（一）首部

1.判决书字号
一审判决书：北京市朝阳区人民法院（2013）朝行初字第129号判决书。
二审判决书：北京市第三中级人民法院（2014）三中行终字第15号判决书。

2.案由：不履行法定职责。

3.诉讼双方
原告（上诉人）：朱某，男。
被告（被上诉人）：北京市朝阳区城市管理综合行政执法监察局，住所地：北京市朝阳区西大望路36号。
法定代表人：吴某，局长。
委托代理人（一审）：邢某，女，北京市朝阳区城市管理综合行政执法监察局干部。
委托代理人（一、二审）：石某，男，北京市朝阳区城市管理综合行政执法监察局干部。
委托代理人（二审）：刘某，男，北京市朝阳区城市管理综合行政执法监察局干部。

4.审级：二审。

5.审判机关和审判组织
一审法院：北京市朝阳区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：哈胜男；代理审判员：寇天功；人民陪审员：杨凯萍。
二审法院：北京市第三中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：贾志刚；代理审判员：胡兰芳、董巍。

6.审结时间
一审审结时间：2013年9月25日。
二审审结时间：2014年2月19日。

（二）一审诉辩主张

1.被诉具体行政行为
原告朱某向被告北京市朝阳区城市管理综合行政执法监察局（2013年4月15日原北京市朝阳区城市管理监察大队更名为北京市朝阳区城市管理综合行政执法监察局，以下简称朝阳综合执法局）举报常营西路存在非法建房成立市场行为，认为被告构成行政不作为。

2.原告诉称
原告朱某诉称：原告于2011年12月5日向被告朝阳综合执法局举报常营西路马路中间非法建房，非法成立市场。2012年9月5日、24日，在110的协助下，原告才勉强拿到被告两个信访答复书，告知原告待规划部门认定后，依法予以拆除。当时被告的态度非常强硬，认为原告是去捣乱。原告申请的是两项内容，9月5日的答复上只有一项，原告未接收。9月24日被告才向原告作出完整答复。2012年11月6日，朝阳规划委已认定原告举报处没有规划许可手续，因此被告应按照规定履行限拆、发通知、向政府报强拆的职责。原告查到有2012年4月11日登记表为证，被告没有上述行政行为。被告已经构成行政不作为，故原告诉至法院，要求被告强拆涉案地点的非法建设和非法市场并告知原告处理结果。

3.被告辩称
被告北京市朝阳区城市管理综合行政执法监察局辩称：（1）被告对违法建设的相关情况进行了调查，并收集了相关证据材料。（2）被告积极作为，依法履行了职责。违法建设不同于无照经营等其他一般程序案件，案情调查较为复杂，周期较长。被告在接到朱某的举报后，积极履行职责，已经对违法建设立案调查。在调查结束后，被告按照法定程序多次联系，拟向违法建设人王某制发《限期拆除通知书》，但当事人或拒绝接听，或以不在北京为由，百般推托。直至2013年4月10日，当事人王某才来到办案分队，但在办案人员打印《限期拆除通知书》时，却自行离开。经多次联系，被告于2013年4月23日向王某送达了《限期拆除通知书》，2013年6月6日，送达了《限期拆除决定书》。被告将继续履行法定程序，拆除违法建设。综上，被告在上述违法建设处理过程中，始终积极履责，依法行政，从未终止对上述案件的调查和办理，不构成行政不作为。因此，请求法院驳回原告的诉讼请求。

（三）一审事实和证据
北京市朝阳区人民法院经公开审理查明：原告向被告举报建东苑小区垃圾楼东侧常营西路马路中间非法建设房屋和成立市场，要求被告查处。2012年3月22日被告到现场调查，制作《现场检查笔录》《现场勘验笔录》并拍摄现场照片，向该处建设的建设人王某送达了《谈话通知书》。2012年3月23日被告对王某进行询问并制作《询问笔录》。2012年11月6日，北京市规划委员会向被告出具《关于王某所建房屋规划审批情况的函》，明确“位于朝阳区建东苑小区垃圾楼东侧10米处常营一号路路面上的王某所建房屋33.2平方米未依法取得建设工程规划许可证”。2013年4月1日原告向北京市朝阳区人民政府提出行政复议申请，要求确认被告构成行政不作为。2013年4月23日被告向王某作出并送达《限期拆除通知书》，责令王某于2013年4月28日24时前自行拆除上述违法建设的房屋并清理现场接受复查。2013年5月23日，被告到涉案现场检查拆除情况，制作《现场检查笔录》并拍摄照片，王某并未自行拆除上述违法建设的房屋。2013年6月6日，被告向王某作出并送达《限期拆除决定书》，责令王某于2013年6月13日24时前自行拆除上述违法建设的房屋，并清理现场接受复查，逾期不拆除将报请朝阳区人民政府责成有关部门予以强制拆除。2013年6月8日，北京市朝阳区人民政府作出朝政决字［2013］141号《行政复议决定书》，驳回原告请求确认被告行政不作为的复议请求，并责令被告按照法定程序积极履行后续法定职责。2013年7月2日，被告到涉案现场检查，制作《现场检查笔录》并拍摄照片，上述违法建设仍未拆除。
原告朱某在法定期限内提交了如下证据：（1）朝政决字［2013］141号《行政复议决定书》，以证明原告申请行政复议的情况；（2）2012年4月11日朝阳综合执法局的《信访登记表》，以证明按照《信访条例》规定应当自受理之日起60日内办结，被告受理原告举报后未在规定期限内办结；（3）2013年1月9日北京市规划委员会朝阳分局《关于对朱某同志来访的答复意见》，以证明原告向被告反映了房屋和市场两个问题；（4）2012年9月5日被告出具的《关于“常营西路马路中间建非法市场”的答复》，以证明原告提出非法成立市场和非法建房的举报，被告仅对非法成立市场作出答复，对非法建房未作答复；（5）2012年9月24日被告出具的《关于“常营西路马路中间非法建房成立市场”的答复》，以证明在110的帮助下被告才勉强向原告作出举报答复书；（6）原告于2011年12月15日、2012年4月25日在常营西路涉案地点拍摄的现场照片两张，以证明涉案地点违法建设的房屋和违法成立的市场的状况；（7）京房权证朝私03字第54516号《房屋所有权证》，以证明原告的居住地址；（8）《国内挂号信函收据》，以证明原告一直在反映情况和问题，但被告一直未解决问题；（9）三段录音，以证明被告行政不作为，且被告存在收取原告举报的市场上交钱财的行为。
被告在法定期限内向本院提交了如下证据：（1）《现场检查笔录》《现场勘验笔录》；（2）现场照片两张，系被告于2012年3月22日在涉案房屋处拍摄；（3）王某的身份证复印件；（4）2012年11月6日北京市规划委员会出具的《关于王某所建房屋规划审批情况的函》；（5）2012年3月23日被告对王某进行询问制作的《询问笔录》；（6）《谈话通知书》及《送达回证》；（7）2013年4月23日被告制作的《限期拆除通知书》及送达回证；（8）2013年5月23日被告至涉案房屋处现场调查制作的《现场检查笔录》及照片一张；（9）2013年6月6日被告制作的《限期拆除决定书》及送达回证；（10）2013年7月2日被告制作的《现场检查笔录》及照片一张。被告以上述证据证明接原告举报后被告积极履行了职责，不存在行政不作为的情况。

（四）一审判案理由
北京市朝阳区人民法院经审理认为：《北京市禁止违法建设若干规定》第四条第二款规定：“规划行政主管部门、城市管理综合行政执法机关按照各自职责制止和查处违法建设。”《北京市实施城市管理相对集中行政处罚权办法》第五条规定：“城管执法机关根据国务院和市人民政府关于相对集中处罚权的决定，行使法律、法规、规章规定的以下行政处罚权：……（十一）工商行政管理方面对流动无照经营行为的处罚权；（十二）城市规划管理方面对违法建设的有关处罚权；……”根据上述规定，被告对未取得建设工程规划许可证的违法建设和流动无照经营行为具有依法作出处理的职权。
本案中，原告主张其向被告举报的事项包括拆除非法建设的房屋以及利用该房屋非法成立的市场两项内容。根据《北京市禁止违法建设若干规定》的规定，任何单位和个人都有权举报违法建设行为，城市管理综合行政执法机关对举报应及时进行调查、处理。本案中，原告向被告举报后，被告及时到现场进行调查，制作《现场检查笔录》《现场勘验笔录》，拍摄现场照片，并对建设人进行了询问。在规划部门明确涉案房屋未取得建设工程规划许可证后，被告履行了查处违法建设的相关程序，并最终作出《限期拆除决定书》。被告针对原告非法建设的举报进行了查处，履行了法定职责，本院予以确认。关于非法成立市场的问题，被告的法定职权系对流动无照经营行为进行查处，根据双方当事人提交的证据及当庭陈述的情况，原告所举报的市场是基于上述违法建设的房屋形成，从市场经营的模式看，该市场已经具备一定的稳定性，已不属于流动市场，故对于该市场的查处不属于被告的职权范围，原告要求被告拆除涉案地点非法成立的市场没有法律依据，本院不予支持。此外，关于原告提出的要求被告书面告知其处理结果的诉讼请求没有法律依据，本院亦不予支持。

（五）一审定案结论
北京市朝阳区人民法院依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（一）项的规定，判决如下：
驳回原告朱某的全部诉讼请求。
案件受理费50元，由原告朱某负担（已交纳）。

（六）二审情况

1.二审诉辩主张
上诉人朱某持原诉意见和理由上诉，请求二审法院查清事实，依法改判。
被上诉人北京市朝阳区城市管理综合行政执法监察局同意原判。

2.二审事实和证据
北京市第三中级人民法院经审理查明的事实与一审法院查明的事实一致。

3.二审判案理由
北京市第三中级人民法院经审理认为：根据《城乡规划法》第六十四条，《北京市实施城市管理相对集中行政处罚权办法》第五条第（十一）、（十二）项，《北京市禁止违法建设若干规定》第四条第二款、第九条第二款之规定，朝阳综合执法局对辖区内未取得建设工程规划许可证的违法建设和流动无照经营行为具有依法查处的法定职责。
本案中，朱某向朝阳综合执法局举报拆除非法建设的房屋以及利用该房屋非法成立的市场，朝阳综合执法局接到举报后，到现场进行调查，制作《现场检查笔录》《现场勘验笔录》，拍摄现场照片，并对建设人进行询问。在规划部门明确涉案房屋未取得建设工程规划许可证后，朝阳综合执法局于2013年4月23日作出《限期拆除通知书》，6月6日作出《限期拆除决定书》，履行了查处违法建设的相关程序。王某未在规定的时间内自行拆除涉案违法建设，若对其采取行政强制措施，根据《行政强制法》第四十四条、第三十五条以及《城乡规划法》第六十八条之规定，需待其针对《限期拆除决定书》提起行政复议和行政诉讼的期限届满，并经催告后，由建设工程所在地县级以上地方人民政府责成有关部门采取强制拆除等措施。二审庭审前，朝阳综合执法局已根据相关规定向王某进行催告，因王某在催告后仍未自行拆除涉案违法建设，朝阳综合执法局已按照相关程序报请朝阳区政府责成有关部门予以强制拆除涉案违法建设房屋并获得审批意见。因此，朝阳综合执法局对朱某要求拆除非法建设房屋的举报进行了查处，履行了法定职责。关于非法成立市场的问题，朱某所举报的市场是基于上述违法建设的房屋形成，从市场经营的模式看，已经具备一定的稳定性，已不属于流动市场，故一审法院认为对于该市场的查处不属于朝阳综合执法局的职权范围，朱某要求朝阳综合执法局拆除涉案地点非法成立的市场没有法律依据是正确的。朱某提出的要求朝阳综合执法局书面告知其处理结果的诉讼请求亦没有法律依据。

4.二审定案结论
北京市第三中级人民法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费50元，由上诉人朱某负担（已交纳）。

（七）解说
本案中原告的身份系举报人，也即发现违反行政法律、法规行为的存在，向相应行政机关举报要求查处的人，此处的举报人不同于纪检监察领域的举报人。针对此类举报人的权利，现行的行政法律法规均分别作出规定，如本案涉及的违法建设行为，《城乡规划法》规定，任何单位和个人都有权向规划主管部门或者其他有关部门举报或者控告违反城乡规划的行为。城乡规划主管部门或者其他有关部门对举报或者控告，应当及时受理并组织核查、处理；再如《工商行政管理机关行政处罚程序规定》规定，工商行政管理通过举报等途径发现、查处违法行为，应当自收到投诉的材料之日起七个工作日内予以核查，并决定是否立案，对于不予立案的举报经工商行政管理机关负责人批准后，由办案机构将结果告知具名的举报人。在行政执法领域赋予公众举报的权利，有助于对行政违法行为的监督及纠正，但在司法行政领域也引发了一定的问题，其中首要问题即举报人是否享有诉讼主体资格，也即如果举报人举报后对行政机关的处理结果或方式不满，是否有权提起行政诉讼?
根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条的规定，与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。举报人作为较为特殊的一类当事人，其举报后相应机关应履行调查、核实的义务，但行政机关履行义务的行为并不意味着认可举报人与被举报事项之间的利害关系，案件审理过程中，应以当事人与举报事项是否存在法律上的利害关系作出判断，如本案中原告的起诉，在案件审理过中法院要求原告提交证据以证明其与举报事项之间的利害关系，原告向法庭提交了房产证以证明其房屋坐落及权属情况，法院在审查后对其诉讼主体资格予以认可。再如举报人向工商机关举报超市销售违规产品的案件中，举报人亦需要向法庭提交证据证明其购买了相应产品，而如果举报人不能提供，对其诉讼主体资格法院不予认可。综上，关于举报人是否具备行政诉讼主体资格，法院应当进行审查，且应要求举报人提供相应的证据以证明其主张，如果在其无法提供证据证明的情况下，对其主体资格不应予以认可。
除上述问题之外，本案还涉及查处违法市场的管辖问题，即应当由何机关对违法成立的市场进行查处。因社会生活中经常遇到城管部门查处流动摊贩的情况，故对本案涉及的违法成立市场的问题，一般公众也认为应由城管部门管辖。对此，根据《北京市实施城市管理相对集中行政处罚权办法》第五条第（十一）项的规定，工商行政管理方面对流动无照经营行为的处罚属于城管部门的职权范围。本案涉及的市场是依托涉案违法建设形成，已经具备了一定的稳定性，且该市场亦有管理部门对摊位进行管理，各个摊位的经营者也处于稳定状态，已经不属于流动经营行为，故被告对原告该方面的举报不具有管辖权，原告要求被告履行该方面的职责没有法律依据，未获得法院的支持。
（北京市朝阳区人民法院　寇天功）