(一)首部
1.判决书字号
一审判决书:福建省福州市中级人民法院(1995)榕行初字第09号。
二审判决书:福建省高级人民法院(1996)闽行终字第5号。
3.诉讼双方
原告(上诉人):福建元洪房地产有限公司(原福建冠顺房地产有限公司)。
法定代表人:林某,董事长。
一审委托代理人:汪浩云,福建对外经济律师事务所律师。
一、二审委托代理人:赵某,福建福吉贸易有限公司董事长。
二审委托代理人:林慧,福建对外经济律师事务所律师。
被告(被上诉人):福州市土地管理局。
法定代表人:李某,局长。
一、二审委托代理人:严某,该局干部。
一审委托代理人:陈某,该局干部。
二审委托代理人:魏某,该局干部。
第三人:福建文艺大厦。
法定代表人:吴某,经理。
二审委托代理人:李学远,福州万和律师事务所律师。
第三人:福建省闽发证券公司。
一审法定代表人:林某1,董事长。
二审法定代表人:张某,董事长。
一审委托代理人:董某,福建对外经济律师事务所律师。
5.审判机关和审判组织
一审法院:福建省福州市中级人民法院。
合议庭组成人员:审判长:曲枫;审判员陈钟华、翁小明。
二审法院:福建省高级人民法院。
合议庭组成人员:审判长:陈传桄;代理审判员:吴声鸣、王珩。
6.审结时间
一审审结时间:1995年11月9日。
二审审结时间:1998年11月25日(依法延长审限)。
(二)一审情况
1.一审诉辩主张
(1)被诉具体行政行为:被告福州市土地管理局于1995年6月19日作出榕土(1995)37号土地违法案件行政处罚决定书,认定:文艺大厦南楼位于福州王一中路195号,属福建文艺大厦(以下简称文艺大厦)使用。1993年5月23日,原告福建元洪房地产有限公司(原冠顺房地产有限公司,以下简称冠顺房地产公司)与文艺大厦签订合作改造文艺大厦合同书,以每平方米2000元价格购买文艺大厦南楼,成交金额762.72万元。合同签订后,冠顺房地产公司按约向文艺大厦付清了全部购房款。成交后,冠顺房地产公司未向市土地局办理行政划拨土地使用权出让、转让手续,于1993年6月18日与福建省闽发证券公司(以下简称闽发证券公司)签订房屋买卖合同,以每平方米2800元价格将文艺大厦南楼转卖给闽发证券公司,成交金额1067.83万元,闽发证券公司按约付清了全部款项。1993年8月初,冠顺房地产公司发展部经理赵某以办理房产过户手续需要和减少中间环节为由,向文艺大厦提出把文艺大厦南楼产权直接过户给闽发证券公司。1993年8月30日,在文艺大厦和闽发证券公司双方未见面协议的情况下,由赵某拟写闽发证券公司与文艺大厦房屋买卖合同,并送文艺大厦和闽发证券公司签字、盖章,合同规定买卖文艺大厦南楼总额700万元。同时,闽发证券公司与文艺大厦也签订了土地使用权转让合同。冠顺房地产公司为了防止闽发证券公司变卦,将冠顺房地产公司与文艺大厦、闽发证券公司买卖文艺大厦南楼成交价的差价部分367.83万元,又与闽发证券公司签订“委托办理购房手续和修缮的合同书”,合同中大多数项目属虚列。1993年9月13日,省文化厅批复将文艺大厦南楼售给闽发证券公司。冠顺房地产公司持文艺大厦与闽发证券公司签订的虚假房屋买卖合同、土地使用权转让合同等材料,到福州市房管局、市土地局直接办理文艺大厦与闽发证券公司有关过户手续。冠顺房地产公司在此项交易中牟取暴利286.61万元。市土地局认为,冠顺房地产公司在买卖文艺大厦南楼过程中,隐瞒与文艺大厦、闽发证券公司房地产交易过程,以欺骗手段直接办理了文艺大厦与闽发证券公司房地产交易过户手续,文艺大厦与闽发证券公司签订虚假合同,为冠顺房地产公司规避税费、牟取暴利提供条件。上述当事人的行为属非法转让行政划拨土地使用权行为。根据《土地管理法》第四十七条、《土地管理法实施条例》第三十一条、《国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十六条、《福建省土地登记管理办法》第二十六条和福建省高级人民法院、福建省土地管理局《福建土地行政执法和土地诉讼若干问题的意见》第十四条规定,决定:1)注销福建文艺大厦与福建闽发证券公司土地使用权交易变更登记手续,按有关规定重新办理。2)没收福建元洪房地产有限公司286.61万元非法所得,并处以50万元罚款。3)处福建文艺大厦10万元罚款。4)处福建闽发证券公司5万元罚款。5)建议有关部门根据管理权限,对这起违法转让房地产案件的主要操作人,即前福建冠顺房地产有限公司发展部经理赵某,以及为这起违法交易出具批准文件的福建省文化厅和签订虚假合同的福建文艺大厦、福建闽发证券公司有关负责人等追究相应责任。市土地局榕土(1995)37号土地违法案件行政处罚决定书送达后,福建元洪房地产有限公司不服,于1995年7月4日向福州市中级人民法院提起行政诉讼。
(2)原告诉称:文艺大厦南楼房产买卖过程中,文艺大厦已依法向被告福州市土地管理局申请办理了划拨土地使用权出让手续,并交付了土地使用权出让金。因此,被告对上述房产买卖所作的“非法转让行政划拨土地使用权行为”之认定毫无根据,适用法律、法规错误。原告的所得来自于搬迁、修缮代理等服务项目,被告的处罚超越职权,侵犯了原告的合法权益。请求法院依法撤销市土地局榕土(1995)37号土地违法案件行政处罚决定书第二项处罚决定。
(3)第三人福建文艺大厦述称:文艺大厦南楼房产买卖过程中,其与闽发证券公司所签订的房产买卖合同及土地使用权转让合同是真实的。被告称上述合同是“虚假合同”不妥。榕土地产出(1994)2号“国有土地使用权出让合同”是双方平等互利、协商一致的合同,被告无权单方面注销。
(4)第三人闽发证券公司未提交书面意见。
(5)被告福州市土地管理局辩称:原告隐瞒与文艺大厦、闽发证券公司交易事实,非法转让行政划拨土地使用权,违反有关法律规定。请求法院维持榕土(1995)37号土地违法案件行政处罚决定书。
2.一审事实和证据
福州市中级人民法院经审理查明:福州市土地管理局于1995年6月19日作出榕土(1995)37号处罚决定书。经被告举证证实,1993年5月23日,冠顺房地产公司发展部与文艺大厦双方签订合作改造文艺大厦合同书,约定以每平方米2000元的价格将文艺大厦南楼房产转让给原告。原告从1993年5月25日至6月7日止,分五次将400万元汇入文艺大厦。6月18日,原告与闽发证券公司签订房屋买卖合同,约定以每平方米2800元的价格将文艺大厦南楼出售给闽发证券公司。之后,上述两份合同在各方配合及原告冠顺房地产公司赵某的操作下,同时分别履行。合同履行中,在原告的代理下,于8月30日由出让方文艺大厦直接与受让方闽发证券公司假签一份房屋买卖合同,同日,原告与闽发证券公司另行假签一份委托办理购房手续和修缮合同书,合同均未实际履行。与此同时,原告与文艺大厦、闽发证券公司原来所签的两份合同则由各方继续履行,至1993年6月27日,原告按约共付给文艺大厦762.72万元购房款;至1994年6月15日,闽发证券公司按约共付给原告1067.83万元购房款。合同付款履行完毕。上述两份合同履行期间,1993年9月13日,福建省文化厅批复同意文艺大厦出售南区一层至七层。同年10月25日,文艺大厦向福州市房产交易所提出申请报告及留房改证报告。同时,闽发证券公司向福州市房产交易所提出申请报告及留房改证报告。同日,闽发证券公司向福州市房产交易所申请买房。10月27日,文艺大厦与闽发证券公司签署房地产买卖契约,11月2日,经福州市房地产交易所监证。11月29日,闽发证券公司获得房屋所有权证。12月18日,文艺大厦与闽发证券公司签订国有土地使用权转让合同,该合同附件为双方的房屋买卖合同。1994年4月6日,被告福州市土地局与文艺大厦签订福州市国有土地使用权出让合同。4月7日,被告发出榕土籍(1994)10号福州市国有土地使用权转让批准书。1995年5月3日,被告作出上述土地违法案件行政处罚决定书。另查明,文艺大厦所附着的土地属行政划拨土地;被告行政处罚第一项包括注销榕土地产出(1994)2号“国有土地使用权出让合同”和榕土籍(1994)10号“福州市国有土地使用权转让批准书”;被告行政处罚决定中对原告牟利的数额有笔误,应为286.69万元;原告并非房地产中介机构。
以上事实有下列证据证明:
(1)福州市土地管理局于1995年6月19日作出的(1995)37号土地违法案件行政处罚决定书。
(2)1993年5月23日冠顺房地产公司与文艺大厦签订的合作改造文艺大厦合同书。
(3)1993年6月18日冠顺房地产公司与闽发证券公司签订的房屋买卖合同。
(4)1993年8月30日文艺大厦与闽发证券公司签订的房屋买卖合同。
(5)1993年8月30日冠顺房地产公司与闽发证券公司签订的委托办理购房手续和修缮合同书。
(6)1993年9月13日福建省文化厅同意文艺大厦出售南区一层至七层的批复。
(7)1993年10月25日文艺大厦向福州市房产交易所提出的申请报告及留房改证报告。
(8)1993年10月25日闽发证券公司向福州市房产交易所提出的申请买房报告。
(9)1993年10月27日文艺大厦与闽发证券公司签订的房地产买卖契约。
(10)福州市房地产管理局1993年11月29日颁发给闽发证券公司的房屋所有权证。
(11)1993年12月18日文艺大厦与闽发证券公司签订的国有土地使用权转让合同。
(12)1994年4月6日福州市土地管理局与文艺大厦签订的福州市国有土地使用权出让合同。
(13)1994年4月7日福州市土地局榕土籍(1994)10号。福州市国有土地使用权转让批准书。
(14)冠顺房地产公司、文艺大厦、闽发证券公司相互间往来财务凭证。
(15)本案当事人的陈述。
3.一审判案理由
福州市中级人民法院认为:被告福州市土地管理局榕土(1995)37号土地违法案件行政处罚决定书关于冠顺房地产公司(下称冠顺)与文艺大厦(下称文艺)、冠顺与闽发证券公司(下称闽发)的房地产交易属非法交易的认定,基本事实清楚。被告行政处罚决定中关于原告与本案两个第三人之间的房地产买卖行为“成交”的表述,并无“依法成立”之含意。原告冠顺不能以合法的房地产交易成交标准,作为其非法交易行为的成立要件,并用以证明其在文艺大厦南楼买卖活动中不存在已实施终了的非法交易行为。因此,原告关于本案有关合同未经监证,则“该民事法律行为依法尚未成立”的诉讼意见,偷换合法成交与非法交易行为实施终了两个本质不同的概念,是错误的,本院不予采纳。冠顺向文艺购买文艺大厦南楼,即转手倒卖给闽发的两次交易行为分别订有合同且分别履行完毕。但该两次交易均未依法监证,亦未办理行政划拨土地使用权出让、转让手续及其他法定房地产交易手续,规避了房地产交易方面的法定税费,属实施终了的非法房地产交易行为。被告处罚决定对此认定事实清楚,证据充分,适用法律正确。原告并非本案文艺与闽发合同的签约当事人,在未经授权的情形下,无权就他人权利提出诉讼意见。因此,原告关于文艺与闽发合同的诉讼意见、关于被告行政处罚决定书与其无关的处罚内容的诉讼意见,本院不予审理。
文艺与闽发的房屋买卖合同,金额不为闽发所认同,亦不是文艺实际卖出价,更不是闽发实际买入价,该合同违反房地产法律规定,且签约双方意思表示不一致、不真实,亦未实际履行,属无效法律行为。被告认定该合同虚假是正确的。两个第三人以该合同为附件签订的国有土地使用权转让合同因此亦归于无效。原告冠顺持这些由其为主操作的虚假合同,分别向房屋、土地行政主管部门申请办理文艺大厦南楼房地产交易过户手续,属对国家房地产行政主管机关的欺诈行为。被告认定原告采取欺骗手段办理两个第三人的房地产交易过户手续事实清楚,证据充分。
第三人文艺和第三人闽发明知自己已与冠顺签有房屋买卖合同,且该两个合同各方未明示终止并在实际履行中,却又在原告冠顺的代理下,就同一房屋买卖事项签订另一份房屋买卖合同,向国家房地产行政主管机关隐瞒了各自与冠顺的真实交易金额,隐瞒了真实交易次数,隐瞒真实交易对象,委托冠顺并参与了冠顺用该虚假合同对国家行政主管机关进行欺诈的活动,在本事件中起协助作用。被告关于两个第三人均为冠顺规避税费、牟取暴利提供条件的认定事实清楚。被告处罚决定对两个第三人分别予以罚款,适用法律正确。第三人文艺认为其与闽发直接所签合同真实,与事实不符,且签约一方闽发予以否认,该诉讼意见既无事实依据,亦无法律依据,本院不予采纳。
被告与文艺所签榕土地产出(1994)2号《国有土地使用权出让合同》属行政合同,其以执行公共事务、增进公共利益为目的.而不同于民事合同。此类合同的发动权为行政主体一方并由行政主体事先承诺了义务,获得了合同履行的特权,即有单方解除或者变更契约权。本案所涉行政划拨土地属国家所有,被告代表国家行使行政管理权,因此有权作出注销文艺与闽发土地使用权交易变更登记全部手续(包括其与第三人文艺所签的榕土地产出(1994)2号合同)的决定。第三人关于被告无权单方面解除合同的意见,本院不予采纳。
冠顺与闽发的委托办理购房手续和修缮合同基于文艺与闽发的上述虚假合同而订立。签约时双方即无履行该合同的真实意思。冠顺虽有协助两个第三人向房地产行政主管机关申请办理购房及土地转让手续的行为,但该行为的全过程属对国家房地产行政主管机关进行欺诈的活动,不具合法性。另外,冠顺不是房地产中介机构,依法无权收取服务费用。其事前未实际为闽发进行修缮,事后无终止合同协议、亦无退款行为,实际上无权占有或者取得来自闽发的“修缮”款。闽发购楼后的修缮装修工程实际上由其他单位承包施工,独立结算,与冠顺无关。因此,该合同所列金额中不存在“剩余的款项”,而确属闽发向冠顺购房款之一部分,对此,签约人闽发亦确认无误。该合同的实质是填补文艺与闽发的虚假房屋买卖合同在金额上与本案真实的非法房地产交易金额之间的差额,并防止受让方闽发以假当真,直接履行其与文艺的合同,使冠顺无法获得非法利润。冠顺后来缴纳的“服务税费”,系行政监察机关对其立案调查后所为,可以不计为其非法所得,但不能作为其收入来自“承包代理”服务的证据。综上,原告冠顺关于其所得合法,并来自“承包代理费”的“剩余的款项”的理由没有事实和证据,不能成立。被告处罚决定认定该委托办理购房手续和修缮合同虚假是正确的。
本案原告冠顺分别与第三人文艺、第三人闽发进行的非法房地产交易,两个第三人间进行的虚假交易,冠顺与闽发关于委托及修缮的虚假协议,均属以攫取非法利润为目的,利用国有资产和行政划拨土地使用权有偿流转之机,采取隐瞒真实交易情况的手段,对国家房地产行政主管机关进行欺诈,规避法定税费,牟取暴利的非法房地产交易行为。上述非法交易行为只要其客观存在或者实施终了,即扰乱并破坏了法定的房地产交易秩序,损害了国家利益和公共利益,具备应受处罚性,可以产生行政后果。对其非法所得,行政机关应当依法追索交归国库。对非法交易人应当依法进行处罚。因此,被告关于没收原告非法所得的决定正确。关于被告对原告处以50万元罚款的决定,未超过“非法所得50%”的规定罚款幅度,亦是正确的。
被告行政处罚决定中,对有关当事人的非法所得计算应当准确,而其出现笔误,属该具体行政行为之瑕疵;另外,福建省高级人民法院与福建省土地管理局的文件,不应作为行政处罚的法律依据直接引用。被诉行政处罚决定的上述问题,虽未影响本案实体处理的正确性,本院仍予以指正。
第三人文艺与第三人闽发均为国有企业,其关于经营场所的买卖行为属国有资产在国有企业间有偿转让行为,两个第三人的负责人及其上级行政主管机关直接责任人应当共同对国有资产的完整性负责。被告有权就他们的过错提出有关建议。但此类建议不属行政处罚,被告将其列为行政处罚决定的处罚内容不妥,应当依行政程序另行提出。
4.一审定案结论
福州市中级人民法院依照《中华人民共和国土地管理法》第二条、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十六条、《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项第三目,参照《福建省划拨土地使用权管理办法》第十八条的规定,判决如下:
(1)维持被告福州市土地管理局榕土(1995)37号土地违法案件行政处罚决定书第一、二、三、四项。
(2)撤销被告福州市土地管理局榕土(1995)37号土地违法案件行政处罚决定第五项。
案件受理费26840.50元,由原告负担25840.50元,由被告负担1000元。
(三)二审诉辩主张
1.福建元洪房地产有限公司不服原审判决,向福建省高级人民法院提起上诉称:被上诉人市土地局认定上诉人的两次房屋买卖成立是错误的,认定文艺大厦与闽发证券公司房屋买卖合同是虚假合同,与法不符;上诉人与闽发证券公司的委托办理购房手续修缮合同是双方民事主体间的另一民事法律关系,被上诉人市土地局无权作出认定和处罚。原审判决予以确认是错误的,作出维持榕土(1995)37号土地违法案件行政处罚决定书第一、二、三、四项处罚也是错误的。请求二审判决撤销原审法院的第一项判决。一、二审诉讼费由市土地局负担。
2.被上诉人市土地局答辩称:(1)上诉人向文艺大厦购买文艺大厦南楼即转卖给闽发证券公司,已属实施终了的非法房地产交易行为;(2)房地产买卖“成交”与“成立”或“依法成立”是两个不同的概念;(3)上诉人认为其向文艺大厦购买文艺大厦南楼并转手倒卖给闽发证券公司的两项交易行为并未成立,所以不存在需要办理土地使用权出让、转让手续的问题,是极其荒谬的;(4)上诉人的行为不是中介行为,而是转手倒卖行为,是非法房地产交易行为,亦是非法转让划拨土地使用权行为。
3.第三人文艺大厦答辩称:成交合同与未成交合同是两个不同性质的问题,不应混淆认定;房屋买卖合同与委托购房手续和修缮合同是两种不同的经济行为,不应混为一谈;售(购)楼款与委托代理款是两项不同的经济往来款,不应混淆在一起;土地使用权“出让”与“转让”是两个不同概念,市土地局无权一并视为非法予以注销;市土地局将未成交的合同作为处罚根据是错误的,原审判决将行政处罚决定中并未包括注销“出让合同”及“批准书”的处罚予以确认不当。
(四)二审事实和证据
二审期间各方当事人没有提出新的证据,二审法院根据一审法院采纳的证据,否定了一审法院确认原审被告福州市土地局认定原审原告、第三人构成转让划拨土地使用权的事实。
(五)二审判案理由
福建省高级人民法院审理认为:行政机关作出具体行政行为,应有充分、正确的事实根据和法律依据,其认定管理相对人的行为违反了有关法律、法规,应查明管理相对人具有符合法律、法规规定的应受处罚的违法行为的事实根据,并依法进行处罚。本案被上诉人市土地局认定上诉人在买卖文艺大厦南楼过程中非法转让划拨土地使用权,其事实不清,主要证据不足,认定文艺大厦和闽发证券公司签订虚假合同,为上诉人规避税费、牟取暴利提供条件,属非法转让划拨土地使用权的行为,于法无据;认定上诉人以欺骗手段直接办理文艺大厦与闽发证券公司房地产过户手续,而作出“注销福建文艺大厦与福建闽发证券公司土地使用权交易变更登记手续,按有关规定重新办理”的处罚,也于法无据。综上,被上诉人市土地局作出榕土(1995)37号行政处罚决定书,主要证据不足,应予撤销。原审判决维持福州市土地局作出的榕土(1995)37号行政处罚决定书第一、二、三、四项的判决,事实不清,证据不足,应予撤销;原审判决认为市土地局将就两个第三人的负责人及有关人员的过错提出的有关建议列入行政处罚内容不妥,作出撤销该项行政处罚的判决正确,应予维持。上诉人福建元洪房地产有限公司认为市土地局作出的榕土(1995)37号行政处罚决定书是错误的,一审判决维持该行政处罚决定书第一、二、三、四项,也是错误的之上诉意见正确,予以采纳。
(六)二审定案结论
福建省高级人民法院,根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(三)项和第五十四条第(二)项第一目的规定,判决如下:
1.维持福州市中级人民法院(1995)榕行初字第09号行政判决第二项,即撤销被告福州市土地管理局榕土(1995)37号土地违法案件行政处罚决定书第五项。
2.撤销福州市中级人民法院(1995)榕行初字第09号行政判决第一项,即维持被告福州市土地管理局榕土(1995)37号土地违法案件行政处罚决定书第一、二、三、四项。
3.撤销福州市土地管理局榕土(1995)37号土地违法案件行政处罚决定书第一、二、三、四项。
一审诉讼费27590元由福州市土地管理局负担;二审诉讼费27500元,由福州市土地管理局负担27000元,由福建元洪房地产有限公司负担500元。
(七)解说
本案是一起因土地行政管理机关以房地产开发公司等构成非法转让划拨土地使用权而对其作出行政处罚而引起的行政诉讼案件。案件审理过程中,主要涉及以下问题:
1.本案被告认定原告与两个第三人违法买卖房地产构成非法转让划拨土地使用权,提出的证据是否足以证明法定事实要件成立
查清案件的事实,是进行处理的前提和基础。《行政诉讼法》和《行政处罚法》都严格规定,查处案件要以事实为根据。也就是说,行政机关对行政相对人作出行政处罚等具体行政行为,要有充分、确凿的事实证据证明法定事实要件成立。本案被告认定三被处罚人在进行房地产交易中非法转让划拨土地使用权所提供的证据,是否足以证明法定事实要件成立,是本案争议的主要焦点。国务院《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十三条规定:划拨土地使用权是指土地使用者通过各种方式依法无偿取得的土地使用权;第四十六条规定:对未经批准擅自转让、出租、抵押划拨土地使用权的单位和个人,市、县人民政府管理部门应当没收其非法收入,并依据情节处以罚款。根据上述规定,构成非法转让划拨土地使用权行为的主体,应当是具有划拨土地使用权的单位和个人。因此,本案中原告不具有划拨土地使用权的主体身份,其与文艺大厦和闽发证券公司买卖房屋的行为不构成非法转让划拨土地使用权:(1)本案第三人文艺大厦与原告买卖文艺大厦南楼房产的行为未依法成立,原告也未实际取得该房屋产权,因此该房屋所依附的划拨土地使用权也未发生转移。(2)原告与另一第三人闽发证券公司买卖房屋的行为,因原告是在未依法或实际取得房屋产权的情况下进行的,其行为同样不能成立,原告不具有划拨土地使用权的主体身份,其行为也不产生划拨土地使用权转移的后果。(3)参照《福建省房地产开发经营和市场管理试行办法》第二十九条规定,房屋所有权发生转移的,其占有的土地使用权也随之转移,而在原告与文艺大厦、闽发证券公司的买卖中,房屋的所有权从未发生转移,因此不存在土地使用权的转移问题。综上,被告认定原告的行为属非法转让划拨土地使用权,证据不足。(4)根据《国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十六条规定,非法转让划拨土地使用权的行为是指具有划拨土地使用权的单位和个人未经批准擅自转让划拨土地使用权的行为,而被告认定文艺大厦和闽发证券公司签订虚假合同,为原告规避税费、牟取暴利提供条件,也属非法转让划拨土地使用权的行为,与上述规定不符,亦属主要证据不足。因此,二审法院审理认定本案被告所举证据不足以证明法定事实要件成立。
2.本案被告以原告与两第三人进行房地产交易违法而对其作出的行政处罚是否具有法律依据
根据《行政诉讼法》的规定,被告作出行政处罚等具体行政行为,必须有法律依据;《行政处罚法》更明确规定:没有法定依据作出处罚的,行政处罚无效。本案中,被告的行政处罚是否具有法律依据,换言之,被告作出的处罚适用法律、法规是否正确,这是本案争议的又一个主要焦点。答案是否定的。首先,《土地管理法》第四十七条规定:买卖或者以其他形式非法转让土地的,没收非法所得,限期拆除或没收在买卖或者以其他形式非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施。原告的行为不构成非法转让划拨土地使用权,被告却适用上述对非法转让土地的违法行为进行处罚的法律条款,适用法律显然不当。对此,全国人大常委会法制工作委员会在答复此类问题请示时,明确指出:不宜将卖房等行为按《土地管理法》第四十七条规定的买卖或以其他形式非法转让土地的行为予以处罚。因此,被告的行政处罚缺乏法律依据。其次,被告认定第三人文艺大厦与闽发证券公司签订虚假合同,为原告规避税费、牟取暴利提供条件,属非法转让划拨土地使用权的行为,因而也给予处罚,同样于法无据。第三,被告认定原告以欺骗手段直接办理文艺大厦与闽发证券公司房地产过户手续,而作出“注销福建文艺大厦与福建闽发证券公司土地使用权交易变更登记手续,按有关规定重新办理”的处罚。但是,参照《福建省土地登记发证办法》第二十六条规定,只有“注销土地使用证书”的行政处罚,而没有“注销土地使用权交易变更登记手续”的处罚。因此,被告的该项处罚也于法无据。
3.法院判决撤销被告对原告等的行政处罚的第五项内容(即建议有权机关对这起违法转让房地产案有关人员追究相应责任)是否正确
《行政处罚法》第八条规定:“行政处罚的种类:(一)警告;(二)罚款;(三)没收违法所得、没收非法财物;(四)责令停产停业;(五)暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照;(六)行政拘留;(七)法律、行政法规规定的其他行政处罚。”法律法规均没有设定行政机关建议有权机关对相关行政机关、国有企业、事业单位的有关负责人和直接责任人追究相应责任作为行政处罚的一个罚种,且此类“建议”实质上也不是行政处罚,本案被告却将其列为行政处罚决定的处罚内容,显然不妥。因此,一、二审法院对被告行政处罚决定之第五项均判决予以撤销,是正确的。
(刘希星)
案例来源:国家法官学院,中国人民大学法学院 《中国审判案例要览.1999年经济审判暨行政审判案例卷》 中国人民大学出版社 第530 - 538 页