（一）首部

1.判决书字号
一审判决书：上海市黄浦区人民法院（1993）黄行初字第26号。
二审判决书：上海市中级人民法院（1994）沪中行终字第27号。

2.案由：不服出入境管理处罚案。

3.诉讼双方
原告（上诉人）：龚某，男，50岁，汉族，江苏省无锡市人，上海中国国际旅游社工作，住上海市。
一、二审委托代理人：黄某，男，60岁，汉族，福建省闽清县人，上海中医学院工作，住上海市；金天立，上海市中华律师事务所律师。
被告（上诉人）：上海市公安局外国人管理、出入境管理处。
法定代表人：方某，处长。
一、二审委托代理人：刘某、郝某，该处干部。

4.审级：二审。

5.审判机关和审判组织
一审法院：上海市黄浦区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：陈国生；审判员：周奇；代理审判员：潘家祥。
二审法院：上海市中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：蔡廷家；代理审判员：陈亚娟、殷勇。

6.审结时间
一审审结时间：1994年3月25日。
二审审结时间：1994年7月11日。

（二）一审诉辩主张

1.被诉具体行政行为：被告上海市公安局外国人管理、出入境管理处于1993年10月30日对原告龚某作出第1545号出入境管理处罚裁决，认定原告实施了编造情况、骗取出入境证件的行为，根据《中华人民共和国公民出境入境管理法实施细则》第二十五条之规定，对原告作出行政拘留5天的处罚。

2.原告诉称：原告在审核办理上海市养殖协会组团出国考察的有关手续时，该团体出境考察人员徐某等16人冒用上海申协旅游用品综合经营公司职工身分重新填写出国人员调查表及个人情况登记卡，并用该公司人事章为他们进行政审，虽有编造情况、弄虚作假的行为，但事先已向有关领导作了汇报，且本人也受组织委派担任考察团领队，故原告是履行公务，个人不应承担法律责任，要求撤销被告对其作出的处罚裁决。

3.被告辩称：原告在审核办理上海市养殖协会组团出境考察事宜过程中，虽向有关领导汇报要对徐某等16人填写的调查表及登记卡进行技术处理，但未明确如何技术处理，且原告为徐某等16人重新填写调查表及登记卡的行为，已超出职务范围，不属公务行为。据此，被告对原告作出的处罚裁决是正确的，请求法院予以维持。

（三）一审事实和证据
法院经审理查明：原告系上海中国国际旅游社在编人员，并受聘为上海康辉假期旅游公司业余导游。1993年6月借调至上海市社会团体管理处工作。同年7月底，原告在负责办理上海市养殖协会组织徐某等16人旅游团出国考察一事过程中，根据该协会经办人的要求，原告向有关领导汇报要对徐某等16人填写的调查表进行技术处理，否则无法办理出境证件。嗣后，原告利用手中掌握的上海申协旅游用品综合经营公司（已注销）的人事章，将徐某等16人作为该公司职员，为他们重新填写了调查表及登记卡，编造假履历，并加盖人事章为他们政审。原告本人经组织指派带队陪同出国考察，在申请办理出境证件时，冒用上海康辉假期旅游公司职工身分为其本人填写了调查表及登记卡，并由该公司有关人员盖了人事章进行政审，然后，原告将其本人及徐某等16人申请办理出境证件的有关材料送被告进行审批。被告认定原告实施了编造情况的违法行为，根据《中华人民共和国公民出境入境管理法实施细则》第二十五条“编造情况、提供假证明、或者以行贿等手段，获取出境入境证件，情节较轻的，处以警告或者五日以下拘留……”的规定，对原告作出拘留5天的处罚。
上述事实有如下证据为证：
1.上海市公安局笔迹鉴定书。
2.原告填写的调查表及登记卡。
3.证人证言及原告本人陈述。
4.上海市公安局外国人管理、出入境管理处对原告作出的出入境管理处罚裁决书。

（四）一审判案理由
法院认为：被告认定原告编造情况的事实，有被告提供的鉴定书、证人证言及原告本人陈述等证据证实，且证据之间相互印证，应予认定。原告在办理上海市养殖协会组团出境考察事宜过程中，明知因私出境人员应向出入境管理部门提交申请人所在工作单位的政审意见的有关规定，却弄虚作假，为自己及他人编造情况，其行为已侵犯了正常的出入境管理秩序，况且，原告为他人重新填写调查表及登记卡的行为，已超出其工作范围，不属公务行为，被告据此对原告处罚应予支持。但行政机关在作出具体行政行为时应当贯彻公平合理的执法原则，综合考虑导致原告实施违法行为的相关因素。原告事前已将有关申请出国人员无法及时提供单位政审意见的情况向有关领导作了汇报，并提出技术处理的设想，对此，有关领导并无异议。原告作为直接责任人员只应承担相应的法律责任，要其个人承担全部法律责任明显有失公正。被告不考虑相关因素，对原告一人作出拘留5天的从重处罚，显然不符合公平合理的原则，依法应予变更。

（五）一审定案结论
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（四）项之规定，判决如下：
变更上海市公安局外国人管理、出入境管理处1993年10月30日第1545号出入境管理处罚裁决，改为警告处罚。
案件受理费人民币100元，由原告龚某负担50元，被告上海市公安局外国人管理、出入境管理处负担50元。

（六）二审情况

1.二审诉辩主张
（1）上诉人龚某诉称：上诉人虽有弄虚作假行为，但事先已向有关领导作了汇报，应属公务行为。要求撤销一审判决及原处罚裁决。
（2）上诉人上海市公安局外国人管理、出入境管理处诉称：对龚某处罚并无畸重、有失公正之处，要求撤销一审判决，并维持对龚某作出的拘留5天处罚的裁决。

2.二审事实和证据
二审法院确认了一审法院认定的事实和证据。

3.二审判案理由
法院认为：上海市公安局外国人管理、出入境管理处认定龚某实施了编造情况的行为事实清楚，证据充分。根据《中华人民共和国公民出境入境管理法实施细则》第二十五条之规定，应予处罚。龚某明知因私出境人员应向出入境管理部门提交申请人所在工作单位的政审意见的有关规定，却弄虚作假编造情况，并为他人进行政审，该行为与公务行为无关。龚某以其编造情况系公务行为为由，要求撤销对其处罚的上诉请求，不予支持。龚某在办理有关事宜之前，曾将有关情况向领导作了汇报，并提出技术处理的设想，对此，有关领导并无异议，故要其个人承担全部法律责任有失公正，原审判决将对龚某拘留处罚变更为警告，并无不当。上海市公安局外国人管理、出入境管理处要求维持原处罚裁决，亦不予支持。

4.二审定案结论
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
上诉案件受理费人民币100元，由龚某及上海市公安局外国人管理、出入境管理处各半承担。

（七）解说
本案关键是原告为徐某等人重新填写调查表及登记卡的行为是否属公务行为，个人是否应承担法律责任，以及被告对原告作出拘留5天处罚是否属显失公正。
公务行为是指工作人员在职权范围内并以所属单位的名义所实施的行为。根据上海市民政局、上海市旅游事业管理局《关于贯彻〈市委办公厅、市政府办公厅关于加强对组团出访的管理严禁公费旅游的通知〉的通知》第三条“本市社会团体如需通过因私渠道出国（境）的，应先向市社会团体登记管理机关报告，经审核同意后，由旅行社向市公安局申请办理出国（境）手续。未经市社会团体登记管理机关审核同意的，公安部门不予受理”的规定，本案原告在上海市社会团体管理处工作期间，其职权仅是对上海市养殖协会组团出国考察的申请是否准许进行审核。审核同意后，则由出国人员亲自填写调查表及登记卡，并由各自所在单位负责政审，然后通过旅行社向被告申请办理出境证件。但原告却为出国人员徐某等人重新填调查表及登记卡，编造假履历，并为他们政审。虽然原告事先曾向有关领导汇报要作技术处理，但该行为已超出了原告的职权范围，故不属公务行为，理应由直接责任人员承担法律责任。
所谓显失公正，就是国家行政机关对行政管理相对人所作的行政处罚，从形式上看合乎法律法规的规定，但实质上与法律精神相违背，表现出明显的不公正。显失公正主要表现在以下几个方面。一是行政处罚畸重畸轻；二是同样行为，不同处罚，不同行为，同样处罚；三是行政处罚时考虑了不应考虑的因素或未考虑相关因素。本案原告虽然实施了编造情况、弄虚作假的行为，但事先已向有关领导作了汇报，要对徐某等人填写的调查表及登记卡进行技术处理，否则无法办理出国手续，对此，有关领导亦未作异议。被告对原告作出行政处罚时理应考虑上述相关因素，但被告不仅未予考虑，反而对原告作出拘留5天的最重处罚，显然有失公正，故依法予以变更。
（周奇）