(一)首部
1.裁定书字号:福建省厦门市海沧区人民法院(2009)海行初字第18号行政裁定书。
3.诉讼双方
原告:林某,女,汉族,1981年出生,住厦门市海沧区。
法定代理人:林某1,男,汉族,1950年出生,住福建省安溪县,系林某之父。
委托代理人:丁延军,福建知圆律师事务所律师。
委托代理人:陈裕目,福建知圆律师事务所律师。
被告:厦门市海沧区民政局,住所地:厦门市海沧区滨湖北路9号。
法定代表人:颜某,该局局长。
委托代理人:王振烈,福建力衡律师事务所律师。
第三人:李某,男,汉族,1979年11月20日出生,住厦门市海沧区。
5.审判机关和审判组织
审判机关:福建省厦门市海沧区人民法院。
合议庭组成人员:审判长:王奇仁;人民陪审员:杨玉英、陈伟胜。
6.审结时间:2010年2月10日(2009年11月17日至2010年1月11日进行民事行为能力鉴定)。
(二)诉辩主张
1.被诉具体行政行为
被告厦门市海沧区民政局(以下简称海沧民政局)于2009年9月2日,以离婚登记申请人林某、李某提交的证件齐全为由,同意为其办理了离婚登记,发出厦海离字0XXXXXXX7号离婚证,并在林某、李某的结婚证上加盖了“双方已离婚,证件失效”的印章。
2.原告诉称
原告林某与第三人李某于2002年10月17日办理结婚登记。2003年9月25日生育一女。婚后,因原告性格内向,家庭压力大,且第三人照顾不够,2005年以来,原告精神方面出现问题,而第三人却不给原告采取积极医疗措施,导致病情恶化,发展成严重的精神分裂疾病。在2009年8月至办理离婚登记前,原告曾到厦门市仙岳医院就医,被确诊为精神分裂症。第三人隐瞒原告患有精神分裂症,无民事行为能力的事实,欺骗原告签下《离婚协议书》,并于2009年9月2日,带领原告到被告处办理离婚登记手续。被告未尽审查义务,为原告与第三人办理了离婚登记,并核发厦海离字0XXXXXXX7号离婚证。
3.被告辩称
海沧民政局受理林某与第三人李某的离婚登记申请,程序合法,已尽审查义务,符合法律规定,不存在过错。第一,被告在办理离婚登记过程中,对林某和李某的相关情况进行了询问,并制作了询问笔录,且林某与李某都亲自签名。第二,林某和李某亲自向被告提供自己签名的《申请离婚登记声明书》,载明了关于财产分割及子女抚养的《离婚协议书》以及《婚姻登记条例》要求离婚登记申请人必须提供的所有证明文件,如户口簿、身份证、结婚证。被告按照规定对林某和李某提供的证件、证明材料进行了审查,已尽法律规定应尽的注意义务。第三,林某在接受被告婚姻登记员询问以及办理离婚登记过程中,没有表现出明显的精神异常。被告将其视为完全民事行为能力人为其与李某办理离婚手续,不违背《婚姻法》、《婚姻登记条例》的规定,不存在过错。请求法院驳回林某的起诉。
4.第三人述称
被告作出的登记离婚的具体行政行为程序、内容合法。离婚协议是原告与第三人的真实意思表示,原告当时精神状态良好,自己回答相关问题,被告登记离婚并核发离婚证书并无不当。原告主张的事实与理由不能成立,原告没有证据证明其在与第三人办理离婚登记时无民事行为能力。
(三)事实和证据
福建省厦门市海沧区人民法院经公开审理查明:2002年10月17日,林某与李某办理结婚登记,并于2003年9月25日生育一女,名李某1。2009年9月2日,林某与李某到海沧民政局申请办理离婚登记,并提供身份证、户口本、结婚证书、离婚协议书、申请离婚登记声明书。其中《离婚协议书》约定:“一、李某与林某自愿离婚。二、女儿李某1归男方李某抚养。三、现住东孚镇山边村下土楼第X号是男方父母的无纠纷,婚后无共同财产。四、婚后债务男方来还。”海沧民政局为林某、李某制作的《离婚登记询问笔录》记载:“四、你们双方是否具有完全民事行为能力人?答:(二人)有。五、你们双方是否还有其他隐瞒影响自己行为能力的疾病?答:(二人)没有。”经审查后,海沧民政局为林某、李某办理了离婚登记,并核发厦海离字0XXXXXXX7号离婚证。办理离婚手续后,李某未再婚。
2009年9月3日,林某到厦门市仙岳医院就诊。2009年9月10日仙岳医院出具疾病证明书诊断为精神分裂症,并记载患者于2009年8月至今多次就诊于该医院门诊,目前病情仍不稳定。
2009年11月9日,根据林某的申请,并征求其他当事人的意见,海沧区人民法院委托厦门市仙岳医院对林某办理离婚登记时的精神状态及有无民事行为能力进行鉴定。2010年1月11日,厦门市仙岳医院司法鉴定所出具[2009]精鉴字第2X3号《司法精神医学鉴定意见书》,认为林某在离婚时不能理解离婚的性质及意义,仅仅简单认为离婚就是两个人不在一起,不知道为何离婚,不能理解离婚给自己带来的影响,对离婚后财产分割及女儿的安排缺乏打算,不能理解法律程序及其所处法律地位,不知鉴定目的。鉴定意见为:(1)被鉴定人林某患有精神分裂症。(2)其于2009年9月2日办理离婚手续时无民事行为能力。
上述事实有下列证据证明:
1.结婚证、离婚证。
2.2009年9月3日病历报告单及医疗费发票、2009年9月10日疾病证明书。
3.离婚登记审查处理表、询问笔录、申请离婚登记声明书、离婚协议书、林某和李某的身份证和户口簿、婚姻登记员资格证、《婚姻登记条例》。
4.厦门市仙岳医院司法鉴定所[2009]精鉴字第2X3号《司法精神医学鉴定意见书》。
(四)判案理由
福建省厦门市海沧区人民法院经公开审理认为:原告的撤诉申请系其真实意思表示,且不损害国家、社会利益以及他人的合法权益,予以准许。
在审理过程中,征得林某法定代理人和李某的同意后,法院开展了协调工作。2011年2月10日,林某及其法定代理人林某1与李某签订《协议书》,约定李某分三期向林某支付人民币12万元用于林某的疾病治疗及日常生活费用支出,林某应在3个月内将户口从李某处迁出,2010年5月1日前林某在李某所在村小组所享受的村民待遇归李某所有,2010年5月1日后林某如在李某所在村小组还能享受相关的村民待遇归林某所有。同日,林某的法定代理人林某1提出撤诉申请。
(五)定案结论
福建省厦门市海沧区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条的规定,作出如下裁定:
准许原告林某撤回起诉。
本案受理费人民币25元,由原告林某负担。
(六)解说
本案是厦门市首起不服离婚登记案件,是一起新类型案件。类似本案原告以离婚登记时无民事行为能力为由提起撤销离婚登记的行政诉讼,在全国各地均有出现,但各地法院裁判不一,有的以登记机关依照法律规定履行了审核职责为由判决驳回原告的诉讼请求,有的以登记机关为无民事行为能力人办理离婚登记违反法定程序为由撤销离婚登记,有的则以证据不足判决确认离婚登记行为违法,如何统一裁判尺度有一定探讨价值。
1.离婚登记是否属于人民法院行政诉讼受案范围
我国的协议离婚制度实行双轨制,要求离婚的当事人可以在自愿达成离婚协议后到婚姻登记机关通过行政程序解除婚姻关系,也可以诉至人民法院经调解达成离婚协议后解除婚姻关系。离婚登记即是通过行政程序解除婚姻关系的法定方式,是婚姻登记机关依当事人的申请,对当事人自愿达成离婚协议,解除夫妻人身关系及财产分割债务处理和子女抚养问题予以认可和证明的一种具体行政行为。其作用是推定所登记的当事人离婚协议的合法性,颁发给当事人离婚证,使当事人婚姻关系的解除具有社会公信力。
离婚登记行政行为是否具有可诉性,是否属于行政诉讼的受案范围,观点不一。反对派的观点认为,离婚登记应是不可诉请撤销、宣告无效的具体行政行为。主要理由有:(1)婚姻法上的身份关系因当事人民事行为而产生,婚姻登记只是结婚、协议离婚民事行为的法定形式和生效要件之一,婚姻登记本身不在登记机关与当事人之间设定、变更、消灭任何行政法上的权利义务关系,只依法具有发生一定的法律后果的作用。婚姻登记本身不单独具有法律效力,而是通过婚姻民事行为的形式要件和生效要件间接发生法律效力。(2)身份关系具有不可逆转的性质,如果人民法院对婚姻登记机关的离婚登记作出无效或撤销判决,而离婚登记一方在判决前又结婚的,将出现再婚后前婚又恢复的两个婚姻的尴尬情况。(3)婚姻系当事人之间的身份关系,是纯粹的民事关系,所引起的争议应按民事诉讼程序解决。将婚姻登记列为可诉请撤销或确认无效的具体行政行为纳入行政诉讼的受案范围,不仅无助于纠纷的解决,反而会引来无数的麻烦,增加当事人诉累。
笔者认为,该案属于人民法院行政审判受案范围。其理由是,首先,《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第十一条第一款具体列举了7类行政行为,并以“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的”作为兜底条款。第十二条规定了国家行为、抽象行政行为、内部行政行为和终局裁决行为4类不可诉行为。婚姻自由是人身权的重要组成部分,婚姻登记作为身份关系产生、变更、消灭的法定要件之一,对相关当事人的人身权利有重大影响,并且不属于行政诉讼法明确规定的不可诉行政行为,因此婚姻登记行政行为具有可诉性。其次,身份关系并非不可逆转,无效婚姻、可撤销婚姻被宣告无效或撤销后视为自始不存在婚姻关系,即是一种逆转。同样,不合法的离婚行为也可以被宣告无效和撤销。离婚后是否再婚只涉及裁判的技术处理问题,与能否受理该类行政诉讼无关。最后,婚姻登记会产生民事法律效果,在实务中,当事人不服结婚登记可以根据《中华人民共和国婚姻法》第十条、第十一条及最高人民法院有关司法解释,提起民事诉讼请求法院宣告婚姻无效或请求撤销婚姻,并对子女抚养和财产分割作出处理,而无须另行提起行政诉讼。但现行婚姻法没有关于无效离婚或可撤销离婚的规定,因此对离婚登记不服的司法救济只能通过行政诉讼来解决,离婚登记应当被纳入行政审判的审查范围。即使以后婚姻家庭类法律法规对无效离婚或可撤销离婚作出规定,也不妨多提供一种行政诉讼救济途径。行政诉讼、民事诉讼审理重点各有不同,诉讼程序、举证责任也不相同,两种救济途径并行,可以由当事人根据自身情况作出选择。
2.离婚登记的司法审查标准
离婚登记只能依当事人申请作出,婚姻登记机关是否给予离婚登记,取决于当事人的申请是否符合法律规定的办理离婚登记的条件。根据《婚姻登记条例》第十条、第十一条的规定,夫妻双方共同到一方常住户口所在地的婚姻登记机关办理离婚登记,出具户口簿、身份证、结婚证、双方共同签署的对子女、财产及债务事项协商一致的离婚协议书,就应给予离婚登记。婚姻登记机关的职责,在于审查申请人本人是否共同当场依法提交了申请离婚登记所需证明材料,以及这些材料在形式上是否合法。只要申请人本人共同到场,提交的材料符合《婚姻登记条例》第十一条规定,婚姻登记机关就应依法办理离婚登记,颁发离婚证,否则将构成行政不作为。因此,原则上,结婚登记机关进行离婚登记时,仅负形式审查义务,离婚协议中的财产是否真实、是否有遗漏均不影响离婚协议的效力,也不影响离婚登记的合法性。但形式审查存在一定的弊端,特别是已成年的无民事行为能力人或者限制民事行为能力人往往难以直观辨认,工作人员容易误将他们判断为完全民事行为能力人而为其办理离婚登记,如果仍采用形式审查标准而认定行政行为合法,显然对行政相对人不公平。因此,以形式审查为原则,结合有限的实质审查,应是离婚登记的司法审查标准,实质审查一般限于申请人是否为婚姻关系当事人,是否具有完全民事行为能力。
《中华人民共和国婚姻法》虽然规定公民享有离婚的自由,但其自由的行使应遵循法定的方式。按照《婚姻登记条例》第十二条第(二)项的规定,无民事行为能力人或者限制民事行为能力人办理离婚登记的,婚姻登记机关不予受理。该规定旨在保护不能正确表达或不能表达意志的公民的合法权益,并不是限制公民的离婚自由。由于无民事行为能力人和限制民事行为能力人不能正确表达意志,无法通过意思自治订立《离婚协议》对财产分割和子女抚养作出恰当的安排,而婚姻登记机关只对离婚协议等作形式审查,故无法保障无民事行为能力人或者限制民事行为能力人的合法权益。无行为能力人或限制行为能力人的配偶,如果认为感情确已破裂,可依法向人民法院提起离婚诉讼,在无行为能力人或限制行为能力人的法定代理人参与诉讼的前提下解决纠纷。
本案林某与李某亲自到海沧民政局申请办理离婚登记,在办理登记过程中,双方均向婚姻登记机关提交了身份证、户口簿、结婚证、离婚协议书,并在婚姻登记员的监督下填写了《申请离婚登记声明书》并亲自签署了自己的姓名。同时,婚姻登记员均询问双方当事人是否具有完全民事行为能力、是否自愿离婚、是否协商好等,并制作了询问笔录。《婚姻登记条例》、《婚姻登记工作暂行规范》对婚姻当事人的身体健康体检未作强制性规定,民政局也无权要求申请人提供具有完全民事行为能力的证明材料。海沧民政局将林某视为完全民事行为能力人为其与李某办理离婚登记手续,不存在过错。但林某当时是无民事行为能力人,离婚是在其不能控制行为的情况下实施的,根据《婚姻登记条例》第十二条的规定,婚姻登记机关不应受理其离婚申请。
3.不服离婚登记案件的裁判方式
婚姻是一种特殊的身份关系,离婚登记行政案件的审理中,要注意婚姻的特殊性,兼顾正义与秩序价值。若登记离婚后,第三人再婚并产生许多新的社会关系,法院认定该离婚登记是违法,予以撤销,势必造成法律上的重婚,徒添社会关系的混乱,损害现实的法律秩序和社会公共利益。同时,也使婚姻关系处于随时变化的不稳定状态中,让公众对婚姻登记机关的行政登记行为产生不信任感。因此,应当根据实际情况限制判决撤销离婚登记。
如果法院经审查确定,离婚申请符合法定受理条件,婚姻登记机关尽到了审查义务,当事人离婚申请材料形式合法、内容真实,则应维持离婚登记的具体行政行为。如果婚姻登记机关未尽形式审查义务,申请人未依法提交法定全部材料,或虽尽形式审查义务,但实质不合法,或不符合法定受理条件,而准予办理离婚登记的,在第三人未再婚的情形下,法院应依法判决撤销离婚登记;在第三人已再婚的情形下,考虑到维护现实的法律秩序和社会公共利益,可以依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十八条的规定,“被诉具体行政行为违法,但撤销该具体行政行为将会给国家利益或者公共利益造成重大损失的,人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法的判决,并责令被诉行政机关采取相应的补救措施;造成损害的,依法判决承担赔偿责任”,判决确认这一离婚登记具体行政行为违法,但维持其效力,尊重后一婚姻的合法性。这样既能使婚姻登记机关在以后的登记中以此为鉴,促进其依法行政,又能达到司法审查规范行政行为的目的。
关于撤销登记或确认违法的裁判理由,一种意见认为,根据《婚姻登记条例》的规定,无民事行为能力人或限制民事行为能力人申请离婚,婚姻登记机关应当不予受理。如果婚姻登记机关受理并批准登记则属于违反法定程序。第二种意见认为,无民事行为能力人或限制民事行为能力人签署的离婚协议无效,其签字确认的其他证明材料如申请离婚登记声明书等也无效,婚姻登记机关据以作出离婚登记的基础材料无效,因此,该登记行为证据不足。笔者倾向于第二种意见。
4.该类案件是否适用行政协调
离婚登记争议的实质通常为财产分割争议,男女双方已很难再共同生活,有的甚至早已长期分居,患精神疾病的当事人多与自己的父母共同居住生活。原告的监护人大多认为第三人不能很好地照顾原告,也同意双方离婚,提起诉讼的主要目的是重分财产。基于此,促成原告与第三人达成重新分割财产的协议,能够更快速、便捷地化解矛盾纠纷,减少当事人的讼累,否则,即使撤销了离婚登记,当事人还要通过民事诉讼解决争议。本案经过法官的耐心调解,原告的法定代理人与第三人达成协议,由第三人对原告作出一定补偿,用于原告的疾病治疗和日常生活。原告撤诉,离婚登记的效力得以维持。此类案件采用协调的做法是可取的,既实现了诉讼效益,也更好地维护了当事人的合法权益。
我国2003年《婚姻登记条例》淡化了婚姻登记的行政管理色彩,取消了离婚申请审查期,张扬了“意思自治”、“自己责任”、“自己决定权”等私法理念,充分保障了离婚自由,但没有关切到离婚时家庭中弱势者的权益,对离婚时意思表示不真实的一方,也缺乏保护和救济措施。对不符合法定条件或违反法律规定而登记离婚的,法律应当作出否定性评价,目的一是制裁各种违法的协议离婚,以确保登记离婚时意思表示的真实性;二是对违法协议离婚的受害方或善意一方予以救济,保护其合法权益而实现公平正义。
(福建省厦门市海沧区人民法院 王奇仁)
案例来源:国家法官学院,中国人民大学法学院 《中国审判案例要览.2011年行政审判案例卷》 中国人民大学出版社 第376 - 382 页