（一）首部

1.判决书字号
一审判决书：福建省闽侯县人民法院（2011）侯行初字第33号行政判决书。
二审判决书：福建省福州市中级人民法院（2011）榕行终字第279号行政判决书。

2.案由：交通管理行政处罚。

3.诉讼双方
原告（上诉人）：徐某，住福建省莆田市。
委托代理人：徐某1，住福建省莆田市，系原告父亲。
委托代理人：黄巧燕，福建法炜律师事务所律师。
被告（被上诉人）：闽侯县公安局，住所地：福建省福州市闽侯县甘蔗街道校园路128号。
法定代表人：刘某，该局局长。
委托代理人：曾某、叶某，闽侯县公安局工作人员。
第三人（被上诉人）：雷某，住福建省古田县。

4.审级：二审。

5.审判机关和审判组织
一审法院：福建省闽侯县人民法院。
合议庭组成人员：审判长：洪升正；审判员：黄白永；人民陪审员：张润经。
二审法院：福建省福州市中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：王小倩；审判员：曾莹；代理审判员：邓张伟。

6.审结时间
一审审结时间：2011年9月15日。
二审审结时间：2011年12月19日。

（二）一审诉辩主张

1.被诉具体行政行为
原告徐某于2009年10月17日发生交通事故。闽侯县公安局交通管理大队（原闽侯县公安局交通巡逻警察大队）于2009年11月5日作出公交认字［2009］第00478号《道路交通事故认定书》。2009年11月10日作出编号为3XXXXXXXXXXXXXX1号《道路交通安全违法行为处理通知书》，通知徐某于15日内携带相关材料到闽侯县公安局交通管理大队接受处理。

2.原告诉称
2009年6月底原告刚高中毕业，被他人介绍到闽侯县竹岐行风汽修店当学徒。2009年10月17日，店老板交代其小舅子也就是第三人雷某将二轮摩托车送还给他人，第三人雷某叫原告随车坐在摩托车后座上一起去。摩托车刚从店里开出没多远，被货车碰撞。闽侯县公安局交通管理大队作出交通事故认定书，但作出之前交管部门没有对原告作任何笔录与调查，却认定原告无证驾驶，要接受行政处罚。
2010年9月10日，原告向福州市公安局申请行政复议，福州市公安局转交闽侯县公安局受理，闽侯县公安局于2010年9月27日作出复字［2010］第001号《行政复议决定书》。
原告不服上述两个行政行为，于2010年10月10日以闽侯县公安局为被告向闽侯县人民法院起诉。闽侯县人民法院于2010年12月16日认定原告诉请撤销的《道路交通安全违法行为处理通知书》和《行政复议决定书》以及其要求重新作出的交通事故认定，属不同的行政主体所作出的不同具体行政行为，应分别予以处理。法院以被告主体不适格为由，裁定驳回原告的起诉。原告在法定期限内向福州市中级人民法院提出上诉，福州市中级人民法院于2011年2月18日作出（2011）榕行终字第33号行政裁定书，福州市中级人民法院认定上述诉请系不同的行政主体所作出的不同的行政行为，应分别提起诉讼。为此，现原告根据闽侯县法院及福州市中级人民法院的裁定分别提起诉讼，请求法院依法撤销闽侯县公安局复字［2010］第001号行政复议决定，责令被告重新受理行政复议申请并作出公正的行政复议决定，本案诉讼费用由被告承担。

3.被告辩称
2010年9月17日，被告收到福州市公安局转交的徐某行政复议申请书，被告对该行政复议申请当日予以受理。受理后，经依法审查，发现徐某的两项复议请求不符合行政复议的受理条件，且已超过行政复议的申请期限。理由如下：（1）原告请求依法撤销原闽侯县公安局交通巡逻警察大队作出的《道路交通安全违法行为处理通知书》。经审查，原闽侯县公安局交通巡逻警察大队对原告徐某发出的编号为3XXXXXXXXXXXXXX1的《道路交通安全违法行为处理通知书》只是通知原告到案处理，至今并未对徐某作出行政处罚等具体行政行为，没有对原告的实际利益产生影响，更不存在侵犯原告的合法权益的情形，故不属于《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第六条规定的行政复议范围和《行政复议法实施条例》规定的受理范围。（2）原告请求依法认定本事故发生时驾驶闽AXXXX1二轮摩托车的驾驶员是雷某，非原告徐某。经审查，原告的申请内容属原闽侯县公安局交通巡逻警察大队公交认字［2009］第00478号《道路交通事故认定书》中认定的事实，且此认定已作为廖庄林交通肇事刑事案件中的证据使用，属于刑事诉讼行为，非具体行政行为，不属于《行政复议法》第六条规定的行政复议范围和《行政复议法实施条例》规定的受理范围。（3）假设原告的复议请求内容属于行政复议的范围，申请期限也已超过行政复议的申请期限。根据《行政复议法》第九条的规定，复议申请期限为知道具体行政行为之日起60日。编号为3XXXXXXXXXXXXXX1的《道路交通安全违法行为处理通知书》由原闽侯县公安局交通巡逻警察大队于2009年11月10日向徐某发出，公交认字［2009］第00478号《道路交通事故认定书》由原闽侯县公安局交通巡逻警察大队于2009年11月5日作出并告知徐某。而徐某直至2010年9月17日才提出行政复议申请，明显已超过行政复议的申请期限。
根据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合《行政复议法》和《行政复议法实施条例》规定的受理条件的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请。经依法报请审批，被告于2010年9月27日作出复字［2010］第001号行政复议决定，驳回原告徐某的行政复议申请。综上所述，被告作出的复字［2010］第001号行政复议决定，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。请求法院判决维持被告作出的复字［2010］第001号行政复议决定，驳回原告诉讼请求。

4.第三人述称
同意被告意见，但没有向法庭提交证据。

（三）一审事实和证据
福建省闽侯县人民法院经公开审理查明：原告徐某于2009年10月17日发生交通事故。闽侯县公安局交通管理大队（原闽侯县公安局交通巡逻警察大队）于2009年11月5日作出公交认字［2009］第00478号《道路交通事故认定书》。2009年11月10日作出编号为3XXXXXXXXXXXXXX1的《道路交通安全违法行为处理通知书》，通知徐某于15日内携带相关材料到闽侯县公安局交通管理大队接受处理。2010年9月10日，原告徐某向福州市公安局申请行政复议，请求依法撤销原闽侯县公安局交通巡逻警察大队作出的《道路交通安全违法行为处理通知书》，依法认定本事故发生时驾驶闽AXXXX1二轮摩托车的是雷某，而非原告，认定原告是坐于该摩托车后座位的坐客。福州市公安局将此件转交闽侯县公安局办理。2010年9月17日，被告受理原告的复议申请。2010年9月27日，被告认定：（1）原闽侯县公安局交通巡逻警察大队对原告徐某发出的编号为3XXXXXXXXXXXXXX1的《道路交通安全违法行为处理通知书》只是通知徐某到案处理，并未对徐某作出行政处罚等具体行政行为，故不属于《行政复议法》第六条规定的行政复议范围和《行政复议法实施条例》规定的受理范围。（2）原告请求依法认定本事故发生时驾驶闽AXXXX1二轮摩托车的是雷某，此申请内容属原闽侯县公安局交通巡逻警察大队公交认字［2009］第00478号《道路交通事故认定书》中认定的事实，且此认定已作为廖庄林交通肇事刑事案件中的证据使用，并不属于具体行政行为，不属于《行政复议法》第六条规定的行政复议范围和《行政复议法实施条例》规定的受理范围。根据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，决定：驳回原告徐某的行政复议申请。原告不服该复议决定，提起行政诉讼。
上述事实有下列证据证明：
1.闽侯县公安局行政案件复议受案表；
2.闽侯县公安局复答字［2010］01号提交行政复议答复通知书；
3.闽侯县公安局交通管理大队行政复议答辩状；
4.公（复）字［2010］第001、002号送达回执；
5.行政复议申请书及授权委托书；
6.闽侯县人民法院（2010）侯刑初字第64号《刑事附带民事判决书》；
7.原闽侯县公安局交通巡逻警察大队作出的公交认字［2009］第00478号《道路交通事故认定书》；
8.榕公交巡受字［2009］第025号《道路交通事故认定复核不予受理通知书》；
9.编号为3XXXXXXXXXXXXXX1的《道路交通安全违法行为处理通知书》；
10.行政复议案件审结报告；
11.编号为3XXXXXXXXXXXXXX1的《道路交通安全违法行为处理通知书》；
12.闽侯县公安局作出的《行政复议决定书》（复字（2010）第001号）；
13.闽侯县人民法院作出的《行政裁定书》（（2010）侯行初字第46号）；
14.福州市中级人民法院作出的《行政裁定书》（（2011）榕行终字第33号）；
15.《出院小结》、《疾病证明》、《诊断报告单》、《脑电图报告》。

（四）一审判案理由
福建省闽侯县人民法院经审理认为：原告请求“撤销原闽侯县公安局交通巡逻警察大队作出的3XXXXXXXXXXXXXX1号《道路交通安全违法行为处理通知书》”，由于该《道路交通安全违法行为处理通知书》仅是被告在处理交通事故过程中的一个通知环节，被告并未作出实质性的处理决定，未对原告的权利或义务产生实际影响，因此属不可诉的行政行为。原告诉请“责令被告重新作出确认本事故发生时驾驶闽AXXXX1二轮摩托车的司机是第三人”，根据《中华人民共和国道路交通安全法》的规定，公安机关交通管理部门制作的交通事故认定书，作为处理交通事故案件的证据使用。因此，交通事故认定行为不属于可诉的具体行政行为。被告认为原闽侯县公安局交通巡逻警察大队对申请人徐某发出的编号为3XXXXXXXXXXXXXX1的《道路交通安全违法行为处理通知书》只是通知徐某到案处理，并未对徐某作出行政处罚等具体行政行为，故不属于《行政复议法》第六条规定的行政复议范围和《行政复议法实施条例》规定的受理范围的主张正确，予以采纳。被告认为原告请求依法认定本事故发生时驾驶闽AXXXX1二轮摩托车的是雷某，此申请内容属原闽侯县公安局交通巡逻警察大队作出的公交认字［2009］第00478号《道路交通事故认定书》中认定的事实，且此认定已作为廖庄林交通肇事刑事案件中的证据使用，并不属于具体行政行为，不属于《行政复议法》第六条规定的行政复议范围和《行政复议法实施条例》规定的受理范围，被告因此决定驳回原告徐某的行政复议申请并无不当。原告诉请无理，不予采纳。

（五）一审定案结论
福建省闽侯县人民法院依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，作出如下判决：
驳回原告徐某的诉讼请求。
本案受理费100元，由原告徐某负担。

（六）二审情况

1.二审诉辩主张
（1）上诉人诉称
1）一审法院认为上诉人诉请“撤销原闽侯县公安局交通巡逻警察大队作出的编号为3XXXXXXXXXXXXXX1的《道路交通安全违法行为处理通知书》仅是被上诉人在处理交通事故过程中的一个通知环节，并未对原告的权利或义务产生实际影响，属不可诉的行政行为”是错误的。原闽侯县公安局交通巡逻警察大队作出的编号为3XXXXXXXXXXXXXX1的《道路交通安全违法行为处理通知书》已明确认定了上诉人徐某无证驾驶闽AXXXX1二轮摩托车的违法行为，并确认“请于15日内携带本通知书、机动车行驶证、机动车驾驶证到闽侯县公安局交通巡逻警察大队接受处理”。上诉人被认定为无证驾驶，该通知书已对上诉人的权利、义务产生实际影响，是可诉的行政行为。2）上诉人在行政处罚处理过程中完全被剥夺了陈述与申辩的权利。3）原闽侯县公安局巡逻警察大队作出的《道路交通安全违法行为处理通知书》中，认定“原告无证驾驶二轮摩托车”的违法行为，说明其是行使该行政职权的行政执法机关。上诉人请求该行政执法机关重新认定，并无不当。综上，一审判决认定事实不清、适用法律错误、程序违法。请求撤销一审判决，指令一审法院继续审理。
（2）被上诉人辩称
同一审。

2.二审事实和证据
福建省福州市中级人民法院经审理，确认一审法院认定的事实和依据。

3.二审判案理由
福建省福州市中级人民法院经审理认为：被上诉人向上诉人发出编号为3XXXXXXXXXXXXXX1的《道路交通安全违法行为处理通知书》只是公安机关交通管理部门作出行政处理决定之前的一个告知程序，对上诉人的权利和义务不产生实际影响，不属于《行政复议法》规定的行政复议的受案范围。
根据《中华人民共和国道路交通安全法》的规定，公安机关交通管理部门制作的交通事故认定书，作为处理交通事故案件的证据使用。因此，交通事故责任认定行为不属于具体行政行为。上诉人关于“依法重新作出处理确认本事故发生时驾驶闽AXXXX1二轮摩托车的司机是第三人”的诉求，属于交通事故责任认定行为的内容，并不属于具体行政行为，不属于行政复议的受案范围。被上诉人闽侯县公安局据此作出驳回上诉人的行政复议申请并无不当。综上，一审判决正确。上诉人的上诉理由不能成立，依法应予驳回。

4.二审定案结论
福建省福州市中级人民法院法市依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，作出如下判决：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费人民币50元，由上诉人徐某负担。

（七）解说
本案争议的焦点是：原闽侯县公安局交通巡逻警察大队作出的《道路交通安全违法行为处理通知书》和《道路交通事故认定书》是否属于《行政复议法》所确定的受案范围?是否属于可诉的行政行为?
原告徐某认为上述通知书已对其权利、义务产生了实际影响，属于可诉的行政行为。笔者认为，根据《行政复议法》第六条和《行政复议法实施条例》的规定，该通知书由于未对原告实际利益产生影响，也未侵犯原告的合法权益，仅是一种通知行为，不属于完整的、成熟的具体行政行为，故不属于《行政复议法》所确定的受案范围。在本质上，该通知书实际上是一种通知行为，在行政法学领域被称为准法律行为，所谓准法律行为必然有别于其他法律行为。台湾地区有一位学者认为：“准法律行为，乃行政机关就具体事实以观念表示为要素，直接依据法律发生效果之行政行为，又称表明行为，因其发生如何效果已为法律所明定，此与法律行为系以行政机关之意思表示，以发生法律上之效果者不同，详言之，关于法律行为效果之发生，乃基于行政机关意思表示之如何，而含有效果意思于其间，依其表示，其公法上之效果始得发生。准法律行为，例如行政机关关于某种权利义务之得丧、变更等事实，予以通知、证明或受理等行为是。此种观念表示，并非重新创设公法上之权义关系，而系仅就已存在或形成之权义关系，予以观念上之认识或澄清而已，虽有加强法律效果之作用，要与创制权义关系之行为本身有别，此与民法上准法律行为之概念相当，行政行为之为准法律行为者，已极为普遍。”通知行为是指行政机关将已经作出的行政决定告知相对人。在一般情况下，这种行为不对相对人的权利、义务产生影响。但在有的情况下，错误的通知行为可能使相对人超过法律规定的寻求救济的期限，若法律规范已经规定救济途径的，相对人不得对行政机关的通知行为提起行政诉讼；但在没有规定相应救济途径的情况下，相对人应当具有寻求司法救济的权利。由于上述通知书仅是被告处理交通事故过程中的一个通知环节，其并未作出处理决定，未对原告的权利或义务产生实际影响，且未使徐某超过法律规定的寻求救济的期限，因此，这个通知行为属于不可诉的具体行政行为，原告的主张是错误的。
另外，需要思考的是：公安机关制作的《道路交通事故认定书》是否属于《行政复议法》规定的受案范围?是否属于可诉的具体行政行为?
一种观点认为，行政证明行为在很多情况下可能对相对人的权利、义务产生影响，公安机关对交通事故的认定行为即是如此。一起交通事故，一经公安机关认定，当事人事后则很难通过收集证据来推翻认定结论。在民事诉讼中，法院亦很难通过诉讼改变认定结果。尽管在逻辑上，当事人可以通过不同的途径，对被公安机关的交通事故认定行为所侵害的权利进行救济。但事实上，公安机关的交通事故认定，对当事人起着决定性的影响。因此，公安机关的交通事故认定行为，无论就主体在而言，还是就对相对人的权利、义务的影响而言，都属于《行政复议法》和《行政诉讼法》所规定的受案范围。
另一种观点认为，根据《中华人民共和国道路交通安全法》的规定，公安机关交通管理部门制作的交通事故认定书，作为处理交通事故案件的证据使用。因此，交通事故认定行为不属于具体行政行为，不属于行政复议的受案范围。再者，最高人民法院曾就交通事故认定行为的可诉性问题作过司法解释。1992年12月1日，法发［1992］39号《最高人民法院、公安部关于处理道路交通事故案件有关问题的通知》第四条规定：当事人仅就公安机关作出的道路交通事故责任认定和伤残评定不服，向人民法院提起行政诉讼或民事诉讼的，人民法院不予受理。当事人对作出的行政处罚不服提起行政诉讼或就损害赔偿问题提起民事诉讼的，以及人民法院审理交通肇事刑事案件时，人民法院经审查认为公安机关所作出的责任认定、伤残评定确属不妥，则不予采信，以人民法院审理认定的案件事实作为定案的依据。
笔者同意第二种观点。本案中，公安机关制作的《道路交通事故认定书》已经在廖庄林交通肇事刑事案件中作为证据使用，属于刑事诉讼行为，并不属于具体行政行为，不属于《行政复议法》所规定的受案范围。另外，对于该《道路交通事故认定书》的可诉性问题，笔者认为尽管交通事故认定行为，一般情况下，对相对人的权利、义务可能产生实际影响，但这种影响并非只有通过法院的司法审查才可以消除。这种证明行为，在很大程度上不具有必然的约束力。而且，法院在司法实践中，若撤销被诉的交通事故认定行为，是很难判决其重作的。
综上，笔者认为，《道路交通安全违法行为处理通知书》和《道路交通事故认定书》都不属于《行政复议法》所规定的受案范围，也不属于可诉的具体行政行为。
（福建省闽侯县人民法院　林妍）