（一）首部

1.判决书字号：辽宁省本溪市平山区人民法院（1994）行初字第12号。

2.案由：不服收容审查、扣押财产案。

3.诉讼双方
原告：黄某，男，32岁，汉族，原籍本溪市，现住平山区，系本溪市自来水实业开发公司业务副经理。
原告：高某，男，32岁，汉族，原籍沈阳市，现住平山区，系本溪市自来水实业开发公司业务副经理。
委托代理人：徐景林、常丽敏，本溪市致远律师事务所律师。
原告：本溪市自来水实业开发公司。
法定代表人：丛某，总经理。
委托代理人：刘志儒，本溪市律师事务所律师。
被告：丹东市公安局。
法定代表人：迟某，局长。
委托代理人：柴某、李某，该局干部。

4.审级：一审。

5.审判机关和审判组织
审判机关：辽宁省本溪市平山区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：付金；审判员：刘庆文；代理审判员：刘刚。

6.审结时间：1995年1月29日（依法延长审限）。

（二）诉辩主张

1.被诉具体行政行为：被告丹东市公安局于1993年9月8日对原告黄某、高某分别作出经字第1X8号、第1X9号收容审查通知书，于同月28日，扣押原告黄某螺纹钢109.9吨、皮鞋343双，扣押原告本溪市自来水实业开发公司兰鸟牌轿车一辆、判次板35.52吨、螺纹钢6.640吨、钢管8吨，划拨存款5000元。

2.三原告诉称：被告在原告本溪市自来水实业开发公司因故没有及时给丹东二公司供货的情况下，认定原告黄某、高某构成诈骗犯罪，证据不足，收审和扣押财产之目的是为丹东二企业索债，请求撤销被告作出的收审、扣押财产行政强制措施，责令被告返还财产，并赔偿造成的经济损失。

3.被告辩称：原告黄某、高某以少发货或不发货为手段，骗取购货企业货款，无履行合同的诚意和能力，构成诈骗犯罪嫌疑。且原告黄某假冒法定代表人、虚报住址，对其二人收审符合国务院（80）56号文件的规定；扣押财产是追缴赃款赃物的刑事侦查行为，原告对此起诉讼，不符合起诉条件。

（三）事实和证据
本溪市平山区人民法院经公开审理查明：1993年6月上旬，丹东市长城商贸公司（以下简称商贸公司）、丹东市机械冶金供销公司（以下简称供销公司）向原告本溪市自来水实业开发公司（以下简称开发公司）购买钢管，原告黄某、高某出面代表开发公司与商贸公司、供销公司业务人员达成购销钢管的口头协议，商贸公司购买120吨，供销公司购买60吨（每吨为5300元）。达成协议后，商贸公司分二次给开发公司汇去部分货款共59.8万元，供销公司给开发公司汇去部分货款11万元，上述款项均汇入开发公司帐户。开发公司收到货款后，给商贸公司发去钢管一车皮（52吨），其余部分因在本钢钢管厂加工的钢管被卖，而未能发货。为履行协议，开发公司重新组织了货源，8月末开发公司向铁路申报了用以发货用的车皮，预交了运费1万元，已购入的8吨钢管运至铁路货场，其余货物在9月初亦有着落。
1993年9月初丹东二公司没有得到发货，即以原告黄某、高某诈骗货款43.8万元，向被告报案，被告于9月8日按特大嫌疑案受理，同日决定对原告黄某、高某收容审查。9月10日被告侦察员将二人扣解至丹东市，羁押于丹东市收审站，同时扣押开发公司蓝鸟牌轿车一辆，划拨开发公司帐户存款5000元。
被告在收审原告黄某、高某期间，责令二人归还丹东二公司货款，原告黄某提出他的朋友刘某可以帮助他归还货款，被告即帮助黄某与刘某取得联系（通过电话）。9月27日刘某到达丹东，被告当天召集商贸公司经理刘某1、黄某、高某、刘某等人在一起，在被告侦察员的主持下，黄某、高某与刘某1分别代表自己单位达成了本溪市自来水开发公司还丹东长城商贸公司、冶金供销公司欠款的协议，协议内容为：开发公司愿以螺纹钢109.9吨（刘某借给黄某的）、钢管8吨、蓝鸟牌轿车一辆，总价值35万元还债；尚欠10万元，由本溪市方面继续筹款还债。当天，刘某将螺纹钢、钢管运至丹东，被告给黄某出具了扣押清单。刘某1认为上述货物不够顶债，于是，被告侦察员又主持刘某1、黄某等人协商达成如下协议：黄某同意拿20万元的皮鞋、服装28日（9月）送到丹东；商贸公司请求丹东公安机关放走黄、高二人；本溪货到丹东保证放人。9月28日刘某将343双皮鞋送到被告处，刘某1仍认为货物不够顶债，不同意放人。黄某又提出丹东市海南金属公司欠开发公司的货款。可索要还债，被告侦察员押解黄某到海南金属公司，该公司给黄某35.32吨判次板、6.640吨螺纹钢顶欠开发公司的货款。被告将上述钢材交给商贸公司之后，于9月29日对黄某、高某解除收容审查，随即又对二人取保候审。
另查刘某为黄某两次往丹东送货花去运费14310.00元；黄某、高某误工费分别为126元、260元；黄某因收审患病花去治疗费用840元；被告在审理期间不明确回答对被扣押财产去向的询问，经评估被扣押财产的总值为：885621.05元。
上述事实有下列证据证明：
1.收审通知书、扣押物品清单，证明被告对原告实施收审和扣押的财产，包括螺纹钢、轿车、钢管。
2.承运凭证铁路运费收据二份，证明开发公司发给商贸公司钢管一车皮、开发公司预交运费1万元。
3.证人于某（货场经理）证言，证明开发公司8吨钢管运至铁路货场。
4.证人田某证言，证明开发公司为履行协议购买钢管。
5.证人刘某1、邹某有证言，证明汇给开发公司货款落入开发公司帐面，开发公司发给商贸公司钢管一车皮。
6.划拨凭证，证明被告划拨开发公司存款5000元。
7.被告委托代理人陈述，刘某证言，证明被告召集刘某1、黄某等人商付还款。
8.协议书二份，证明开发公司、黄某以物偿还商贸公司欠款。
9.证人吴某证言，证明丹东市海南金属公司以判次板、螺纹钢顶欠开发公司货款，黄某将货物交给被告。
10.黄某、高某误工费证明、医药费收据。
11.估价鉴定书，证明被告扣押财产的价值。

（四）判案理由
1.关于对黄、高二人收审的合法性问题。
根据国务院《关于将强制劳动和收容审查两项措施统一于劳动教养的通知》规定，收审对象是：“有轻微违法犯罪行为又不讲真实姓名住址、来历不明的人，或者是有轻微违法犯罪行为又流窜作案、多次作案、结伙作案嫌疑需要收审查清罪行的人。”黄、高二人是开发公司的业务副经理，负责办理开发公司与商贸公司、供销公司钢管购销业务，开发公司在供货过程中，因故（加工的钢管被卖）未能按商贸公司、供销公司汇来的货款数目全部履行，但其态度是积极的，重新组织新的货源，为发货预订车皮交纳运费1万元，并将部分钢管运至铁路货场。被告认定黄、高无履行合同的诚意和能力，诈骗丹东二公司的货款，是错误的，履行能力是否具备，要看开发公司的履行能力，因为开发公司是履行合同的主体，而不是黄、高个人。丹东二公司汇给开发公司的货款，均存入开发公司的银行帐户，由公司统一调度使用，黄、高并未非法占有。被告关于黄某假冒法定代表人、虚报住址的认定，未提供相应的证据，不予认定。从以上对事实的分析看，黄、高二人并不具备收审对象条件的规定，应予撤销。
另外，从查明认定的事实还可以看出：开发公司与丹东二公司因购销钢管产生的纠纷是经济纠纷，黄、高二人不构成诈骗犯罪。虽然，人民法院审理行政案件，原则上仅限于对收审对象、程序方面进行审查，一般不对被收审人的行为是否构成犯罪进行实体审查，但因经济交往中发生经济纠纷而引起的收审案件有其特殊性，加之，开发公司与丹东二公司之间经济纠纷性质的确认，是认定被告收审行为的前提条件，故应予以明确。
2.被告扣押财产行为性质的认定。
原告诉称“扣押财产是被告为企业索债的行政强制措施”，被告辩称“扣押财产是追缴赃款赃物的刑事侦查行为，原告对此提起诉讼，不符合行政诉讼条件”。
行政诉讼的审理对象是具体行政行为，刑事侦查行为当然不属于行政诉讼的受案范围，被告扣押财产的行为是刑事侦查行为，还是行政强制措施，直接关系到法院受理案件的正确与否和原告的诉权。从被告扣押财产行为所表现出来的几个特点看，应认定为行政强制措施。
（1）从扣押行为实施的时间看。扣押财产是在对黄、高二人收审期间作出的，可以视为它是与收审同种性质的强制措施。
（2）从行为的目的看。被告扣押财产是出于什么目的实施的?被告对黄、高二人收审后，对二人是否构成犯罪并未进行积极的审查，而是责令他们归还欠丹东二公司的货款，并且多次将双方当事人召集在一起，主持双方协商还款事宜。此时被告完全充当了经济纠纷仲裁人的角色，解决处理开发公司与丹东二公司因履行购销钢管协议产生的经济纠纷，扣押财产正是被告在处理经济纠纷过程中实施的，是被告处理经济纠纷行为的一个重要组成部分，其行为的目的就是为丹东二公司索要货款。
（3）从收审和扣押财产的关系上看。两者同是以为丹东二企业索债为目的实施的，收审是被告迫使开发公司和黄、高“交出或送来”财产供其扣押的手段，被扣押的财产够顶偿欠款是解除收审的前提条件，被告和丹东二公司认为被扣押的财产足以顶债后，被告即解除了对黄、高的收审，扣押财产并不是刑事侦查的需要。
（4）被扣押的财产不具有赃款赃物的属性。追缴赃款赃物是侦查措施，是收集物证的延伸，而本案被扣押的财产不具有证明黄、高构成犯罪的物证属性，被告通过主持协商，责令黄、高“交出或送来”财物，用以顶债，对于“交出或送来”的财物不以能否证明黄、高二人是否实施犯罪为前提，而是以能否顶债、能否足以顶债为前提，凡是能够顶债的财物，无论什么，一律可以。
被告扣押财产的行为是行政强制措施，符合行政诉讼受案范围，应按最高人民法院《关于江西省高级人民法院赣高法函（1993）第X号请求的答复》将原告的收审和扣押财产起诉合并受理。被告作为公安机关为处理经济纠纷，扣押企业和个人财产，超越职权，应予撤销。

（五）定案结论
本溪市平山区人民法院根据国务院《关于将强制劳动和收容审查两项措施统一于劳动教养的通知》第二条，《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第一、四、五目、第六十八条第一款，判决如下：
1.撤销被告丹东市公安局对原告黄某、高某作出的第1X8号、第1X9号收容审查通知书。
2.撤销被告丹东市公安扣押原告黄某、本溪市自来水实业开发公司财产的行政强制措施。
3.被告丹东市公安局赔偿原告黄某误工损失126元、医疗费840元，赔偿原告高某误工损失260元，赔偿扣押财产的损失921292.68元，返还5000元。
案件受理费15376.10元，财产评估费20000元，由被告负担。

（六）解说
在行政审判的司法实践中，刑事诉讼对因收审而引起的行政诉讼的影响是比较大的，这起收审行政案件的审理就涉及到两个方面的问题。一个问题是公安机关对原告采取刑事强制措施后，法院应否中止行政诉讼。关于这个问题，1993年10月14日最高人民法院行政审判庭庭长黄杰在全国法院行政审判工作会议总结讲话中谈到：“在人民法院受理收审案件后，公安机关对原告采取刑事强制措施的，人民法院应当中止诉讼，等到刑事诉讼程序终结以后，再恢复诉讼。”从理论上讲，这样处理行政诉讼与刑事诉讼的关系是合适的，但在实践中，有的公安机关对原告采取刑事强制措施（大部分是采取候审），不是出于刑事侦查的需要，而是出于不愿应诉或规避诉讼的心理，对原告采取强制措施后，不审不查，遥遥无期，有的案件甚至数年没有结论，如果一律中止诉讼，在一定程度上势必会影响相对方诉权的行使，也不能有效地发挥监督行政机关依法行政的职能作用。这起案件由被告对黄、高这样所谓重大诈骗嫌疑犯采取取保候审措施，显然不是出于刑事侦查的需要，而且在数月内未进行任何侦查工作。特别是在法院审理期间，被告二次提请检察机关批准对黄、高逮捕，检察机关均以黄、高不构成诈骗，不予批准，但被告仍不解除刑事侦查取保候审，如果中止诉讼，案件的处理将会无限期地拖延下去，法院没有中止诉讼是符合案件实际情况的。另一个问题是关于公安机关受理刑事案件后扣押财产行为性质问题。这个问题分两种情况：一种是公安机关对嫌疑人未采取任何行政性强制措施，这种扣押财产行为毫无疑问是刑事强制措施；另一种就是本案的这种情况，公安机关在受理刑事案件后采取了收审等行政性强制措施期间实施了扣押财产的行为，判断这时扣押财产行为性质，就要从行为的特点加以分析。从哲学的观点看，内容决定形式，形式反映内容，在内容和形式和谐统一的情况下，形式和内容均能反映事物的属性，但在形式与内容相冲突、相矛盾的情况下，只有抓住事物的本质，才能对事物的属性作出正确的判断。本案中法院抓住了被告超越职权处理经济纠纷这一事物本质，阐明了收审、扣押财产均是被告为达到替丹东二公司讨债而实施的，是处理经济纠纷的手段，从而正确认定了扣押财产是行政性强制措施的性质，没有为被告已受理刑事案件的表现形式所影响，为正确处理案件打下了基础。
本案是一起比较典型的公安机关越权插手处理经济纠纷的案例，法院的处理结果各方面比较满意，被告没有上诉，且已履行了部分赔偿义务。
（付金）