(一)首部
1.判决书字号
一审判决书：福建省福清市人民法院（2011）融行初字第6号判决书。
二审判决书：福建省福州市中级人民法院（2011）榕行终字第115号判决书。
3.诉讼双方
原告吴某。
委托代理人黄民康，福建中美律师事务所律师。
被告福清市公安局，住所地福清市元洪路公安科技大楼。
法定代表人黄某，局长。
委托代理人秦某，福清市公安局民警。
第三人龙源雄亚(福清)风力发电有限公司，住所地福清市高山镇高园路1号。
法定代表人黄群，董事长。
委托代理人曹卫、郑蓉，福建闽天律师事务所律师。
5.审判机关和审判组织
一审法院：福建省福清市人民法院。
合议庭组成人员：审判长：林莉；人民陪审员：林云玲；人民陪审员：刘忠霖。
二审法院：福建省福州市中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：王小倩；审判员：殷晓丽；代理审判员：邓张伟。
6.审结时间
一审审结时间：2011年4月2日。
二审审结时间：2011年7月20日。
(二)一审诉辩主张
1.具体行政行为
被告福清市公安局于2010年9月16日作出融公决字[2010]第05140号《公安行政处罚决定书》，认定2010年9月16日9时许，高山镇垄上村村民吴某与十几个人到高山镇垄上村后园自然村龙源雄亚(福清)风力发电工地阻挠施工，根据《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项规定，决定对吴某处以行政拘留十日的处罚。
2.原告及其委托代理人诉称
第三人在未办理征地手续、未与村民达成补偿协议情况下，在原告所在垄上村毁田施工。2010年9月12日，村主任吴某叫村民9月16日上午到现场协商。原告与部分村民于9月16日来到现场，但未见第三人人员到场协商，原告与村民正等待时，突然来了十几个便衣壮汉，在未表明身份、未查证核实情况下，将原告抓至高山派出所，后以扰乱单位秩序为由，对原告作出拘留十日的行政处罚。原告认为，其一，《治安管理处罚法》第二十三条第一款第(一)项针对的是扰乱单位秩序的行为，单位指的是经过登记核准的固定场所，而本案发生地并非第三人单位所在地，而是原告祖祖辈辈在此生息的村庄，被诉行政行为适用法律错误。其二，原告与第三人征地补偿纠纷，属平等主体之间的民事法律关系，不属《治安管理处罚法》调整范围。第三人未获得批准文件就擅自施工建设，显属违法建设，被告不仅不加制止，反而滥用职权非法干预民事纠纷，以抓人手段帮助企业牟取非法利益。其三，原告与众多村民到现场是村委会主任说要到现场协调征地补偿问题，主观上没有扰乱单位秩序的故意，客观上也没有使用暴力或以暴力威胁阻挠第三人施工。案发时第三人只是将装载机开至现场，在没有任何人阻挠情况下司机自行离开。原告提交的证人可以证明未见原告有阻挠施工行为，被告提交的证人与第三人存在利害关系，其证言缺乏真实性，亦无法体现原告行为情节较重。综上，被告作出的融公决字［2010］第05140号《公安行政处罚决定书》事实不清，证据不足，适用法律错误，程序违法，请求予以撤销。
3.被告辩称
被告在行政程序过程中履行了立案、调查、告知、审批等程序，行政程序合法。被告提交的郑小东、杨某、林某1、陈某、吴某等人的证言互相吻合，且与原告本人陈述、其妻子林某2证言相互印证，可以证明2010年9月16日9时许，原告与十几个村民到高山镇垄上村后园自然村龙源雄亚(福清)风力发电工地阻挠施工，被告所作行政处罚事实清楚，主要证据充分。原告提交的证人证言自相矛盾，真实性存在疑议，不具有否定被告证据的效力。《治安管理处罚法》第二十三条规定的扰乱单位秩序行为的表现形式可以是言语方式，并非只有采取暴力方式才可构成扰乱单位秩序行为。原告采取站在田地上不让施工的机械施工的方式，已构成阻挠施工，原告认为其没有采取暴力手段不构成阻挠施工的辩解不能成立。第三人施工是否合法与被诉行政行为的合法性没有必然联系，只要原告违反《治安管理处罚法》规定，被告就可以对其进行处罚，原告以第三人违法施工为由反证其行为合法的理由不能成立。鉴于原告的土地不在征地范围内，其两次参加了阻挠第三人施工行为， 9月16日那天在其他人已被劝说离场后，原告仍然采取阻挠行为，且第三人的项目是省重点工程，原告的行为造成了该工程重大损失，故原告行为构成情节较重情形。被告依照《治安管理处罚法》第二十三条第一款第(一)项规定，对原告作出拘留十日的处罚，适用法律正确，责罚相当。综上，被诉行政行为认定事实清楚，主要证据确凿，程序合法，适用法律正确，请求予以维持。
4.第三人述称
第三人取得的重点建设项目在征地补偿协议已签署、补偿款也已全部到位的情况下，施工中多次遭遇原告等村民的无理阻挠，特别是2010年9月16日上午9时的阻挠，影响了第三人正常的工作秩序和经营活动。第三人作为国家级风电工程建设单位，承建本案涉讼重点建设工程，旨在优化能源结构，是一项造福福清人民的公共事业。由于工期短，实际建设中相关政府部门办事效率等因素，手续上存在一些瑕疵，但第三人已于2010年12月依法取得省发改委的批复，项目合法性毋庸置疑。即便第三人涉讼工程建审手续存在瑕疵，也并不意味原告能够采取阻挠施工队动工，扰乱单位秩序的违法行为，此不能成为原告实施阻挠施工破坏第三人正常生产经营秩序的理由，更不可能以此为由推翻原告存在的违法事实。根据《福建省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第二十四条第三款关于"征地补偿、安置的争议不影响征用土地方案的实施，被征地单位和承包经营者应当服从，不得阻挠"的规定，原告阻挠施工的行为显然已构成违法，被告予以处罚并无不当。综上，原告的主张不能成立，其诉请应予驳回。
(三)一审事实和证据
福建省福清市人民法院经公开审理查明：2010年9月16日9时许，原告吴某等十多人因土地问题与第三人发生纠纷。嗣后，被告对原告吴某、郑小东(第三人员工)、杨某(第三人员工)、林某1(高山镇政府工作人员)、陈某(第三人施工队人员)、吴某(高山镇垄上村委会主任)、林某2(原告妻子)进行询问。中国水利水电第十六工程局有限公司福清高山二期36MW风电场道路施工工程项目部出具《说明》，证明其2010年8月26日及2010年9月16日在垄上工地施工时受村民阻挠停工，造成机械设备误工损失约2000元。福清市高山镇垄上村民委员会、福清市高山镇人民政府出具证明，证明吴某的土地不在高山风电场二期工程征地范围内。
当日，被告进行治安立案，告知原告拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据，经审批作出融公决字[2010]第05140号《公安行政处罚决定书》，查明在2010年9月16日9时许，高山镇垄上村村民吴某与十几个人到高山镇垄上村后园自然村龙源雄亚(福清)风力发电工地阻挠施工，根据《治安管理处罚法》第二十三条第一款第(一)项之规定，决定对吴某处以行政拘留十日的处罚。
2010年10月14日，原告向福州市公安局申请行政复议，福州市公安局于同年12月13日作出复字（2010）第067号《行政复议决定书》，决定维持被告融公决字［2010］第05140号《公安行政处罚决定书》。2010年12月21日，原告收到该复议决定书。
另查明，2010年4月12日，福清市城乡规划局向第三人核发了福建福清高山风电场二期的《建设项目选址意见书》。
2010年5月，第三人与福清市高山镇垄上村民委员会签订融风征［2010］02号《征地协议书》。
2010年5月11日，第三人向福清市高山镇财政办公室缴纳了高山风电二期项目第一批征地费用500万元。
2010年6月7日，第三人的福建福清高山风电场二期建设项目取得福州市国土资源局榕国土资初(2010)0016号《建设项目用地初审意见书》。
2010年12月16日，福建省发展和改革委员会作出闽发改网能源［2010］69号《关于福清高山风电场二期项目核准的批复》，同意建设福清高山风电场二期项目。
上述事实有下列证据证明：
1、对吴某所作的询问笔录，证明2010年9月16日原告阻止第三人的工程队施工。
2、对郑小东所作的询问笔录二份，证明原告带头和其他村民多次阻挠施工，且原告的地不在征地范围内，征地补偿款已发放到位。
3、对杨某、林某1、林某2所作的询问笔录，证明原告阻挠工程队施工。
4、对陈某所作的询问笔录，证明原告两次阻挠第三人施工。
5、对吴某所作的询问笔录，证明原告的地不在征地范围内，征地补偿款已发放到位。
6、企业法人营业执照，证明第三人具有法人资格及其基本情况。
7、建设项目用地初审意见书，证明第三人征用的土地经福州市国土资源局初审。
8、建设项目选址意见书及附图，证明第三人项目的选址经福清市城乡规划局审核。
9、关于高山二期风电场项目2#道路因村民阻挠施工造成误工损失的说明，证明第三人因受村民阻挠停工，造成机械设备误工损失约2000元。
10、福清市高山镇垄上村民委员会的证明，证明原告的土地不在征地范围内。
11、情况说明，证明福清市高山镇人民政府已根据补偿标准补偿到位，且原告在此次风电二期工程中没有被征地。
12、受案登记表，证明被告于2010年9月16日受理原告阻挠第三人施工一案。
13、公安行政处罚告知笔录，证明被告于2010年9月16日对原告作出行政处罚告知。
14、呈请公安行政处罚审批报告，证明被告对原告作出治安行政处罚前呈请上级审批。
15、公安行政处罚决定书，证明被告于2010年9月16日对原告作出行政拘留十日的行政处罚。
16、行政复议决定书，证明福州市公安局作出维持处罚的复议决定。
17、送达回执，证明被告于2010年12月21日对原告依法送达行政复议决定书。
18、征地协议书、福建省政府非税收入票据，证明涉讼工程福建省福清高山二期风电场工程，第三人已依法与有关当事人签订了征地补偿协议，且有关的补偿款也已依约支付。
19、福建省发展和改革委员会关于福清高山风电场二期项目核准的批复，证明电力开发是公共设施，只需要发改委的批复，发改委的批复中已经包含了相关必需的内容。
(四)一审判案理由
福建省福清市人民法院认为：被告提供的郑小东、杨某、林某1、陈某等在场证人的证言及吴某本人陈述中均有2010年9月16日原告与十几个人到第三人工地阻挠施工的相应陈述，与林某2、吴某等证言亦相互印证，形成证据锁链，可以证明被诉行政处罚决定认定的"2010年9月16日9时许，原告与十几个人到高山镇垄上村后园自然村龙源雄亚(福清)风力发电工地阻挠施工"的事实。原告等高山镇垄上村村民与第三人之间的土地纠纷问题，应通过合法途径进行解决，而原告采取阻挠施工的行为，影响了第三人的正常生产经营秩序，被告依据《治安管理处罚法》第二十三条第一款第(一)项的规定，对原告作出行政拘留十日的处罚，适用法律正确，责罚相当。原告提供的证人吴伦英、吴乃梅、吴国富证言的证明效力不足以反驳被告所提供的证据，其关于被告所作处罚事实不清、证据不足、适用法律错误等诉讼理由缺乏根据，不予采纳。
被告在作出处罚前履行了立案、调查、告知、审批等程序，行政处罚程序并无不当。
综上，被诉行政处罚决定事实清楚，主要证据确凿，适用法律正确，程序合法。
(五)一审定案结论
福建省福清市人民法院依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，经审判委员会研究决定，作出如下判决：
驳回原告吴某要求撤销被告福清市公安局2010年9月16日作出的融公决字[2010]第05140号《公安行政处罚决定书》的诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由原告吴某负担。
(六)二审情况
1.二审诉辩主张
上诉人吴某诉称：只有合法的工作秩序才受法律保护，违法施工不仅不受法律保护，还应受到法律制裁。第三人存在的诸多土地违法事实，被上诉人视而不见，显然是在滥用职权，庇护第三人的侵占农用耕地的违法行为。上诉人及村民与第三人之间不存在土地纠纷，也根本无法通过法律途径解决，因为第三人只是用地申请人，并非征用土地的实施者，征用土地的应是人民政府。第三人在政府未向村民公告征地补偿、安置方案的情况下，强行毁田施工，已超出民事纠纷的范畴，上诉人是制止违法占地行为。第三人违法占地施工，其行为不能被认定为正常生产经营，且第三人仅是风电场所有人，并非风电场施工方，施工方是中国水利水电十六局。被上诉人存在先拘押后取证，报案笔录是虚假的。综上，请求二审撤销一审判决，撤销被诉行政处罚。
被上诉人福清市公安局辩称：1、上诉人的承包地没有在第三人征地范围，上诉人不是在维护自己的合法权利。2、现场的证人证言可以证实上诉人在现场带领村民阻挠第三人施工。3、上诉人的手机通话记录不能证明被上诉人先羁押后取证，被上诉人提交的证据都是在处罚决定作出之前取得的。综上，请求二审驳回上诉，维持原判。
被上诉人龙源雄亚(福清)风力发电有限公司述称，1、上诉人确实实施了制止施工的行为，不管上诉人是暴力制止还是非暴力制止都应当受到惩罚。第三人建设是否完备不能成为上诉人阻挠的理由。2、根据《福建省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第二十四条第三款，被征地单位应当服从不能阻挠征地方案的实施，被上诉人对上诉人的行政处罚是正确的。综上，请求二审驳回上诉，维持原判。
2.二审事实和证据
福建省福州市中级人民法院经审理，确认一审法院认定的事实和证据。
3.二审判案理由
福建省福州市中级人民法院认为：被上诉人提供的郑小东、杨某、林某1、陈某、林某2等在场证人的证言，辨认相片及上诉人吴某本人的陈述均证实，2010年9月16日上午，吴某处于高山镇垄上村后园自然村龙源雄亚(福清)风力发电工地的施工现场。郑小东、杨某、林某1、陈某及吴某本人的陈述更进一步证明，吴某在施工现场实施了阻挠施工的行为，被诉行政处罚由此认定"2010年9月16日9时许，原告与十几个人到高山镇垄上村后园自然村龙源雄亚(福清)风力发电工地阻挠施工"，事实清楚，证据充分。上诉人因土地纠纷采取非法阻挠被上诉人龙源雄亚(福清)风力发电有限公司正常施工的行为，影响了企业的正常生产经营秩序，被上诉人福清市公安局依据《治安管理处罚法》第二十三条第一款第(一)项的规定，对上诉人作出行政拘留十日的处罚，适用法律正确，责罚相当。
被上诉人福清市公安局行政程序中已履行了立案、调查、告知、审批、送达等法定程序，保障了上诉人的陈述、申辩权利，行政处罚程序并无不当。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。
4.二审定案结论
福建省福州市中级人民法院依据《中华人民共和国行政诉讼》第六十一条第（一）项的规定，作出如下判决：
驳回上诉，维持原判。
本案二审诉讼费伍拾元由上诉人吴某负担。
(七)解说
本案审理中，对原告的行为是否属于扰乱单位秩序的行为有不同的理解。
第一种意见认为，根据《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项规定："有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位的秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的；"据此，扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序侵害的客体应是合法的工作、生产、营业、医疗、教学、科研行为。本案中，被告提交的证据可以证明2010年9月16日9时许，吴某与十几个人到高山镇垄上村后园自然村龙源雄亚(福清)风力发电工地，原告站在田地上不让施工的机械施工的事实。但被告所举的证据只能证明第三人的福建福清高山风电场二期建设项目经福清市城乡规划局审核，符合城乡规划要求，拟用地面积0.9522公顷取得福州市国土资源局用地初审。而第三人提交的证据还证明第三人取得福清高山风电场二期项目立项批复的时间在2010年9月16日之后，表明第三人在福清高山风电场二期建设项目未经批准的情况下即进行建设。因此，被告所举证据无法证明第三人的施工是合法的，其关于原告干扰第三人生产经营的认定缺乏有效证据证明。故被诉行政处罚决定关于原告到高山镇垄上村后园自然村龙源雄亚(福清)风力发电工地阻挠施工，扰乱第三人的生产经营秩序的认定，事实不清，主要证据不足。
另一种观点已经在一审判案理由部分得到阐明，不再赘述。笔者以为，本案被告对第三人的施工行为只能作形式效力上的审查，不能作实质审查，即只审查第三人是否具备施工资格条件，即是否有工商营业执照及其施工是否在其经营范围内，至于第三人施工是否合法，包括第三人与福清市高山镇垄上村民委员会签订的《征地协议书》是否有效，第三人涉讼工程建审手续是否存在瑕疵，属于另一种法律关系，原告可以寻求其他救济途径。对此本案被告无需也无法进行审查，第一种观点强求被告进行审查是不对的。但是，需要指出的是，公安机关不仅对"扰乱生产经营秩序"违反治安管理行为有给予治安行政处罚的职责，而且负有保护公民、法人的合法财产权利和其他合法权益不受非法侵害的社会职责。本案中，鉴于第三人确实存在违法施工的嫌疑，有可能侵害原告等村民的合法权益，公安机关对原告到现场站在田地上不让施工的机械施工的行为，不宜进行治安行政处罚，而应采取积极疏导化解方式，使这一敏感的土地纠纷得以协商解决，方为上策。
（林莉）
【裁判要旨】公安机关不仅对"扰乱生产经营秩序"违反治安管理行为有给予治安行政处罚的职责，而且负有保护公民、法人的合法财产权利和其他合法权益不受非法侵害的社会职责。
