1. 判决书字号
一审判决书：厦门市海沧区人民法院（2009）海行初字第3号行政判决书。
二审判决书：厦门市中级人民法院（2011）厦行终字第33号行政判决书。

2. 案由：不服土地权属争议处理

3. 诉讼双方
原告（上诉人）：厦门市集美区杏林街道高浦社区居民委员会（原厦门市杏林区杏林乡高浦村民委员会）
负责人：高某，主任。
一审委托代理人：吴鹏、王英壕，福建厦门大道之行律师事务所律师。
二审委托代理人：吴鹏，福建厦门大道之行律师事务所律师。
二审委托代理人：郑某。
被告（被上诉人）：厦门市集美区人民政府。
法定代表人：倪某，区长。
一、二审委托代理人：罗曙光、陈曈，福建世礼律师事务所律师。
第三人：厦门市集美区杏林街道西亭社区居民委员会（原厦门市杏林区杏林乡西亭村民委员会）
负责人：陈某，主任。
一审委托代理人：张靖、赖洪德，福建厦门天翼律师事务所律师。
二审委托代理人：张靖、张其良，福建厦门天翼律师事务所律师。

4. 审级：二审。

5. 审判机关和审判组织
一审法院：福建省厦门市海沧区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：王奇仁；人民陪审员：陈伟胜、蔡明群。
二审法院：福建省厦门市中级人民法院
合议庭组成人员：审判长：林琼弘；审判员：纪赐进；代理审判员：陈雅君。

6.审结时间：
一审审结时间：2011年4月19日（经福建省高级人民法院批准，本案审理期限延长至2011年5月1日）。
二审审结时间：2011年7月8日。

1.一审诉辩主张
（1）具体行政行为
被告厦门市集美区人民政府于2008年7月25日就原告与第三人争议的西亭官任片海田权属作出集府土决字（2008）01号《土地权属争议案件决定书》（以下简称《决定书》），认定事实如下:一、争议的西亭官任片海田是由滩涂围海造田形成的，根据《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国土地管理法》、原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》等法律法规的规定以及国土资源部《关于确认海涂、滩涂土地权属问题的复函》（国土资厅函（2004）281号）的意见，除土改时分配给农民和在1962年实施《人民公社工作条例修正草案》时确定为集体所有之外，海涂、滩涂应当确定为国家所有，开发国有海涂、滩涂的单位和个人应当依法取得国有土地使用权。申请人高浦居委会与被申请人西亭居委会均未提供证据证明争议海田属于任一当事人集体所有。因此，争议海田所有权属于国家，双方当事人对争议海田的权属争议属国有土地使用权争议。二、1987年3月25日，在原杏林区、乡人民政府的主持下，原厦门市杏林区杏林乡高浦村民委员会(以下称高浦村委会)与原厦门市杏林区杏林乡西亭村民委员会（以下称西亭村委会）签订了《高浦村陆百亩海田使用权调整协议》，约定争议海田使用权由高浦村委会（现称高浦居委会）调整给西亭村委会（现称西亭居委会），西亭村委会补偿高浦村委会16万元。该协议签订程序及内容均不违反法律规定，合法有效。至于西亭村委会补偿款的支付问题，属于协议履行问题，不属于土地权属争议调解的范围。根据《福建省土地权属争议处理办法》的规定，作出如下决定：西亭官任片海田（东至过海港，西至九天海岸，南至杏林村地块，北至官任自然村旁）所有权为国家所有，使用权归西亭居委会。
（2）原告诉称
一、争议海田的所有权应属原告。理由是：1、争议海田系60年代末70年代初由原告村民经过长期围海垦荒所形成的，根据福建省1996年1月颁布的《沿海滩涂围垦办法》第三条及《中华人民共和国土地管理法》第三十八条的规定，原告村民通过合理开发的方式依法取得本案所涉土地的所有权，其所有权的性质应为集体土地所有权。2、根据2005年2月7日厦门市国土资源与房产管理局的公告，厦门市国土资源与房产管理局也已将该争议地列为集体所有土地（当时列入第三人范围）。3、从与争议海田相关的《征地补偿安置协议书》可以看出，该项目是按国家征用集体所有土地的程序及标准进行的，争议海田应属集体土地。4、本案争议的土地及其周边的大量土地，均属围海造田所形成，但相邻土地却被大量确权为集体所有，至今还没有任何一块地被确权为国有土地，被告将争议海田确认为国有土地不公正。二、争议海田的使用权也应属原告。理由是：1、原告与第三人虽然于1987年3月25日签订了《高浦村陆百亩海田使用权调整协议》，但这份协议并没有原告将土地所有权转让给第三人的意思表示，而且这份协议无论是从它订立的程序还是协议的内容都是违法的，是一份无效协议。首先，如争议海田为集体土地，依据《中华人民共和国土地管理法》第43条和第63条的规定，国家目前只允许国有土地使用权的转让，而农村集体土地使用权的出让是法律所禁止的。其次，如果争议海田为国有土地使用权，原告与第三人双方所签的《高浦村陆百亩海田使用权调整协议》就是非法的。理由是：就我国目前而言，国有土地使用权的转让方式只有划拨和出让两种。国有土地使用权未经市、县人民政府土地管理部门批准，不得转让；已经订立转让合同的，合同无效。而国有土地使用权的出让前提是要享有对土地使用权处分的权能，即取得土地使用权证书，成为土地使用权的权利主体，才能行使旨在引起土地使用权发生物权变动的处分行为。所以，土地使用权证书的取得是土地使用权转让必须具备的条件，转让方只有取得土地使用权证书才可籍此表明其为该出让土地使用权的权利主体，才依法享有处分该土地使用权的权利。如转让方未取得土地使用权证而与受让方订立的土地使用权转让合同，就属于无权处分的情形。同时，依据《中华人民共和国土地管理法》第十一条及《中华人民共和国土地管理实施条例》第四条、第五条的规定，国有土地使用权出让应由县市以上法定土地审批机关批准。本案中所涉土地使用权转让协议不具备上述两个基本条件，应依法认定转让协议无效。2、本案所涉土地为填海所形成，根据《中华人民共和国海域使用管理法》第三十二条的规定，海域使用权人在填海结束后有权向县级人民政府申请获得土地使用权证书，确认土地使用权。因此，从土地的原始来源来看，讼争的土地使用权也应归原告。
综上所述，原告认为被告集美区人民政府作出的《决定书》存在事实认定不清，证据不足，且适用法律、法规错误，请求判决予以撤销。
（3）被告辩称
一、被告作出的《决定书》认定事实清楚。理由是：1、争议海田是由滩涂围海形成的，从开发形成直至被征用，争议海田从未被确定为任何一个集体所有，即政府从未对争议海田进行过所有权确认。因此，根据相关法律规定，争议海田的所有权不归属于任何一个集体，而是属于国家。2、根据高浦村委会与西亭村委会于1987年3月25日签订的《高浦村陆百亩海田使用权调整协议》的约定，争议海田的使用权自1987年4月1日起从高浦村委会调整给西亭村委会。该协议不违反法律法规的规定，合法有效。因此，争议海田的使用权归属西亭居委会。二、被告作出的《决定书》适用法律正确。理由是：1、原国家土地管理局制定颁布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》（（1995）国土（籍）字第26号）第十八条规定：土地所有权有争议，不能依法证明争议土地属于农民集体所有的，属于国家所有。2、国土资源部办公厅《关于确认海涂、滩涂土地权属问题的复函》（国土资厅函（2004）281号）中也明确：除土改时分配给农民和在1962年实施《人民公社工作条例修正草案》时确定为集体所有之外，海涂、滩涂应当确定为国家所有；开发国有海涂、滩涂的单位和个人应当依法取得国有土地使用权。被告按照上述法律的规定，确定争议海田的所有权属于国家，使用权属于西亭居委会，适用法律正确。三、被告作出的《决定书》程序合法。理由是：1、《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。2、福建省人大常委会颁布施行的《福建省土地权属争议处理办法》就土地权属争议的具体处理程序进行了规定。3、厦门市集美区人民政府于2007年9月印发了《集美区土地权属确界委员会权属争议调处的启动方案》，确定由区权属确界委员会具体负责辖区内土地权属争议的调解和处理工作。被告根据上述法律、法规规定，遵循上述规定中的具体流程规定调解和处理官任海田的权属争议，最终作出《决定书》，并及时送达了争议的双方，符合法律的规定。
综上所述，被告认为其作出的《决定书》，认定事实清楚，证据确凿，适用法律准确，程序合法，请求予以维持。
（4）第三人述称
争议的海田应属西亭居委会所有，该海田的征地补偿款及安置补偿费等应归西亭居委会所有。理由是：1、《高浦村陆百亩海田使用权调整协议》经双方村民代表签名、加盖村委会公章，原厦门市杏林区杏林乡人民政府审核同意，属于双方真实意思表示，没有违反法律规定，合法有效，争议海田归属西亭居委会。2、根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权。”的规定，西亭居委会对争议的官任海田已经实际经营了二十年，原告对土地属于西亭居委会集体所有一直没有异议。3、根据2005年2月7日厦门市国土资源与房产管理局在《厦门商报》的公告，已将讼争地块“西亭官任片海田”的土地所有权列为第三人西亭居委会所有，原告在公告指定的异议期内没有提出过异议。

2.一审事实和证据
厦门市海沧区人民法院经公开审理查明：争议的海田系本世纪60年代末70年代初在修建杏林海堤时，由滩涂围海造田形成的，形成后由原告村民耕作。1987年3月25日，原高浦村委会和原西亭村委会签订《高浦村陆百亩海田使用权调整协议》，协议约定了高浦村委会六百亩海田使用权从1987年4月1日调整给西亭村委会，调整后该海田使用权永归西亭村委会所有，海田耕种、管理及对外一切事务由西亭村委会负责，高浦村委会脱离和海田关系。西亭村委会分四期付给高浦村委会海田开发补偿费、电灌站与仓库折价款共人民币16万元等内容。原厦门市杏林区杏林乡人民政府在该协议签署“同意双方协议”，并加盖了公章。协议签订后，西亭村委会分两次支付给高浦村委会补偿款人民币2万元，尚余14万元未支付。同时，该海田的使用权自调整给西亭村委会后，该海田的农业税由西亭村委会负担并由西亭村委会的村民进行耕作。
2005年，因杏林湾清淤护岸及环湾道路工程建设需要，厦门市集美文教区管理委员会与西亭居委会签订《征地补偿协议书》，征用了争议的海田。
2007年 11月，高浦居委会因与西亭居委会就该海田的权属存在争议，向被告申请行政处理，请求确认该争议海田归其所有。2007年11月16日，被告予以受理。此后，被告开展调查取证工作，并召集争议双方进行调解。因调解未达成协议，2008年7月25日，被告作出集府土决字（2008）01号《土地权属争议案件决定书》，认定西亭官任片海田（东至过海港，西至九天海岸，南至杏林村地块，北至官任自然村旁）所有权为国家所有，使用权归西亭居委会。
高浦居委会对该决定不服，于2008年12月5日向厦门市人民政府申请行政复议。2009年1月19日，厦门市人民政府作出复议决定，维持集府土决字（2008）01号《土地权属争议案件决定书》。原告不服，向厦门市中级人民法院提起行政诉讼，厦门市中级人民法院受理后，将案件移交本院管辖。
上述事实有下列证据证明：
1、《高浦村陆百亩海田使用权调整协议》。
2、高浦大队现金收入（单据）凭证。
证据1-2，证明原告的陆百亩海田使用权从1987年4月1日起调整给第三人，第三人已于1988年8月22日、8月25日支付原告补偿款2万元的事实。
3、关于西亭村委会承接高浦村委会海田应承担农业税任务表。
4、厦门市农业税专业收据。
5、厦门市杏林区杏林乡人民政府关于1988年西亭村农业税计算标准的通知及农业税任务分配表。
证据3-5，证明使用权调整协议签订后，第三人承担了相应的农业税。
6、关于郭厝至官任海田片发包的通知。
7、厦门市杏林区农业承包合同书。
8、厦门市杏林区农业承包合同管理委员会鉴证书。
9、厦门市杏林区人民法院（1998）杏民初字第53号民事调解书。
10、终止承包合同说明。
证据6-10，证明争议海田自从调整给第三人使用后，第三人行使了相应的使用和管理权利。
11、《征地补偿协议安置书》，证明争议土地是按集体土地的标准进行补偿的。
12、厦门市国土资源与房产管理局集美分局出具的证明1份，证明位于争议的土地未办理过集体土地所有权登记及厦门市国土资源与房产管理局于2005年2月7日公告的东邻集美大学城；西至锦园、后溪；南靠杏林村；北接溪西村的土地不包含本案争议土地的事实。

3.一审判案理由
厦门市海沧区人民法院根据上述事实和证据认为：本案争议的焦点主要有两个，一是争议海田所有权的归属问题；二是争议海田使用权的归属问题。
一、关于争议海田所有权的归属问题。厦门市海沧区人民法院认为，根据原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》（（1995）国土（籍）字第26号）第四条 “依据一九五0年《中华人民共和国土地改革法》及有关规定，凡当时没有将土地所有权分配给农民的土地属于国家所有；实施一九六二年《农村人民公社工作条例修正草案》未划入农民集体范围内的土地属于国家所有。”、第十八条 “土地所有权有争议，不能依法证明争议土地属于农民集体所有的，属于国家所有。”以及国土资源部办公厅《关于确认海涂、滩涂土地权属问题的复函》（国土资厅函（2004）281号）第一条“除土改时分配给农民和在1962年实施《人民公社工作条例修正草案》时确定为集体所有之外，海涂、滩涂应当确定为国家所有；开发国有海涂、滩涂的单位和个人应当依法取得国有土地使用权。”的规定，本案争议海田系由滩涂围海造田形成的，该海田形成至今，没有证据证明归属任何一个集体所有。因此，争议海田所有权属应属于国家所有。原告认为争议海田的所有权归其所有的意见，没有法律依据，不予采纳。
二、关于海田使用权的归属问题。厦门市海沧区人民法院认为，1987年3月25日，高浦村委会与西亭村委会签订了《高浦村陆百亩海田使用权调整协议》，约定争议海田使用权由高浦村委会调整给西亭村委会，西亭村委会补偿高浦村委会16万元。该协议系双方真实意思表示，签订程序及内容均不违反法律规定，合法有效，争议海田使用权归西亭居委会。原告认为该协议违反国家关于土地出让的法律强制性规定，是无效合同的意见，理由不能成立，本院不予采纳。
综上所述，被告就争议海田权属所作出的《决定书》，认定争议海田的所有权属国家所有，使用权归西亭居委会所有的事实清楚，证据充分，适用法律正确，符合法定程序，应予维持。

4、一审定案结论
厦门市海沧区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，作出如下判决：
维持被告厦门市集美区人民政府于2008年7月25日作出的集府土决字（2008）01号《土地权属争议案件决定书》。
本案受理费人民币50元，由原告厦门市集美区杏林街道高浦社区居民委员会负担。