(一)首部
1.判决书字号:湖南省长沙市岳麓区人民法院(2013)岳行初字第00249号行政判决书。
3.诉讼双方
原告:周某。
被告:长沙市公安局岳麓分局。
法定代表人:陈某,男,该分局局长。
委托代理人:刘某,该分局法制科副科长。
委托代理人:陈某1,该分局望城坡派出所法制员。
5.审判机关和审判组织
审判机关:湖南省岳麓区人民法院。
合议庭组成人员:审判长:刘翰旻;审判员,苏舸飞;人民陪审员:周宝良。
(二)诉辩主张
1.被诉具体行政行为
被告长沙市岳麓区公安分局对原告提出的保护人身权利的诉求,没有依法履行法定职责。
2.原告诉称
原告周某诉称:其居住的小区楼下附近居民使用音响器材跳广场舞,音响声音严重影响其安静生活。原告于2013年5月2日晚8时拨打110报警,望城坡派出所当晚9点派员出警到达现场。自被告受理原告的报警至今已逾半年,对原告的诉求无故拖延,没有依法履行保护公民人身权利的法定职责。原告就此向长沙市公安局申请行政复议,复议机关认定被告已经依法履行了法定职责,遂驳回了原告的复议申请。原告不服,据此起诉。请求人民法院依法判决确认被告“行政不作为”并责令被告在一定期限内依法履行职责。
3.被告辩称
被告长沙市岳麓分局辩称:望城坡派出所依法受理报警并积极履行了相关义务,并且适用法律准确,文明执法,处置适当,不存在未履行职责、乱作为、不作为等问题。请求人民法院维护其正当合法的执法行为和民警的合法权益。
(三)事实和证据
湖南省长沙市岳麓区人民法院经公开审理查明:原告系居住在长沙市岳麓区望城坡街道XX社区XX苑C4栋207房的居民,该社区部分居民经常在晚上8点左右到原告楼下的人行道上跳广场舞(每次跳舞时间约一小时)并使用音响器材播放音乐。原告认为跳广场舞的居民使用的音响器材音量过大,严重影响原告生活,于2013年5月2日晚8时许拨打110报警,称其楼下跳广场舞的音乐声音太大,影响居民休息,请求公安部门解决。长沙市公安局岳麓分局望城坡派出所接警后派员到场处理,出警民警到场了解情况后制作了接处警案(事)件登记表,告知原告“建议去环保部门申请鉴定”。后原告又多次到望城坡派出所要求公安部门按照《环境噪声污染防治法》第四十五条第二款、第五十八条、第六十三条以及《治安管理处罚法》第五十八条的规定,对跳舞居民使用音响器材播放音量过大的行为进行处理。此后,望城坡派出所干警多次到现场劝说跳舞居民将音响音量调小,对参与跳广场舞的居民进行了调查询问,到原告所在居民楼的其他十余户住户家中进行了走访(均反映跳舞行为对其生活“不影响”或“影响不大”);派出所干警还与当地社区干部一起,召集参与跳广场舞的居民进行协商交流,劝说他们更换跳舞场地或自觉调低音量。但由于参与跳舞的居民年龄偏大,附近又缺乏合适的场地,而且参与跳舞的居民认为自己的跳舞时间和音乐音量都在合理范围以内,不会影响到其他居民的正常生活,因此协商一直没有结果。原告对此不满,遂诉至法院。
上述事实有下列证据证明:
(1)当事人陈述。
(2)接处警案(事)件登记表。
(3)“对生活噪声污染报警受理后处置问题的异议请求书面回复的报告”。
(4)“因报警二月无果,拟于7月2日采取以 ‘污’治污特别行动的公开告知书”。
(5)“对 ‘生活噪声污染’影响正常生活问题向街道办请求解决的报告”。
(6)“对岳麓区望城坡公安干警接出警历时三月无果行政执法不作为的投诉”。
(7)行政复议申请书。
(8)“长沙市公安局行政复议决定书”及送达回证。
(9)被告入户调查的C4栋住户分布示意图。
(四)判案理由
湖南省长沙市岳麓区人民法院经审理认为:根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条、第五十八条的规定,“违反关于社会生活噪声污染防治的法律规定,制造噪声干扰他人正常生活的”属于一种妨害社会管理的行为,对该类行为的查处属于公安机关的法定职责。而《环境噪声污染防治法》第五十八条规定:“违反本法规定,有下列行为之一的,由公安机关给予警告,可以并处罚款:……(二)违反当地公安机关的规定,在城市市区街道、广场、公园等公共场所组织娱乐、集会等活动,使用音响器材,产生干扰周围生活环境的过大音量的……”所以,对于使用音响器材产生噪声干扰周围生活环境的行为进行查处也属于公安机关的法定职责。因此,本案原告的报警事项属于当地公安机关即被告的职责范围。
根据《公安机关办理行政案件程序规定》(公安部令第125号,以下简称《程序规定》)第四十七条的规定,公安机关接到报案,应当及时受理、登记,对属于本单位管辖范围内的事项,应当及时调查处理。原告的报警事项已经涉嫌违反《中华人民共和国治安管理处罚法》第五十八条的规定,被告在接到110报警服务台转来的原告报警信息后即可以视为收到报案,应当作为行政案件及时登记受理,按照《程序规定》规定的程序进行调查处理,并在《程序规定》第一百四十一条规定的期限内作出处理决定。在被告于2013年5月2日受理原告的报警至原告提起诉讼之间的半年多时间里,虽然原告多次报警、多方投诉,被告也做了大量的调查走访、劝说协调工作,但对于原告报案中所称的部分居民在原告楼下跳广场舞并使用音响器材这一行为是否存在违法事项、是否需要作出行政处罚等实质问题一直没有作出明确认定,对案件的办理也至今没有作出处理决定,应当认定被告系拖延履行法定职责。
被告在首次出警时向原告出具的接处警案(事)件登记表不能视为对原告报警事项的正式处理决定。首先,对原告报警事项的处理属于被告的法定职责,即使在案件调查处理过程中需要环保部门作出鉴定,也应当由被告向环保部门提出,因此,被告告知原告“建议去环保部门申请鉴定”没有法律依据。其次,被告在向原告出具接处警案(事)件登记表后,仍然就原告的报警事项进行了一系列的调查取证、协调走访工作,说明当时该案并未调查完结,也没有正式结论。
当地公安机关没有就《环境噪声污染防治法》第四十五条中所称“在城市市区街道、广场、公园等公共场所组织娱乐、集会等活动,使用音响器材可能产生干扰周围生活环境的过大音量”这一情况的处理作出具体规定,不能成为被告拖延履行法定职责的理由。即使被告认为根据现行法律、法规的规定对居民使用音响的行为作出行政处罚没有法律依据,也应当在调查清楚案件事实的基础上依法作出不予处罚的决定或者其他相应的处理决定,而不应没有任何处理结果。
(五)定案结论
湖南省长沙市岳麓区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(三)项和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第(四)项的规定,作出如下判决:
(1)责令被告长沙市公安局岳麓分局按照《公安机关办理行政案件程序规定》的相关规定对本案中原告周某的报案作出处理。
(2)驳回原告其他诉讼请求。
案件受理费50元,由被告长沙市公安局岳麓分局负担。
(六)解说
1.行政机关法定职责的界定:广场舞噪声扰民,公安机关应当管
对本案被告处置广场舞噪声的行为是否构成不履行法定职责的判定,对于促进公权力介入广场舞治理,引起全社会共同关注和化解这一难题有着积极意义。
担负法定职责是行政机关采取行政行为的前提和基础,也是判定公安机关应否介入广场舞噪声扰民治理的基本前提。《中华人民共和国环境噪声污染防治法》第四十五条规定:“在城市市区街道、广场、公园等公共场所组织娱乐、集会等活动,使用音响器材可能产生干扰周围生活环境的过大音量的,必须遵守当地公安机关的规定。”该法第五十八条规定:“违反本法规定,有下列行为之一的,由公安机关给予警告,可以并处罚款:……(二)违反当地公安机关的规定,在城市市区街道、广场、公园等公共场所组织娱乐、集会等活动,使用音响器材,产生干扰周围生活环境的过大音量的……”《中华人民共和国治安管理处罚法》第五十八条亦规定:“违反关于社会生活噪声污染防治的法律规定,制造噪声干扰他人正常生活的,处警告;警告后不改正的,处二百元以上五百元以下罚款。”
根据上述法律规定,对于广场舞使用音响器材产生噪音干扰周围生活环境的行为进行查处属于公安机关的法定职责。即使在案件调查处理过程中需要由环保部门对噪声是否超标作出鉴定,也应当由被告向环保部门提出。因此,此项鉴定系被告理应履行的法定职责的工作内容,被告告知原告“去环保部门申请鉴定”没有法律依据,亦与理不合。
2.行政机关履职程度的判断:出警、调查及劝导不构成完全履行
在本案中,被告根据原告的报案及要求履行法定职责的申请采取了出警、调查和劝导等一系列行动。原告对于公安机关所作出的出警行为并不持异议,而是强调行政机关的具体行政行为未全部满足其申请,要求公安机关对广场舞噪声扰民的行为作出定性和处理。
如前所述,公安机关担负法定的对噪声扰民行为的管理职责。在被告于2013年5月2日受理原告的报警至原告提起诉讼之间的半年多时间里,虽然原告多次报警、多方投诉,被告也做了大量的调查走访、劝说协调工作,但对于原告报案中所称的部分居民在原告楼下跳广场舞并使用音响器材这一行为是否存在违法事项、是否需要作出行政处罚等实质问题一直没有作出明确认定,案件的办理至今没有作出处理决定。被告辩称其之所以未作出处理决定,系当地公安机关没有就《中华人民共和国环境噪声污染防治法》第四十五条中所称“在城市市区街道、广场、公园等公共场所组织娱乐、集会等活动,使用音响器材可能产生干扰周围生活环境的过大音量”这一情况的处理作出具体规定。但这一抗辩理由并不属于不可抗力或意外事件等法定的免责事由,故不能成为被告拖延履行法定职责的正当理由。即使被告认为根据现行法律、法规的规定对居民使用音响的行为作出行政处罚没有法律依据,也应当在调查清楚案件事实的基础上依法作出不予处罚的决定或者其他相应的处理决定,而不应没有任何处理结果。
3.需要注意的事项:不履行法定职责与行政不作为有别
在实践中不少人对行政不作为与不履行法定职责不加区分,认为两者只是叫法不同,实质上是同一的,包括本案的原告,亦是以被告行政不作为向法院提起的诉讼。但实际上,行政不作为与不履行法定职责虽有交叉但并不重叠,两者是两个完全不同的概念,不可混为一谈。行政不作为是指行政主体负有某种作为的法定义务,并且具有作为的可能性而在程序上逾期不为的行为。不为可以是程序上的不为,也可以是实质内容上的不为,而只有程序上的不为才能被归入不作为的范畴。如《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十七条第(二)项规定,“在起诉被告不作为的案件中,证明其提出申请的事实”。这里的“不作为”也仅指不予答复的情形,因为行政机关如果作出了拒绝履行的表示,对于这一事实就不再需要原告(行政相对人)举证。然而,不履行法定职责却并不区分程序与实质内容,只要行政主体不履行法定职责,无论程序上是否“为”,只要内容上表现为“不为”,即构成不履行法定职责。因此,行政不作为与不履行法定职责的第一个区别是,程序上积极地“为”,实质内容上却表现为“不为”的情形,典型的如拒绝履行,属于不履行法定职责但却不是行政不作为。第二个区别是义务的来源不同。产生行政不作为的前提是作为义务的存在,而作为义务又有多种表现形式,如法定义务、因职业而引起的义务、因先行行为而引起的义务等等。然而不履行法定职责中职责的来源正如前文所说的那样,仅限于法律规定的职责,当然,这里的“法”扩展到了行政规范性文件。但无论如何,法定职责的来源都必须具有书面文件并公之于众。本案原告起诉被告不作为,但实际上被告接到报警后出警了,并做了调查取证和调解劝导等工作,并不属于行政不作为的情形。但被告公安机关在开展了前期的调查、劝导等工作后,迟迟不就广场舞噪声扰民的行为作出定性和处理的决定,使其法定职责的履行不能落到实处和产生实际上的效果,小区跳广场舞的行为仍未得到有效遏制或规范,原告的维权诉求仍未能得到有效的回应。可见,被告拖延履职的行为虽不构成行政不作为,但仍构成广义上的不履行法定职责。
(湖南省长沙市岳麓区人民法院 舒秋膂 刘翰旻)
案例来源:国家法官学院,中国人民大学法学院 《中国审判案例要览.2015年行政审判案例卷》 中国人民大学出版社 第28 - 33 页