表》，提出奖励意见。因举报登记表中举报人要求一栏未填写要求举报奖励，在复议申请时提出举报奖励要求已经超出法定时限。综上，被告积极履行了法定职责，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。

（三）一审事实和证据
北京市海淀区人民法院经公开审理查明：沈某于2013年9月8日通过12315举报电话，举报其购买的北京家乐福商业有限公司方圆大厦店销售的"八大怪"牌180克/袋装红枣果酪、葡萄果酪营养成份表中未标注反式脂肪酸含量，食品生产经营标签或说明书不符合《食品安全国家标准》，违反了《食品安全法》的规定。海淀工商分局接到举报后，进行了立案调查，经核实后，于2014年1月14日作出了京工商海处字（2014）第148号行政处罚决定，并将查处结果书面告知沈某。沈某称，其于同年3月21日收到了海淀工商分局对其上述举报的答复，但海淀工商分局拒绝发放奖励。同年4月14日，沈某向北京市海淀区人民政府申请行政复议，该复议机关于6月12日作出行政复议决定，驳回沈某的行政复议申请。沈某认为，海淀工商分局拒绝对其发放奖励的行为，系未依法履行法定职责的违法行为，遂向本院提起诉讼。
上述事实有下列证据证明：
1、答复，证明原告进行举报的事实。
2、行政复议决定书，证明原告就被告不履行奖励职责的行为提起了行政复议。
3、举报登记单，证明原告举报的事实。
4、立案审批表，证明被告对原告予以立案。
5、行政处罚决定书，证明被告针对原告的举报线索依法作出了行政处罚。
6、答复，证明被告已将查处结果告知原告。
7、行政复议决定书，证明被告不存在违法行为。

（四）一审判案理由
北京市海淀区人民法院经审理认为：依据《食品安全法》第四条、《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第六条，被告作为区一级食品安全监督管理部门，具有对本辖区内消费者举报的食品安全案件进行依法查处的职责。同时，《食品安全举报奖励办法》第十条规定，案件调查处理部门应当自作出案件处罚决定书之日起30日内，对举报事实、奖励条件和标准予以认定，填写《食品安全违法案件线索举报结案审批表》，提出奖励意见，向市政府食品安全办公室申报。根据上述规定，被告负有对举报人认定奖励事实、提出奖励意见并向上级主管部门申报奖励的法定职责。结合该办法的制定原则，是为严厉打击食品安全领域违法行为，进一步鼓励社会公众积极举报食品安全违法行为，参与食品安全监督管理。因此，被告的上述法定职责应当是针对举报人主动实施的职责，而非依举报人的申请才履行的职责。
《食品安全举报奖励办法》第六条规定，举报人获得食品安全奖励应当符合下列条件：（一）违法案件发生于本市行政区域内；（二）有明确、具体的被举报方；（三）举报提供的线索事先未被相关部门掌握；（四）举报的线索经查证属实；（五）举报的案件有处理结果。本案中，根据已查明事实，原告举报的违法线索已由被告查实，并于2014年1月14日依法对被举报人进行了行政处罚。据此，被告应当依据上述第六条和第十条的规定，依法主动履行对举报人认定奖励事实、提出奖励意见并向上级主管部门申报奖励的法定职责。到原告提起诉讼时止，被告未履行上述职责，超过了规定期限，已构成不履行法定职责的违法行为。
被告主张，因举报登记表中举报人要求一栏未填写要求举报奖励，在复议申请时提出举报奖励要求已经超出法定时限。本院认为，根据《食品安全举报奖励办法》的相关规定，以及该办法对相关部门主动履行行政奖励职责的制定原则可以看出，该办法并未给举报人设定获得奖励的申请程序和期限限制。因此，被告的上述主张不符合《食品安全举报奖励办法》的规定，其主张不能成立，不予支持。

（五）一审定案结论
北京市海淀区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（三）项的规定，作出如下判决：
责令被告北京市工商行政管理局海淀分局于本判决生效之日起三十日内对原告沈某的举报奖励事宜履行相应法定职责。

（六）二审情况

1、二审诉辩主张
上诉人（一审被告）海淀工商分局诉称：1.海淀工商分局履行了法定职责，程序合法。2.一审法院认为海淀工商分局在履行上述法定过程中存在违法行为，属于认定不当。海淀工商分局请求撤销一审判决并依法改判驳回沈某的诉讼请求。
被上诉人（一审原告）沈某同意并请求维持一审判决。

2、二审事实和证据
北京市第一中级人民法院经审理，确认一审法院认定的事实和证据。

3、二审判案理由
北京市第一中级人民法院审理后认为：根据《食品安全举报奖励办法》第十条的规定，案件调查处理部门应当自作出案件处罚决定书之日起30日内，对举报事实、奖励条件和标准予以认定，填写《食品安全违法案件线索举报结案审批表》，提出奖励意见，向市政府食品安全办公室申报。本案中，海淀工商分局作为沈某所举报违法行为的调查处理部门，负有在规定期限内认定举报事实、奖励条件和标准，提出奖励意见及申报奖励的法定职责。基于上述规定的内容，并结合《食品安全举报奖励办法》第一条所明确的"鼓励社会公众参与食品安全监督管理"的制定目的，该职责应为依职权主动履行而非依举报人申请而履行的职责。
根据《食品安全举报奖励办法》第五条第（八）项的规定，举报生产经营标签、说明书不符合规定的食品、食品添加剂的，属于该办法奖励范围。又根据该办法第六条规定，举报人获得食品安全奖励应当符合下列条件：（一）违法案件发生于本市行政区域内；（二）有明确、具体的被举报方；（三）举报提供的线索事先未被相关部门掌握；（四）举报的线索经查证属实；（五）举报的案件有处理结果。本案中，沈某所举报的北京家乐福商业有限公司方圆大厦店销售的食品标签不符合《食品安全法》规定的违法行为，已经海淀工商分局查实并作出相应处罚。沈某属于上述规定的奖励范围，且符合获得奖励的条件，海淀工商分局应当主动履行在规定期限内认定举报事实、奖励条件和标准，提出奖励意见及申报奖励的法定职责。而海淀工商分局自2014年1月14日作出处罚决定至沈某提起本案诉讼时，已明显超过30日的履责期限，应属不履行法定职责。
《食品安全举报奖励办法》第十一条规定，举报人应当自接到领奖通知之日起30日内，凭本人身份证或者其他有效身份证明等到有关部门领取奖金并办理签收手续。基于该条规定内容及本院之前所述，沈某作为举报人，并无主动提出奖励申请的义务，而仅需在接到领奖通知后的规定期限内凭身份证明领取奖金，故海淀工商分局关于沈某应当在对其举报的违法行为作出处罚之日起30日内，主动提出奖励申请并提供身份证明等上诉主张于法无据，本院不予支持。

4、二审定案结论
北京市第一中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，作出如下判决：
驳回上诉，维持一审判决。

（七）解说
本案争议焦点在于举报奖励是否必须另行提出申请，行政机关是否应当主动履行发放举报奖励的职责。
（一）关于举报奖励
在行政领域，对举报进行奖励的做法始于奖励举报国家机关工作人员的违纪违法行为，后来逐步运用于举报单位、个人的行政违法行为案件中。在90年代以后，举报奖励制度得到了快速的发展，从原有的市场领域的举报奖励逐渐扩展到社会管理等其他非市场监管领域，成为政府实现社会管理职能的重要手段之一。本案涉及的举报奖励特指行政违法行为的举报奖励，是行政机关或其他法律法规授权的组织基于行政管理的目的，针对行政相对人对违法行为人或违法事实的举报行为，奖励公民、法人或其他组织的行为。行政执法机关在行政管理过程中不可能掌握全部、充分、有效的信息，对执法而言，举报制度创设了一种低代价的信息获取渠道，弥补了行政机关在执法过程中的信息不对称问题，促进法律的实施，提升了行政执法的效率。
行政违法行为举报奖励在学理上称为举报悬赏，是一种特殊的行政合同行为，是一种行政违法行为信息的有偿交易制度，自愿和有偿是其基本特征。举报悬赏中存在要约和承诺的双方合意行为,即行政悬赏不是单方行政行为，其实施需要相对人的参与和合作，具体而言，行政机关发出的奖励承诺需要相对人的举报行为的配合，才能最终有实现的可能。这种合意性正是合同的重要特征。可以说，举报奖励是通过私法的形式（合同性）来实现公法的目的（行政性），具有外在的契约性和实质的行政性。作为行政合同的举报奖励最大的特点在于其是一种单务合同，即举报人只要有效实施了符合奖励条件的举报行为，无论是否知晓有奖励的存在，也无论其是否主动申请奖励，行政执法机关都必须主动履行给付奖励的义务，这是维护交易安全、维护当事人的利益的重要保障，更是以鼓励举报为基本目的的奖励制度本意所在。
（二）举报奖励无需另行申请，行政机关应主动履责。
结合前述举报奖励的性质和目的，笔者认为，举报就应当是奖励的启动程序，两者是融合在一起的，举报线索被查实，行政机关主动对举报人进行奖励，举报线索中的违法事实不存在，则不予奖励。奖励不再需要一个单独的启动程序，无需另行申请，如若不然，必将打击举报人的积极性，同时也违背了信赖利益原则，损害行政机关的公信力。即使按照被告的理解，举报奖励需要申请，那么在此之前，被告亦应履行一个告知义务，如果没有告知，也应构成怠于履行职责。本案中，《食品安全举报奖励办法》第一条规定了立法目的，即为鼓励社会公众参与食品安全监督管理，依法查处食品安全违法案件，及时控制和消除食品安全隐患，制定本办法。该办法第十条规定了行政机关的职责和基本程序，即案件调查处理部门应当自作出案件处罚决定书之日起30日内，对举报事实、奖励条件和标准予以认定，填写《食品安全违法案件线索举报结案审批表》，提出奖励意见，向市政府食品安全办公室申报。根据上述规定，被告负有对举报人认定奖励事实、提出奖励意见并向上级主管部门申报奖励的法定职责，且这项职责应当主动实施，而非必须依举报人申请才实施。此外，《食品安全举报奖励办法》并未给举报人设定获得奖励的申请程序和期限限制，行政机关以举报人未提出奖励申请或超出申请期限为由不予奖励，缺乏法律依据，无法获得法院的支持。
（张侨珊）