（一）首部

1.判决书字号
一审判决书：江苏省东台市人民法院（2013）东行初字第0060号行政判决书。
二审判决书：江苏省盐城市中级人民法院（2014）盐环行终字第0002号行政判决书。

2.案由：行政许可。

3.诉讼双方
原告（被上诉人）：夏某。
原告（被上诉人）：高某。
委托代理人：洪某，系原告高某之妻。
原告（被上诉人）：包某。
原告（被上诉人）：严某。
上列四原告共同委托代理人：王小悦，江苏陈爱平律师事务所律师。
被告（被上诉人）：江苏省东台市环境保护局。
法定代表人：崔某，该局局长。
委托代理人：王某，该局副局长。
委托代理人：杜珉珉，江苏择善律师事务所律师。
第三人（上诉人）：江苏省东台市东台镇四季辉煌沐浴广场。
经营者：陈某。
委托代理人：崔拥军，东台市东台法律服务所法律工作者。

4.审级：二审。

5.审判机关和审判组织
一审法院：江苏省东台市人民法院。
合议庭组成人员：审判长：苏学广；代理审判员：周陈华、姚芳。
二审法院：江苏省盐城市中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：徐军；审判员：许成华、刘红。

6.审结时间
一审审结时间：2014年4月16日。
二审审结时间：2014年6月20日。

（二）一审情况

1.一审诉辩主张
（1）被诉具体行政行为
被告东台市环保局根据第三人东台市东台镇四季辉煌沐浴广场（以下简称四季辉煌沐浴广场）的申请，于2013年4月1日作出东环表函[2013]59号《关于对东台市东台镇四季辉煌沐浴广场洗浴服务项目环境影响报告表的审批意见》（以下简称《审批意见》），同意第三人在景范新村17号楼及19号楼之间新建洗浴服务项目。
（2）原告诉称
原告夏某、高某、包某、严某诉称：四名原告分别系东台市东台镇XX新村19幢301室、302室、303室、304室的房主，第三人四季辉煌沐浴广场在本市东台镇宁树路XX新村17号楼二楼及19号楼一、二单元二楼之间新建洗浴服务项目，第三人的浴池、噪音设备间、水泵房等位于原告主卧室正下方。被告在没有召开座谈会、论证会，征询包括原告在内的公众意见的情况下，即作出《审批意见》。为此，原告多次向有关部门信访，要求被告责令第三人限期整改、暂停该项目建设。2013年5月13日被告作出东环函[2013]4号《关于责令东台镇四季辉煌沐浴广场停止建设的函》，但第三人一直在施工建设。综上，被告作出的违法审批行为，侵犯了原告的合法权益。原告请求法院依法撤销被告作出的《审批意见》。
（3）被告辩称
被告东台市环境保护局辩称：根据《环境影响评价法》第二十二条第一款、国务院《建设项目环境保护管理条例》第十一条第一款、第二款，以及江苏省环境保护厅办公室《关于进一步明确环境影响报告表、登记表审批权限的通知》的规定，被告具有作出被诉《审批意见》的法定职权；根据《环境影响评价法》第十六条第一款、第三款，对照《建设项目环境影响评价分类管理名录》V23.的规定，本案洗浴服务项目应为编制环境影响报告表的建设项目，不属于应当开展公众参与和举行听证的建设项目。被告作出的《审批意见》合法。被告请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
（4）第三人述称
第三人四季辉煌沐浴广场述称：第三人所建浴室的浴池、设备及配电间等均不在四名原告房屋正下方，而且第三人将采用先进的水空调设备，没有外机噪音，浴室污水集中处理达标排放城市下水道，不设烧煤炭锅炉，无废气排放，对原告的居住环境不会造成不利影响。被告依职权所作出的《审批意见》程序合法、客观公正。第三人请求法院依法维持被告作出的《审批意见》。

2.一审事实和证据
江苏省东台市人民法院经公开审理查明：原告夏某、高某、包某、严某分别系东台市东台镇XX新村19幢301室、302室、303室、304室的住户，其住宅与第三人四季辉煌沐浴广场相邻。第三人为新建洗浴服务项目，承租位于东台市XX路XX新村17号楼二楼及19号楼一、二单元二楼之间已建营业用房作为经营场地。该洗浴服务项目占地面积2000平方米，总营业面积约1200平方米，项目投资250万元，其中环保投资25万元。2013年2月25日，第三人就涉案建设项目报东台市东台镇人民政府进行审批。2013年3月12日，第三人向被告东台市环境保护局提交了“建设项目环境影响申报（登记）表”。被告受理、审查后，于2013年3月15日作出“根据申报情况，你单位申报的男女浴室项目须委托有资质的环评单位编制环境影响报告表。本意见仅作为委托环评的依据（不作为领取工商执照的依据），环境影响报告表编制完成后报负责审批的环保行政主管部门审批”的审批意见。嗣后，第三人委托具有建设项目环境影响评价乙级资质的东台市环境科学研究所对其洗浴服务项目编制环境影响报告表。东台市环境科学研究所于当月编制了“东台市东台镇四季辉煌沐浴广场项目环境影响报告表”，内容包括建设项目基本情况、工程内容及规模、建设项目所在地自然环境及社会环境简况、环境质量状况、评价适用标准、建设项目工程分析、环境影响分析、建设项目拟采取的防治措施及预期治理效果、环保投资费用估算及“三同时”验收内容、结论与建议等，并附有建设项目地理位置图、平面布置图、四邻环境质量现状图等。涉案建设项目环境影响报告表编制完成后，第三人将该报告表送至被告东台市环境保护局进行审批。被告东台市环境保护局在没有告知四名原告享有听证权利的情况下，于2013年4月1日向第三人作出被诉《审批意见》，其主要内容为：（1）同意你沐浴广场在东台市XX路XX新村17号楼二楼及19号楼一、二单位二楼之间投资250万元（其中环保投资25万元）新建洗浴服务项目，项目总营业面积约1200平方米。（2）该项目在运营过程中产生的洗浴废水及员工生活污水混合后达东台市污水处理厂接管标准，经东台市污水处理厂集中处理达标后排放。（3）项目在运营过程中须强化管理，合理布局声源，以减轻噪声对邻近声环境质量的影响。确保场界噪声达到GB22337—2008《社会生活环境噪声排放标准》中2类标准。（4）项目营业过程中产生的各类固废收集后分类处置，有利用价值的部分收集后出售，无利用价值的部分收集后由环卫部门统一清运处置。（5）项目应认真执行环保“三同时”，切实做好运营期的污染防治工作，确保各类污染物达标排放。项目竣工后3个月内，必须申请我局验收，经验收合格方可投入运行。项目建设期间及运行后的现场监督由东台市环境监察局（大队）负责。（6）项目报告表经审批后，如项目性质、规模、地点、拟采用的防治污染及防止生态破坏的措施发生重大变化的，须重新报批环境影响评价文件或自审批之日起满5年方开工建设的，须报我局重新核准。2013年4月2日，被告书面通知第三人领取《审批意见》。原告不服《审批意见》，向本院提起行政诉讼。

3.一审判案理由
江苏省东台市人民法院经审理认为：《环境影响评价法》第二十二条第一款规定：“建设项目的环境影响评价文件，由建设单位按照国务院的规定报有审批权的环境保护行政主管部门审批；建设项目有行业主管部门的，其环境影响报告书或者环境影响报告表应当经行业主管部门预审后，报有审批权的环境保护行政主管部门审批。”江苏省环境保护厅办公室《关于进一步明确环境报告表、登记表审批权限的通知》（苏环办[2011]325号）规定，自2011年10月1日起，除环保部直接审批和环保部委托省级环保部门审批的报告表、登记表以外，其余报告表、登记表由市、县（市）环保部门负责审批。据此，本案被告作为县级环境保护行政主管部门，具有对本辖区的建设项目的环境影响报告表进行审批的职权。
行政机关作出的行政行为，不仅应事实清楚、主要证据充分、适用依据正确，而且应遵守法定程序。《中华人民共和国行政许可法》第四十七条第一款规定：“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利……”听证作为一项法律制度，是现代行政程序法基本制度的核心，是指行政机关在作出影响公民、法人或者其他组织的合法权益的决定前，向其告知决定理由和听证权利，公民、法人或者其他组织随之向行政机关表达意见、提供证据、申辩、质证以及行政机关听取意见、接纳其证据的程序。对于何谓“重大利益关系”，虽我国现行法律、法规、规章以及司法解释无具体规定，但涉及民生利益的问题，不应排除在“重大利益关系”之外。本案原告夏某、高某、包某、严某分别作为东台市东台镇XX新村19幢301室、302室、303室、304室的住户，其住宅与第三人四季辉煌沐浴广场相邻。第三人新建的洗浴项目投入运营后所产生的潮湿及热、噪声污染等，不能排除对四名原告的生活造成重大影响的可能。被告在作出《审批意见》前应当告知四名原告享有听证的权利，其未告知即径行作出被诉《审批意见》，违反了法定程序，依法应予撤销。

4.一审定案结论
江苏省东台市人民法院依照《中华人民共和国行政许可法》第四十七条第一款、《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第三目的规定，经本院审判委员会讨论决定，作出如下判决：
撤销被告东台市环境保护局2013年4月1日作出的东环表函[2013]59号《关于对东台市东台镇四季辉煌沐浴广场洗浴服务项目环境影响报告表的审批意见》。
案件受理费50元，由被告东台市环境保护局负担。

（三）二审诉辩主张

1.上诉人诉称
上诉人四季辉煌沐浴广场诉称：（1）一审法院适用法律错误。本案应当适用《中华人民共和国环境影响评价法》（以下简称《环境影响评价法》），不应适用《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》），前者是特别法，后者是一般法，特别法优于一般法。上诉人的建设项目依据特别法《环境影响评价法》的规定，不应属于行政机关应当主动进行听证的范围。（2）一审法院程序违法。一审法院超审限结案，中止诉讼的裁定没有向当事人送达、向上级法院请示，变相剥夺了上诉人的上诉权利，程序违法。（3）一审法院认定夏某等四名被上诉人与上诉人的建设项目存在重大利益关系错误，上诉人的建设项目不对重大环境产生影响，因此不存在重大利益关系。请求二审法院撤销一审判决，发回重审或改判维持被诉《审批意见》。

2.被上诉人辩称
被上诉人东台环保局辩称：（1）一审法院适用行政许可法是错误的，本案属于环境影响评价审批纠纷，应当适用环境影响评价方面的法律、法规。（2）一审判决认定相邻关系属于重大利益关系没有法律依据。对重大利益关系的认定是东台环保局的自由裁量权，根据《环境影响评价法》《建设项目环境影响评价分类管理名录》以及环保部门内部的规定，本案上诉人的洗浴项目属于编制环境影响报告表的项目，不属于应当开展公众参与和举行听证的项目，故被诉《审批意见》合法，请求二审法院依法改判、维持《审批意见》。
被上诉人夏某、高某、包某、严某辩称：一审法院适用法律正确，审理程序合法。请求二审法院驳回上诉、维持原判。

（四）二审事实和根据
江苏省盐城市中级人民法院经审理，确认一审法院认定的事实和证据。

（五）二审判案理由
江苏省盐城市中级人民法院经审理认为：
（1）关于原审法院适用《行政许可法》是否正确的问题。上诉人认为本案应当适用《环境影响评价法》，不应适用《行政许可法》，前者是特别法，后者是一般法，本案应当适用特别法。本院认为：《中华人民共和国立法法》第八十三条规定：“同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。”也即同一位阶的法律、法规发生冲突时，应当遵循特别法优于一般法、新法优于旧法的基本原则。在本案中，《环境影响评价法》与《行政许可法》均由全国人大常委会制定，属于同一位阶的法律。其中，《环境影响评价法》第二十二条对建设项目环境影响评价文件的审批部门、审批权限和审批决定时限等问题作了明确规定，但对审批部门按照什么程序进行行政许可没有作出规定。而《行政许可法》主要规范行政许可的设定和实施程序，其中第四十七条对于行政机关在作出涉及申请人与他人之间重大利益关系的行政许可决定前，应告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利作了明确规定。因此，上述两个法律的相关规定内容并不冲突，不是特别法与一般法的关系。而且，本案被诉行政行为是涉及建设项目环境影响评价的一种行政许可行为，在《环境影响评价法》没有对审批机关的审批程序作出明确规定的情况下，应当按照《行政许可法》规定的程序进行审批。也即本案既要适用《环境影响评价法》，又要适用《行政许可法》。另外，从立法时间来看，《环境影响评价法》实施于2003年，《行政许可法》实施于2004年，按照新法优于旧法的一般原则，也应优先适用《行政许可法》。故原审法院适用《行政许可法》并无不当，上诉人的该上诉理由不能成立。
（2）关于原审法院对于本案是否属于《行政许可法》第四十七条规定的“重大利益关系”情形的认定是否适当、环保机关应否告知利害关系人听证权利的问题。本院认为：人民法院审理行政案件，有对具体行政行为是否合法进行全面审查的职权，包括被告主体资格、法定职权、认定事实、适用法律、遵守程序等。虽然现行法律、法规对《行政许可法》第四十七条规定的“重大利益关系”未作明确界定，但根据通常理解，对相邻利害关系人的生产、生活造成严重损害、妨碍，且违反法律禁止性规定或超过利害关系人必要的容忍限度的，应当认定为具有重大利益关系。本案中，上诉人四季辉煌沐浴广场的洗浴项目投入运营后所产生的潮湿、热气、噪声、污水等，对居住在该洗浴项目上方的被上诉人夏某等四个家庭的生活环境肯定有较大影响，而且这种影响将是长期的、持续的。被上诉人夏某等四个家庭作为与本案审批项目直接相邻的利害关系人，应当认定与本案审批项目存在重大利益关系。环保机关在审查和作出这类事关重大民生权益的行政许可时，理应告知被上诉人夏某等人享有陈述、申辩和听证的权利，并听取其意见。这是法定正当程序，也是行政机关应当履行的基本义务。同时，2014年1月1日正式施行的《建设项目环境影响评价政府信息公开指南》也作出了明确的规定，要求环保行政主管部门在对审批建设项目作出审批意见前，向社会公开拟作出的批准或不予批准环境影响报告书、表的意见，并告知申请人、利害关系人依法享有听证权利。故上诉人四季辉煌沐浴广场的该上诉理由不能成立，原审法院认定夏某等四人与上诉人的建设项目存在重大利益关系正确，并据此以东台环保局未履行告知听证义务、违反法定程序为由，判决撤销被诉《审批意见》并无不当。
（3）关于原审法院审理程序是否合法的问题。本院认为：本案一审审理期限较长，且原审法院未将中止诉讼的裁定书及时向当事人送达，审理程序上的确存在一定瑕疵。但原审法院已向江苏省高级人民法院履行了审限延长的审批手续，并具有中止诉讼的法定理由。因此，该瑕疵对原审法院实体裁判并无实质性影响，不足以撤销原审判决。
综上，上诉人四季辉煌沐浴广场的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚、适用法律正确，应予维持。

（六）二审定案结论
江苏省盐城市中级人民法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，作出如下判决：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人东台市东台镇四季辉煌沐浴广场负担。

（七）解说
1.背景介绍
正当程序原则通常指行政机关实施行政行为，可能影响公民、法人或者其他组织合法权益的，应当在作出行政行为之前，向当事人和利害关系人告知事实并说明理由，听取公民、法人或者其他组织的意见。正当程序原则的内容为程序中立性、程序参与性和程序公开性周佑勇.行政法的正当程序原则.中国社会科学，2004（4）：121.，典型表现为行政机关告知公民、法人或者其他组织享有陈述、申辩和听证的权利。听证分为行政听证和立法听证，行政听证又分为行政决策听证和具体行政行为听证。本案环境评价行政许可属于具体行政行为听证类型。
《最高人民法院关于案例指导工作的规定》第七条规定：“最高人民法院发布的指导性案例，各级人民法院审判类似案例时应当参照。”正当程序原则已经在不少典型行政案例中得到运用，如《最高人民法院公报》2005年第3期“张成银诉徐州市人民政府房屋登记行政复议决定案”，《最高人民法院公报》2007年第8期“陆廷佐诉上海市闸北区房屋土地管理局房屋拆迁行政裁决纠纷案”；《中国行政审判指导案例》第1卷第20号“彭淑华诉浙江省宁波市北仑区人民政府工伤复议案”，最高人民法院行政庭编.中国行政审判指导案例.北京：中国法制出版社，2010：99.《中国行政审判案例》第4卷第145号“临清市鲁信面粉有限公司诉山东省人民政府行政复议决定案”最高人民法院行政庭编.中国行政审判案例.北京：中国法制出版社，2012：131.。
2.主要争议焦点
本案的主要争议焦点有两个，分别是《环境影响评价法》与《行政许可法》的适用问题和环评行政许可中的“重大利益关系”的认定问题。
关于《环境影响评价法》与《行政许可法》的适用问题：上诉人认为：该案应当适用《环境影响评价法》，不应适用《行政许可法》，前者是特别法，后者是一般法，该案应当适用特别法。法院认为：《立法法》第八十三条规定：“同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。”也即同一位阶的法律法规发生冲突时，应当遵循特别法优于一般法、新法优于旧法的基本原则。在该案中，《环境影响评价法》与《行政许可法》均由全国人大常委会制定，属于同一位阶的法律。其中，《环境影响评价法》第二十二条对建设项目环境影响评价文件的审批部门、审批权限和审批决定时限等问题作了明确规定，但对于审批部门按照什么程序进行行政许可没有作出规定。而《行政许可法》主要规范行政许可的设定和实施程序，其中第四十七条对于行政机关在作出涉及申请人与他人之间重大利益关系的行政许可决定前，应告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利作了明确规定。因此，上述两个法律的相关规定内容并不冲突，不是特别法与一般法的关系。而且本案被诉行政行为是涉及建设项目环境影响评价的一种行政许可行为，在《环境影响评价法》没有对审批机关的审批程序作出明确规定的情况下，应当按照《行政许可法》规定的程序进行审批。也即本案既要适用《环境影响评价法》，又要适用《行政许可法》。另外，从立法时间来看，《环境影响评价法》实施于2003年，《行政许可法》实施于2004年，按照新法优于旧法的一般原则，也应优先适用《行政许可法》。故原审法院适用《行政许可法》并无不当。
关于环评行政许可中“重大利益关系”的认定问题。从环境角度来看，环境相邻权指基于环境保护的客观要求而产生的一定范围和限度内的相邻关系中，法律关系主体依法享有的权利的总称。具体来说，权利人利用自己的不动产从事经营活动或日常生活时，产生废水、废气、废渣、噪音、震动等侵害，危害到相邻人的财产、人身以及生活环境的，如果侵害超出社会允许的限度，则是侵害了环境相邻权。在本案中，四季辉煌沐浴广场新建项目显然侵害了四名原告的环境相邻权，应当认定该项目与四名原告具有“重大利益关系”。从法律角度来看，行政许可法对何为“重大利益关系”没有具体规定，但《民法通则》第八十三条规定：“不动产的相邻各方，应当按照有利生产、方便生活、团结互助、公平合理的精神，正确处理截水、排水、通行、通风、采光等方面的相邻关系，给相邻方造成妨碍或者损失的，应当停止侵害，排除妨碍，赔偿损失。”《物权法》第八十四条规定：“不动产的相邻权利人应当按照有利生产、方便生活、团结互助、公平合理的原则，正确处理相邻关系。”第九十条规定：“不动产权利人不得违反国家规定弃置固体废物，排放大气污染物、水污染物、噪声、光、电磁波辐射等有害物质。”按照《民法通则》和《物权法》的相关规定，四季辉煌沐浴广场新建项目将会损害四名原告的相邻权，应当认定该项目与四名原告具有“重大利益关系”。从事实角度来看，四季辉煌沐浴广场的浴池、噪音设备间、水泵房等位于夏某等人房屋的楼下。虽然四季辉煌沐浴广场称，所建浴室的浴池、设备及配电间等均不在四名原告房屋正下方，而且将采用先进的水空调设备，没有外机噪音，浴室污水集中处理达标排放城市下水道，不设烧煤炭锅炉，无废气排放，对原告的居住环境不会造成不利影响，但此措施并没有经过专业的环境监测。在该案中，四季辉煌沐浴广场的洗浴项目投入运营后所产生的潮湿、热气、噪声、污水等，对居住在该洗浴项目上方的夏某等四个家庭的生活环境肯定有较大影响，而且这种影响将是长期的、持续的。夏某等四个家庭作为与本案审批项目直接相邻的利害关系人，应当认定与该项目存在重大利益关系。
另外，2014年1月1日正式施行的《建设项目环境影响评价政府信息公开指南》也明确要求环保行政主管部门在对审批建设项目作出审批意见前，向社会公开拟作出的批准或不予批准环境影响报告书、表的意见，并告知申请人、利害关系人依法享有听证权利。故在该案中，东台市环保局在作出环评许可前，应当告知利害关系人享有听证的权利。
3.需要注意的问题
根据《环境保护行政许可听证暂行办法》第五条第三项规定，环境保护行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系，申请人、利害关系人可以依法要求听证。这说明利害关系人在存在“重大利益关系”的前提下，可以主动行使要求听证的权利。《行政许可法》第四十七条规定，行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利。这说明利害关系人在“重大利益关系”的前提下，具有被告知享有要求听证的权利。因而，不论是主动要求还是被告知享有听证权利，前提条件是一样的，都是利害关系人与行政许可项目存在“重大利益关系”，而“重大利益关系”的认定主体是问题的关键。
在本案中，如果将重大利益关系的最终认定主体确定为行政机关，将会导致行政权力过大，行政机关可以强调“重大利益关系”的认定是其自由裁量权，从而避免启动听证程序，规避司法监督。如果将最终认定主体确定为申请人或利害关系人，势必导致听证程序被滥用，降低行政机关的工作效率，影响行政相对人的合法权益。如果将最终认定主体确定为公共事业机关，而公共事业机关的认定职权无法律依据，也难以让行政机关和利害关系人认可和信服，在效率方面也有不妥之处。综上，“重大利益关系”最终认定主体由司法机关承担较为妥当。从地位上看，法院处于中立第三方地位，行政机关与行政相对人在行政诉讼中的法律地位是平等的，法院作为最终认定主体更为适当；从职能上看，司法权支持并监督行政权，司法权也依法保护行政相对人的合法权益，司法权具有解决行政机关和行政相对人纠纷的法定职能；从效果上看，法院具有天然的公平、公正品格以及社会公认的公信力，法院的处理结果更容易让双方当事人和社会信服。
（江苏省盐城市中级人民法院　徐军　许成华　李星星）