（一）首部
1.裁判书字号
一审判决书：江苏省常州市天宁区人民法院（2003）天行初字第168号。
二审判决书：江苏省常州市中级人民法院（2004）常行终字第 5号。
再审裁定书：江苏省常州市中级人民法院（2006）常行再终字第2号。
3.诉讼双方
原告（上诉人）：戚某，男，汉族，常州市人，原江苏省煤田地质机械厂职工。
委托代理人：林健，江苏常州常信律师事务所律师。
委托代理人：郑高峰，江苏常州常信律师事务所律师。
被告（上诉人）：中国煤炭地质总局江苏煤炭地质局（以下简称江苏煤地局），住所地：江苏省常州市武青路46号。
法定代表人：沈某，该局局长。
委托代理人：黄某，男，该局干部。
5.审判机关和审判组织
一审法院：江苏省常州市天宁区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：蒋少伟；审判员：王伟庆；人民陪审员：钱凤珍。
二审法院：江苏省常州市中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：王碧野；代理审判员：段若鹏、施义。
再审法院：江苏省常州市中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：丁延陵；审判员：魏雨文；代理审判员：蒋亚新。
6.审结时间
一审审结时间：2003年11月13日。
二审审结时间：2004年3月5日。
再审审结时间：2006年9月4日。
（二）一审情况
1.一审诉辩主张
（1）被诉具体行政行为
被告于1998年8月向原告颁发了一份无证号的干部退休证。
（2）原告诉称
原告在江苏省煤田地质机械厂工作，该厂于1993年2月向其颁发了退休证。而江苏煤地局又于2003年9月11日向戚某送交了一份1998年8月制作的干部退休证。戚某认为上述两份退休证均违反了国家规定，使其在精神上和经济上蒙受了损失，遂诉至法院，要求撤销1998年8月颁发的干部退休证，并重新核定其工资待遇和退休工资待遇。
（3）被告辩称
戚某起诉的被告不适格，被告在干部退休证“发证单位”一栏盖的钢印仅仅是作登记、备案用，退休证不是被告颁发的；被告不属于具有国家行政职权的行政机关，且原、被告之间的争议是劳动争议，原告提起行政诉讼是错误的；颁发退休证是内部行政行为，是不可诉的行政行为。
2.一审事实和证据
江苏省常州市天宁区人民法院经公开审理查明：1998年8月，戚某所在单位江苏省煤田地质机械厂的上级主管部门江苏煤地局向戚某颁发了一份无证号的干部退休证，并于2003年9月11日由江苏省煤田地质机械厂送交戚某，戚某认为该颁证行为违法而诉至法院。
上述事实有下列证据证明：
原告提供的证据：被告于1998年8月颁发的无证号的原告的干部退休证。
被告在答辩期内无正当理由未提供相关的事实证据。除国发（1978）104号文以外，被告未提供其他有关颁发退休证的适格主体的法规或规范性文件。
3.一审判案理由
江苏省常州市天宁区人民法院经审理认为：戚某要求责令江苏煤地局重新核定其工资待遇和退休工资待遇的诉讼请求，在干部退休证的合法性未有定论前，不属于行政诉讼法所规定的正当理由，不具备行政不作为的起诉条件，对该诉讼请求应予驳回。审核和颁发退休证应当是涉及劳动者合法权益的行政管理行为，对江苏煤地局提出的向非公务员颁发退休证是内部人事决定，进而认为颁发干部退休证的行为是不可诉的行政行为主张不予支持；江苏煤地局以自己的名义实施退休证行政管理职能，应当提供相关的规范性文件证明其发证主体的合法性，但江苏煤地局提交的国发（1978）104号文《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》第十四条的规定不足以证明其为合法的发证主体；另外，经查1998年8月前江苏省煤田地质机械厂已经实行全员劳动合同制，故江苏煤地局适用国发（1978）104号文支持其主张于法无据。江苏煤地局超越职权作出行政行为，应承担作出该越权行为的法律后果，其在法定期限内没有提交证据，其颁证行为应视为没有证据。
4.一审定案结论
江苏省常州市天宁区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1、4目和最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十五条、第五十六条第（一）项的规定，作出如下判决：
（1）驳回原审原告戚某要求重新核定其工资待遇和退休工资待遇的诉讼请求。
（2）撤销江苏煤地局于1998年8月颁发给戚某的无证号的干部退休证。
案件受理费200元，由原告、被告各半负担。
（三）二审情况
1.二审诉辩主张
（1）上诉人（原审原告）戚某诉称
一审判决的说理部分观点不明确且自相矛盾，应予纠正。一审判决未明确说明撤销退休证的原因是超越职权还是没有证据。请求二审法院撤销一审判决第一项、维持一审判决第二项，责令江苏煤地局依法核定其工资待遇和退休工资待遇。
（2）上诉人（原审被告）江苏煤地局诉称
原审法院未审查戚某的起诉是否符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条规定的受案范围，也未审查江苏煤地局是否具有国家行政职权，是否是法律法规授权组织或受行政机关委托的组织；同意单位工作人员退休、颁发退休证是单位内部行政管理行为，属于人事决定，行使的不是公共权力，仅仅涉及本单位内部工作人员的权利和义务，是不可诉的内部管理行政行为。请求二审法院撤销一审判决，裁定驳回戚某的行政诉讼请求；一、二审诉讼费用由戚某负担。
2.二审事实和证据
江苏省常州市中级人民法院经审理，确认一审法院认定的事实和证据。
3.二审判案理由
江苏省常州市中级人民法院经审理认为：戚某不是江苏煤地局的职工，江苏煤地局作为发证单位在戚某的干部退休证上加盖钢印，该干部退休证对戚某的权利义务产生一定影响，江苏煤地局没有能够提供相应规范性文件说明颁发干部退休证的行为不属于行政诉讼受案范围以及其有权向戚某颁发干部退休证，也没有在法定举证期限内提交其颁发给戚某干部退休证的事实依据，一审判决撤销该干部退休证并无不当；戚某在原审法院将起诉状副本送达给原审被告后增加诉讼请求，要求判令江苏煤地局对其工资待遇和退休工资待遇重新核定，根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》的规定，依法不予准许。综上所述，原审判决认定的事实清楚、程序合法、适用法律法规正确。
4.二审定案结论
江苏省常州市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，作出如下判决：
驳回上诉，维持原判。
上诉案件受理费100元，由上诉人戚某、江苏煤地局各半负担。
（四）再审诉辩主张
1.再审申请人（原审原告、二审上诉人）戚某诉称
一、二审法院把我以要求重新核定退休年龄和工资为目的而要求撤销干部退休证和重新颁证的诉讼请求改为确认无权颁证纯属判决错误。
2.被申请人（原审被告、二审上诉人）江苏煤地局辩称
本案不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条规定的法院受案范围，江苏煤地局同意单位工作人员退休、颁发退休证是一种单位内部的人力资源管理行为，属于内部人事决定，而且行使的不是公共权力，仅仅涉及本单位内部工作人员的权利义务，是不可诉的内部管理行为。
（五）再审事实和证据
江苏省常州市中级人民法院再审确认一、二审法院认定的事实和证据。
另查明，江苏煤地局属中国煤炭地质总局垂直领导，拥有退休审批和办理退休证等权限，所属单位一直实行的是地质勘探事业单位企业化管理。
（六）再审判案理由
江苏省常州市中级人民法院再审认为：原审双方当事人未向法院提供江苏煤地局有权批准和颁发干部退休证的足够证据，但再审中，江苏煤地局提交了中国煤炭地质总局的证明文件，据此可以确认江苏煤地局批准和颁发给戚某的干部退休证不属于超越行政职权的越权行为。国发（1978）104号国务院《关于安置老弱病残干部的暂行办法》第十四条、第十六条明确规定：“干部离休、退休、退职，由所在单位按照干部管理权限报任免机关批准”，“本办法适用党政机关、群众团体和全民所有制企业、事业单位干部，以及因工作需要由组织委派到集体所有制企业、事业单位工作的国家干部”。江苏省煤田地质机械厂和其主管单位江苏煤地局均属事业单位法人，经费来源为财政补助收入。江苏煤地局对其所属单位人员具有法律上的管理职能。因此，原审判决在说理部分欠妥，应予纠正。江苏煤地局对下级事业单位企业化管理的职工所作的退休审批等，属于一种人力资源管理的行为。江苏煤地局行使的是内部管理权，对该所属单位以外的公民、法人或者其他组织的权益没有任何影响，不产生任何法律效力。戚某请求法院重新核定其退休年龄和工资，撤销江苏煤地局批准和颁发的干部退休证并重新颁证的请求，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条及最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条等规定的法院受案范围。原审法院以行政诉讼受理戚某的起诉错误，应予纠正。
（七）再审定案结论
江苏省常州市中级人民法院经院审判委员会讨论决定，依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十六条、第七十九条，作出如下裁定：
1.撤销常州市天宁区人民法院（2003）天行初字第168号行政判决和本院（2004）常行终字第5号行政判决。
2.驳回戚某的起诉。
原审案件受理费50元由戚某负担。
（八）解说
本案争议的焦点是：（1）江苏煤地局批准和颁发给戚某的干部退休证行为是否属于超越行政职权的越权行为；（2）江苏煤地局批准和颁发给戚某的干部退休证的行为是否属于行政诉讼受案范围。
江苏煤地局认为自己有权颁发干部退休证，而戚某认为江苏煤地局虽有权颁发干部退休证，但颁发给自己的是不符合规定的，是乱发，应予撤销。就该问题，笔者认为，行政诉讼中虽可以不受当事人的诉讼范围限制对当事人的行政行为的合法性进行全面审查，但是这种审查应建立在依据法律法规政策及证据之上，从而确定行政行为的合法与不合法。审查内容包括行政机关是否具有法定职权，实施具体行政行为是否符合法定程序等。不能在双方当事人和法院都没有法律法规政策规定及证据的基础上，作出当事人未提供证明其有权颁证即推定为无权颁证的结论，从而撤销江苏煤地局已发给戚某的干部退休证。最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条明确规定：“被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据”。江苏煤地局未提供证据，只能推定其具体行政行为没有相应的证据佐证，不能推定为无权颁证。此时，法院应当在当事人均无法提供证据的情况下，从保护当事人的合法权益着手，按照我国行政诉讼法第三十四条的规定依职权调查取证，尽可能地保护当事人的合法权益。原审判决在撤销了干部退休证的同时，又驳回了戚某的其他诉讼请求，没有给戚某指明相应的救济途径，无法使当事人的合法权益得到保障，无法实现判决的社会效果和法律效果的统一，也没有体现出判决解决当事人纠纷的功能作用。就这一点来说，原审判决是没有任何实际意义的。
关于江苏煤地局批准和颁发原告干部退休证的行为是否属行政诉讼受案范围的问题，从我国行政诉讼法第十一条、第十二条，最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条等规定的法院受案范围来看，目前在法律上，还没有将事业单位人员不服主管单位颁发退休证的行为列为法院行政诉讼的受案范围。在我国劳动法和最高人民法院《关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定》、江苏省高级人民法院《关于审理事业单位人事争议案件若干问题的意见》等法律法规中，并没有把因企业、事业、机关单位颁发退休证发生的争议如何处理的问题专门作一个规定，也没有相关联的法律和政策来参照执行。可以说，这个问题目前在法律和政策上还是一个空白。本案中，江苏煤地局向戚某颁发干部退休证的行为，严格来讲，不属于我国行政诉讼法规定的法院受案范围。江苏煤地局与戚某的关系是内部上下关系。江苏煤地局对下级事业单位的职工所作出的有关退休事项的行为，其来源不是基于法律法规规定的公共管理职权，而是基于一种内部行政职权，属于不可诉的内部行政管理行为。江苏煤地局行使的不是公共权力，不涉及该单位以外作为行政相对人的公民、法人或者其他组织的权益。戚某对主管部门的颁证行为不服，可以向其上级人事部门申诉，通过行政途径解决或者通过法院的民事审理，判决确认其实际应该退休的法定年龄来解决。据了解，江苏煤地局向戚某颁发的干部退休证被撤销后并没有实际影响戚某的退休工资，戚某还是每个月按时拿退休工资。因此在某种层面上说，江苏煤地局向戚某颁发的干部退休证实际上是一种荣誉，这与组织上审批退休是完全不同的手续，对批准行为没有丝毫影响，对戚某是否符合退休及退休工资的数额也没有影响。我国行政诉讼法第十二条第（三）项规定，当事人以行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定提起的诉讼，人民法院不予受理。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（六）项专门规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于法院行政诉讼的受案范围。
综上，再审改判驳回戚某的起诉是正确的。
（江苏省常州市中级人民法院 印乐佳）
案例来源：国家法官学院,中国人民大学法学院 《中国审判案例要览.2007年行政审判案例卷》 中国人民大学出版社 第460 - 465 页
