夏春官等人不服江苏省东台市环保局环评行政许可案

法官观点

1.背景介绍

正当程序原则通常指行政机关实施行政行为,可能影响公民、法人或者其他组织合法权益的,应当在作出行政行为之前,向当事人和利害关系人告知事实并说明理由,听取公民、法人或者其他组织的意见。正当程序原则的内容为程序中立性、程序参与性和程序公开性,典型表现为行政机关告知公民、法人或者其他组织享有陈述、申辩和听证的权利。听证分为行政听证和立法听证,行政听证又分为行政决策听证和具体行政行为听证。本案环境评价行政许可属于具体行政行为听证类型。

《最高人民法院关于案例指导工作的规定》第七条规定:“最高人民法院发布的指导性案例,各级人民法院审判类似案例时应当参照。”正当程序原则已经在不少典型行政案例中得到运用,如《最高人民法院公报》2005年第3期“张成银诉徐州市人民政府房屋登记行政复议决定案”,《最高人民法院公报》2007年第8期“陆廷佐诉上海市闸北区房屋土地管理局房屋拆迁行政裁决纠纷案”;《中国行政审判指导案例》第1卷第20号“彭淑华诉浙江省宁波市北仑区人民政府工伤复议案”,《中国行政审判案例》第4卷第145号“临清市鲁信面粉有限公司诉山东省人民政府行政复议决定案”。

2.主要争议焦点

本案的主要争议焦点有两个,分别是《环境影响评价法》与《行政许可法》的适用问题和环评行政许可中的“重大利益关系”的认定问题。

关于《环境影响评价法》与《行政许可法》的适用问题:上诉人认为:该案应当适用《环境影响评价法》,不应适用《行政许可法》,前者是特别法,后者是一般法,该案应当适用特别法。法院认为:《立法法》第八十三条规定:“同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章,特别规定与一般规定不一致的,适用特别规定;新的规定与旧的规定不一致的,适用新的规定。”也即同一位阶的法律法规发生冲突时,应当遵循特别法优于一般法、新法优于旧法的基本原则。在该案中,《环境影响评价法》与《行政许可法》均由全国人大常委会制定,属于同一位阶的法律。其中,《环境影响评价法》第二十二条对建设项目环境影响评价文件的审批部门、审批权限和审批决定时限等问题作了明确规定,但对于审批部门按照什么程序进行行政许可没有作出规定。而《行政许可法》主要规范行政许可的设定和实施程序,其中第四十七条对于行政机关在作出涉及申请人与他人之间重大利益关系的行政许可决定前,应告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利作了明确规定。因此,上述两个法律的相关规定内容并不冲突,不是特别法与一般法的关系。而且本案被诉行政行为是涉及建设项目环境影响评价的一种行政许可行为,在《环境影响评价法》没有对审批机关的审批程序作出明确规定的情况下,应当按照《行政许可法》规定的程序进行审批。也即本案既要适用《环境影响评价法》,又要适用《行政许可法》。另外,从立法时间来看,《环境影响评价法》实施于2003年,《行政许可法》实施于2004年,按照新法优于旧法的一般原则,也应优先适用《行政许可法》。故原审法院适用《行政许可法》并无不当。

关于环评行政许可中“重大利益关系”的认定问题。从环境角度来看,环境相邻权指基于环境保护的客观要求而产生的一定范围和限度内的相邻关系中,法律关系主体依法享有的权利的总称。具体来说,权利人利用自己的不动产从事经营活动或日常生活时,产生废水、废气、废渣、噪音、震动等侵害,危害到相邻人的财产、人身以及生活环境的,如果侵害超出社会允许的限度,则是侵害了环境相邻权。在本案中,四季辉煌沐浴广场新建项目显然侵害了四名原告的环境相邻权,应当认定该项目与四名原告具有“重大利益关系”。从法律角度来看,行政许可法对何为“重大利益关系”没有具体规定,但《民法通则》第八十三条规定:“不动产的相邻各方,应当按照有利生产、方便生活、团结互助、公平合理的精神,正确处理截水、排水、通行、通风、采光等方面的相邻关系,给相邻方造成妨碍或者损失的,应当停止侵害,排除妨碍,赔偿损失。”《物权法》第八十四条规定:“不动产的相邻权利人应当按照有利生产、方便生活、团结互助、公平合理的原则,正确处理相邻关系。”第九十条规定:“不动产权利人不得违反国家规定弃置固体废物,排放大气污染物、水污染物、噪声、光、电磁波辐射等有害物质。”按照《民法通则》和《物权法》的相关规定,四季辉煌沐浴广场新建项目将会损害四名原告的相邻权,应当认定该项目与四名原告具有“重大利益关系”。从事实角度来看,四季辉煌沐浴广场的浴池、噪音设备间、水泵房等位于夏春官等人房屋的楼下。虽然四季辉煌沐浴广场称,所建浴室的浴池、设备及配电间等均不在四名原告房屋正下方,而且将采用先进的水空调设备,没有外机噪音,浴室污水集中处理达标排放城市下水道,不设烧煤炭锅炉,无废气排放,对原告的居住环境不会造成不利影响,但此措施并没有经过专业的环境监测。在该案中,四季辉煌沐浴广场的洗浴项目投入运营后所产生的潮湿、热气、噪声、污水等,对居住在该洗浴项目上方的夏春官等四个家庭的生活环境肯定有较大影响,而且这种影响将是长期的、持续的。夏春官等四个家庭作为与本案审批项目直接相邻的利害关系人,应当认定与该项目存在重大利益关系。

另外,2014年1月1日正式施行的《建设项目环境影响评价政府信息公开指南》也明确要求环保行政主管部门在对审批建设项目作出审批意见前,向社会公开拟作出的批准或不予批准环境影响报告书、表的意见,并告知申请人、利害关系人依法享有听证权利。故在该案中,东台市环保局在作出环评许可前,应当告知利害关系人享有听证的权利。

3.需要注意的问题

根据《环境保护行政许可听证暂行办法》第五条第三项规定,环境保护行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系,申请人、利害关系人可以依法要求听证。这说明利害关系人在存在“重大利益关系”的前提下,可以主动行使要求听证的权利。《行政许可法》第四十七条规定,行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的,行政机关在作出行政许可决定前,应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利。这说明利害关系人在“重大利益关系”的前提下,具有被告知享有要求听证的权利。因而,不论是主动要求还是被告知享有听证权利,前提条件是一样的,都是利害关系人与行政许可项目存在“重大利益关系”,而“重大利益关系”的认定主体是问题的关键。

在本案中,如果将重大利益关系的最终认定主体确定为行政机关,将会导致行政权力过大,行政机关可以强调“重大利益关系”的认定是其自由裁量权,从而避免启动听证程序,规避司法监督。如果将最终认定主体确定为申请人或利害关系人,势必导致听证程序被滥用,降低行政机关的工作效率,影响行政相对人的合法权益。如果将最终认定主体确定为公共事业机关,而公共事业机关的认定职权无法律依据,也难以让行政机关和利害关系人认可和信服,在效率方面也有不妥之处。综上,“重大利益关系”最终认定主体由司法机关承担较为妥当。从地位上看,法院处于中立第三方地位,行政机关与行政相对人在行政诉讼中的法律地位是平等的,法院作为最终认定主体更为适当;从职能上看,司法权支持并监督行政权,司法权也依法保护行政相对人的合法权益,司法权具有解决行政机关和行政相对人纠纷的法定职能;从效果上看,法院具有天然的公平、公正品格以及社会公认的公信力,法院的处理结果更容易让双方当事人和社会信服。

1.判决书字号

一审判决书 :江苏省东台市人民法院(2013)东行初字第0060号行政判决书

二审判决书 :江苏省盐城市中级人民法院(2014)盐环行终字第0002号行政判决书

2.案由 :行政许可  

3.诉讼双方

原告(被上诉人):夏春官。

原告(被上诉人):高嵩华。

委托代理人:洪素梅,系原告高嵩华之妻。

原告(被上诉人):包永新。

原告(被上诉人):严相宜。

上列四原告共同委托代理人:王小悦江苏陈爱平律师事务所律师。

被告(被上诉人):江苏省东台市环境保护局。

法定代表人:崔庆明,该局局长。

委托代理人:王文宝,该局副局长。

委托代理人:杜珉珉江苏择善律师事务所律师。

第三人(上诉人):江苏省东台市东台镇四季辉煌沐浴广场。

经营者:陈鹏飞。

委托代理人:崔拥军,东台市东台法律服务所法律工作者。

4.审级 :二审

5.审判机关和审判组织

一审法院:江苏省东台市人民法院

合议庭组成人员:审判长:苏学广;代理审判员:周陈华姚芳

二审法院:江苏省盐城市中级人民法院

合议庭组成人员:审判长:徐军;审判员:许成华刘红

6.审结时间

一审审结时间 :2014年4月16日

二审审结时间 :2014年6月20日

引用

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  • 参考文献格式:[1]国家法官学院,中国人民大学法学院.中国审判案例要览.2015年行政审判案例卷[M].北京:中国人民大学出版社.2017

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第八十三条 国务院部门规章和地方政府规章的制定程序,参照本法第三章的规定,由国务院规定。

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第四十七条 行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的,行政机关在作出行政许可决定前,应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利;申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的,行政机关应当在二十日内组织听证。

申请人、利害关系人不承担行政机关组织听证的费用。

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第八十三条 不动产的相邻各方,应当按照有利生产、方便生活、团结互助、公平合理的精神,正确处理截水、排水、通行、通风、采光等方面的相邻关系。给相邻方造成妨碍或者损失的,应当停止侵害,排除妨碍,赔偿损失。

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第八十四条 不动产的相邻权利人应当按照有利生产、方便生活、团结互助、公平合理的原则,正确处理相邻关系。

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第四十七条 行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的,行政机关在作出行政许可决定前,应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利;申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的,行政机关应当在二十日内组织听证。

申请人、利害关系人不承担行政机关组织听证的费用。

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