（一）首部

1.裁定书字号：北京市石景山区人民法院（2014）石行初字第19号行政裁定书。

2.案由：社会保险行政处理。

3.诉讼双方
原告：王某。
被告：北京市石景山区社会保险事业管理中心（以下简称区社保中心）。
法定代表人：明某。
委托代理人：李某、王某1，该中心干部。

4.审级：一审。

5.审判机关和审判组织
审判机关：北京市石景山区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：滕恩荣；代理审判员：刘伟；人民陪审员：郁杨。

6.审结时间：2014年6月3日。

（二）诉辩主张

1.被诉具体行政行为
被告区社保中心于2013年10月8日向社保所发出了《中断支付城乡居民养老待遇通知书》，称：“社保所：根据你社保所2013年5月上报的《调查情况说明》，确认王某等4人在原户籍地享受基本养老保险待遇。鉴于国家法律规定同一个人不能同时享受双重养老待遇的规定，我中心依据《关于做好新农保和城镇居民养老保险领取待遇比对查询工作的通知》（人社险中心函[2012]60号）第3条、《关于开展首批城乡居民养老保险与职工基本养老保险重复领取待遇数据比对查询工作的通知》（人社险中心函[2013]第X号）、《北京市城乡居民养老保险经办规程》（京人社居发[2012]44号）第四章第20条、北京市社保中心《关于城乡居民养老保险跨省重复领取人员问题数据核查的通知》的文件要求，决定自2013年11月起中断支付你街道社保所所管辖的王某等4名参保人员的城乡居民养老待遇，并需追回多领取的城乡居民养老金，请街道社保所及时告知本人。特此通知（此通知书一式两份，区县社保中心、街道社保所各一份）。”社保所接到此份通知书后，随即于2013年10月直接在相关计算机系统中办理了从2013年11月起对王某中断支付城乡居民养老保险待遇的手续。

2.原告诉称
原告王某诉称：我在2010年参加了北京市城乡居民养老保险，并按相关规定补缴了相关费用，并开始实际每月领取几百元钱。但被告后来悄悄停发了相关钱款。我曾向被告询问停发原因，被告说上级已排查出来我在安徽有退休金。我认为退休金等费用和我领取的城乡居民养老保险待遇不是一回事，我办理了城乡居民养老保险就应当享受相关保险待遇，这和我已领取退休金无关，而且被告在没有任何书面通知的情况下就停发我的养老保险待遇也不合法。我曾申请过行政复议，但仍不服。现诉至法院，诉讼请求：要求撤销被告从2013年11月起中断支付原告北京市城乡居民养老保险待遇的行政行为，并且诉讼费用由被告承担。

3.被告辩称
被告区社保中心辩称：被告具有经办原告城乡居民养老保险相关业务的法定职责，而且现中断支付原告城乡居民养老保险待遇的行为依据事实清楚，证据充分，适用法律、法规及规范性文件正确，程序合法，内容适当。被告现请求法院维持被告作出的被诉具体行政行为，驳回原告的诉讼请求。

（三）判案理由及定案结论
在北京市石景山区人民法院审理过程中，原告王某在被告并未变更被诉具体行政行为的情况下，与被告区社保中心达成和解，故向法院申请撤回起诉。
北京市石景山区人民法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十三条第一款第（十）项之规定，裁定准予原告王某撤诉。

（四）解说
在本案审理过程中，被告区社保中心中断支付原告王某城乡养老保险待遇行为的实体执法结果并未引发争议，但被告的执法程序是否合法成为了争议的焦点问题。各种观点与意见围绕执法程序的合法性发生了激烈争执。
第一种观点认为，只要执法实体结果正确，执法程序是否违法可以忽略不计。
第二种观点认为，本案被告作出的执法行为实体处理结果正确，对于执法程序问题由于现无法律、法规、规章或规范性文件进行具体规范，因此不存在执法程序违法的情况。
第三种观点认为，在本案中被告已向社保所发出了“中断支付城乡居民养老待遇通知书”，在该通知书中被告已详细说明了认定的事实、中断支付的理由和依据，以及明确的中止支付的决定结果，而且在作出该通知书之前，被告也在调查核实阶段听取了原告的意见，因此被告执法程序正当合法。
第四种观点认为，虽然被告已在调查核实阶段听取了原告的意见，且也向社保所发出了“中断支付城乡居民养老待遇通知书”，但并未向法院提交充分证据证明其在中断支付执法行为作出之前已向原告本人送达或告知了该通知书内容，因此被告执法程序违法。
笔者作为本案主审法官认为：虽然现行法律、法规、规章及规范性文件并未明确规定有关中止支付社会保险待遇行为的执法程序，但行政机关在实际执法过程中仍须遵循正当程序原则。在本案中虽然被告在调查核实过程中听取了原告的意见，但在本案诉讼过程中被告并未向法院提交充分证据，证明其在作出中断支付原告正在享受的城乡居民养老保险待遇行为之前，履行过听取原告陈述、申辩的相关程序，也未向法院提交充分证据，证明其正式向原告本人履行过有关送达或告知有关中断支付决定的程序，更未履行过告知原告有关行政救济权利及途径的程序，因此被告作出的有关中止支付执法行为违反了正当程序原则，应属于程序违法。
1.正当程序原则的理解
正当程序原则，是行政法的基本法律原则之一。它的基本含义是指行政机关实施行政管理，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私外，应当公开，并注意听取公民、法人和其他组织的意见；要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。行政机关工作人员在履行职责时与行政管理相对人存在利害关系的，应当回避。它的具体内容包括作出具体行政行为之前应当向行政管理相对人说明行为的根据、理由，听取行政管理相对人的陈述、申辩，应当向行政管理相对人告知作出具体行政行为的内容或送达执法文书，且为行政管理相对人提供相应的救济途径，等等。
行政法的基本法律原则是贯穿于行政法始终的行政法根本规则，是对行政法律关系的本质和规律的集中反映。正当程序原则也不例外。在当前我国行政法尚未形成完善的法律体系规范，特别是我国“行政程序法”尚未制定的情况下，在行政审判工作中运用正当程序原则进行司法裁判更有其现实意义。这既是我国当前行政审判工作的现实需要，也有利于促进行政法的发展，更有利于我国的民主与法治不断推进。
由于历史原因，我国历来有“重实体、轻程序”的传统，在行政管理领域表现尤为突出。行政机关与行政管理相对人之间更多的是一种命令与服从的关系，行政管理相对人在行政管理中处于受支配的地位。特别是在行政给付或行政支付法律关系中，有的行政机关及其工作人员总认为行政机关向行政管理相对人给付或支付是行政机关的一种权力，是对行政管理相对人的“恩赐”，既没有在作出不利于行政管理相对人的行政行为之前听取行政管理相对人的意见和申辩的观念，也没有向行政管理相对人告知执法内容或送达有关执法文书的意识，更没有告知当事人进行救济的想法。事实上，程序公正是实体公正的前提，实体公正的实现有赖于程序公正来保障。没有程序的公正，就不可能有实体的公正。现代行政管理纷繁复杂，没有行政管理相对人的参与和配合，行政机关很难实施有效的行政管理，故行政机关与行政管理相对人应当是一种互动合作的关系。因此，行政机关应当尽可能地增强行政行为的透明度，保证行政管理相对人的参与。这也正是正当程序原则被规定为行政法的基本法律原则的根本原因。我国现在尚未制定统一的“行政程序法”，没有在实定法中规定正当程序原则，但许多单行法对正当程序原则都有体现。比如，《行政处罚法》第三十一条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”该法第三十二条规定：“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。”该法第四十一条规定：“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。”国务院《全面推进依法行政实施纲要》将正当程序原则明确规定为行政机关及其工作人员在实施行政管理时应当遵守的准则，并作为有关依法行政的基本要求之一。这样，一方面可以保证具体行政行为的科学性、合理性，取得行政管理相对人对行政行为的理解、配合和认同，顺利实现行政目的，提高行政效率；另一方面可以提高行政管理的透明度，加强对行政机关及其工作人员的监督，防止暗箱操作，减少职务腐败，树立廉洁高效的政府形象。
正当程序原则要求行政机关在实施行政管理时，必须做到以下几点：
（1）告知与信息公开。依据正当程序原则的要求，行政管理相对人有权阅览执法文书，有权及时获悉与其利害相关的事实和决定。这里特别指出行政机关应当公开行政行为，并说明有关作出行政行为的理由。行政机关在作出影响行政管理相对人的合法权益，特别是不利于行政管理相对人的行政行为后，应当及时将行政行为的内容以法定或适当的形式向行政管理相对人公开，以便行政管理相对人及时了解行政行为的内容，从而自觉履行行政行为设定的义务，或者在不服行政行为时，有针对性地申请行政复议或者提起行政诉讼。对于一些重大的、涉及社会公共利益的事项还应当采取多种形式向社会公布。应当向行政管理相对人公开的行政行为没有公开的，应当认定违法。
（2）陈述、申辩及听证。依据正当程序原则的要求，行政机关作出具体行政行为前应听取行政管理相对人的意见，行政管理相对人有陈述、申辩权。这就要求行政机关在实施行政管理，实施影响公民、法人和其他组织的权利、义务的行政行为时，应当听取公民、法人和其他组织的意见。不听取意见，显失公正。行政机关在作出对行政管理相对人、利害关系人不利的具体行政行为之前，应当允许其提出异议和反驳。听取行政管理相对人和利害关系人的陈述和申辩，既可以保证行政行为的正确性，避免行政错误的发生，又可以保护行政管理相对人的合法权益。行政机关听取行政管理相对人和利害关系人的陈述与申辩一般应当记录在案，以作为行政复议和司法审查的证据。
（3）告知并保障救济。依据正当程序原则的要求，行政机关作出具体行政行为时应当告知并切实保障行政管理相对人享有的行政救济权利。这要求行政机关应当依法保障行政管理相对人和利害关系人享有的救济权。行政管理相对人或利害关系人不服行政机关作出的具体行政行为，有权依法申请行政复议和提起行政诉讼；行政管理相对人和利害关系人的合法权益因为行政机关的违法行政行为受到损害的，其有权依法要求赔偿；行政管理相对人和利害关系人的合法权益因为行政机关的合法行政行为受到损害的，行政管理有权依法要求补偿。
（4）履行回避义务。依据正当程序原则，行政机关工作人员履行职责时与处理的事务存在利害关系的，应当回避。“任何人都不得在与自己有关的案件中担任法官”，这是一项古老的法治原则。如果行政执法人员与执法结果存在利害关系，则行政管理相对人甚至社会公众不会以公正的心态去认同该执法行为的结果。因此，把有利害关系的行政执法人员排除在具体行政执法程序以外，可以消除行政管理相对人对执法结果不公正的怀疑，提高其对具体行政行为的认同。
在对正当程序原则的理解过程中，还应明确一点：正当程序和法定程序在适用范围上具有互补性。正当程序主要适用于法律没有对程序的明确规定即无法定程序的情形。如果实定法中没有对行政程序作出详细规定，或者根本没有关于行政程序的规定，则行政机关不能因此认为自己不受任何执法程序的限制，而仍应遵守正当程序原则。这意味着，当法律没有对程序的明确规定时，甚至根本没有任何法律的规定时，正当程序原则就成为具体行政行为程序合法的根基。
2.正当程序原则在本案中的适用
（1）正当程序原则应当在本案中适用。正是由于正当程序原则是行政法的基本原则，在规范具体行政行为过程中具有基础性作用，所以虽然现行法律、法规、规章及规范性文件并未明确规定有关中断支付社会保险待遇行为的执法程序，但行政机关在有关社会保险待遇支付的实际执法过程中仍须遵循正当程序原则。
本案中虽然区社保中心只是事业单位，并非严格意义上的行政机关，但根据自2011年7月1日起实施的《中华人民共和国社会保险法》第八条的规定，区社保中心作为社会保险经办机构具有社会保险待遇支付的法定职责，因此其作为法律授权的组织仍属于独立的行政主体，其作出的有关社会保险待遇支付的行为仍属于具体行政行为，其与王某之间关于中断支付有关社会保险待遇的法律关系仍属于行政法律关系。目前，北京市有关城乡居民养老保险待遇中断支付行为的规定，仅在北京市人力资源和社会保障局发布的《北京市城乡居民养老保险经办规程》（京人社居发[2012]44号）当中有所体现。该文件第二十条第（一）项规定：“村委会或社保所掌握了领取养老待遇人员被判刑或劳动教养，以及死亡、失踪、生存状态不明或享受其他待遇等情况时，可将掌握的情况形成书面材料或当事人提供的资料上报经办机构，经办机构支付岗核实后，对该领取养老待遇人员在信息系统中进行中断给付业务操作。”在现行法律体系及有关政策体系当中，并没有规定有关中断支付城乡居民养老保险待遇行为的具体执法程序，故正当程序原则在本案中是应当适用的。
（2）本案中违反正当程序原则的认定。本案中区社保中心在作出对王某中断支付城乡居民养老保险待遇行为的过程中，有以下三处违反正当程序原则：
第一，未能向法院提交充分证据，证实向王某告知或送达有关中断支付决定及说明理由。这是原告王某提起本案行政诉讼最主要的原因之一，也是本案中原、被告双方在执法程序方面争议最大的问题。王某主张自己对区社保中心已实施的中断支付行为是不知情的，到银行取款时才发现此事，区社保中心并未将作出的中断支付决定告知本人。被告区社保中心则主张已向社保所发出了“中断支付城乡居民养老待遇通知书”，在该通知书中被告已详细说明了认定的事实、中断支付的理由和依据，以及明确的中止支付的决定结果，并要求社保所将上述内容告知王某。并且被告区社保中心在诉讼过程中提交了社保所出具的一份“情况说明”，说明社保所已在2013年10月中旬将中断支付的情况告知王某本人。但王某对此拒绝承认。
笔者认为：《中华人民共和国社会保险法》规定，被告区社保中心属于具有社会保险服务法定职责的行政主体。根据北京市人力资源和社会保障局制定的《北京市城乡居民养老保险经办规程》（京人社居发[2012]44号）的有关规定，被告区社保中心与社保所均具体经办城乡居民养老保险业务，只是职责上有所分工，且被告区社保中心同时具有对社保所的业务经办进行指导和监督考核的职权。因此，被告区社保中心向社保所发出的“中断支付城乡居民养老待遇通知书”仅是具体经办社会保险业务的行政主体系统的内部函件。社保所在诉讼中出具的“情况说明”也仅具有行政主体系统内部说明情况的作用。无论被告区社保中心向社保所发出通知书的行为，还是社保所在诉讼中出具“情况说明”的行为，本身均不具有能够直接证明被告区社保中心对王某进行告知或送达中断支付决定的法律效力。在王某拒绝承认其在银行查询前知道上述情况的情形下，被告区社保中心未能向法院提交其他证据证明其履行了有关向王某履行告知或送达的程序。根据《行政诉讼法》关于举证责任的规定，法院应当作出不利于被告区社保中心主张的认定，即认定被告区社保中心未向王某告知或送达有关中止支付决定。
第二，在作出中断支付决定前未向王某履行有关告知和听取陈述、申辩的程序。对此问题，虽然原告在诉讼审理过程中并未提及，但根据行政审判对被诉具体行政行为的合法性进行全面审查的原则，法院也在审判过程中进行司法审查，并产生较多争议。有观点认为，被告区社保中心在对王某有关重复领取社会保险待遇问题的调查核实过程中，的确听取了王某的陈述，而且王某还通过社保所向被告区社保中心提交了一份“情况说明”，承认了自己在外省享受基本养老保险待遇的情况，同时也说明了自己并不属于重复领取社会保险待遇的理由。此外，王某在银行查询发现中断支付的情况后，向社保所再次提交了一份“情况说明”，再次说明自己领取城乡居民养老保险待遇的理由。王某提交的这两份“情况说明”完全能够证明被告区社保中心已履行过有关告知和听取陈述、申辩的程序。
笔者认为：无论是市社保中心转发的人力资源和社会保障部社会保险事业管理中心下发的《跨省疑似重复领取待遇数据比对名单》，还是市社保中心直接下发的《关于城乡居民养老保险跨省重复领取人员问题数据核查的通知》，均只是认为王某涉嫌重复领取社会保险待遇，不仅未对王某有关重复领取行为进行事实认定，而且还明确要求被告区社保中心应认真组织核查处理。被告区社保中心根据上述文件，在对王某进行调查核实过程中，听取王某的有关陈述以及接收王某提交的“情况说明”的行为，均属于被告区社保中心有关对王某进行调查的行为。这与被告区社保中心在查清事实后作出行政决定前应当进行的告知及听取陈述、申辩的行为具有不同法律属性，属于执法过程中的不同的程序步骤。调查行为与告知及听取陈述、申辩的行为的区别在于：在调查行为进行过程中，行政主体并未明确进行事实认定，有关被调查事实尚处于不明确状态。而在告知及听取陈述、申辩的过程中，行政主体已对有关事实进行了认定和确认，有关被查处的事实已处于相对明确的状态。所以被告区社保中心在调查核实过程中听取王某陈述、接收王某提交的“情况说明”的行为不能代替有关告知及听取陈述、申辩的程序。至于王某经在银行查询发现中断支付的情况后，再次提交一份“情况说明”的行为，由于发生在本案被诉中断支付行为实施之后，因此亦不应属于被告区社保中心对中断支付行为履行过有关告知及听取陈述、申辩的程序的证据。故本案中应认定被告区社保中心在中断支付之前未有向王某履行告知及听取陈述、申辩的程序的事实存在。
第三，未向王某告知对中断支付的行政救济途径。对此问题各方均无争议。虽然王某在得知被告区社保中心作出的中断支付行为后，提出行政复议申请及提起本案行政诉讼，被告区社保中心也积极参加复议并应诉，但这并不能代表其未主动向王某告知行政救济途径是适当的。
此外，被告区社保中心在本案中并不具有违反回避事项的情况。
（3）正当程序原则在本案中适用的实定法依据。正当程序原则虽然是行政法的一项基本原则，当前我国法律体系中并无直接规定，但在本案中适用时并非完全没有实定法踪迹可循。
关于对本案适用正当程序原则的实定法依据，笔者认为可以从三方面予以考虑：
第一，参考运用最高人民法院办公厅印发的《行政审判办案指南（一）》（法办[2014]17号）。该文件是最高人民法院办公厅于2014年2月24日下发的具有准司法解释性的规范性文件。在最高人民法院办公厅《关于印发〈行政审判办案指南（一）〉的通知》中明确指出：“为统一司法裁判尺度，明确法律适用标准，让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义，我们将对各地行政审判实践中具有前沿性、普遍性、典型性的案例及问题进行归纳研究，定期编发《行政审判办案指南》。现将《行政审判指南（一）》印发给你们，请转发到各级法院，供各地在行政案件审理中参考运用。”该文件第二十四条关于正当程序原则的运用问题规定：“行政机关作出对利害关系人产生不利影响的行政决定前，未给予该利害关系人申辩机会的，不符合正当程序原则；由此可能损害利害关系人合法权益的，人民法院可以认定被诉行政行为违反法定程序。”虽然该文件只具有准司法解释效力，仍不是真正意义上的司法解释，但这是法院在本案中可以参考适用有关正当程序原则最直接的实定法依据。
第二，对《行政处罚法》进行类推适用。《行政处罚法》有关正当程序的规定具有类推价值。除前述引用的《行政处罚法》第三十一条、第三十二条、第四十一条外，该法第六条规定：“公民、法人或者其他组织对于行政机关所给予的行政处罚，享有陈述权、申辩权；对行政处罚不服的，有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼。公民、法人或者其他组织因行政机关违法给予行政处罚受到损害的，有权依法提出赔偿要求。”《行政处罚法》的这些规定将正当程序原则的内容进行了法律化。笔者认为，《行政处罚法》有关正当程序规定的价值并不限于在行政处罚类案件的直接适用，还应当具有类推适用的价值，即在行政审判中，对某行政争议并无实定法直接规范，但与行政处罚正当程序规定具有类似性时，可以类推适用《行政处罚法》相关规定以填补法律漏洞。
第三，依据国务院《全面推进依法行政实施纲要》中有关正当程序原则的规定在司法审判中对具体行政行为进行参照规范。如前文所述，国务院《全面推进依法行政实施纲要》已将正当程序原则明确规定为行政机关及其工作人员在实施行政管理时应当遵守的准则，并作为有关依法行政的基本要求之一。行政审判中可以以此规范行政机关的具体行政行为。
上述三方面依据均不是严格意义上的法律依据，均不能在本案裁判文书当中被直接引用作为裁判依据，但它们都能使法官在对本案被诉中断支付行为的合法性进行司法审查时，增强对正当程序原则适用的内心确信度，因此可以作为本案运用正当程序原则的实法定依据。
3.关于本案的司法审查最终结果
被告区社保中心在本案中存在违反正当程序原则的情况，其作出的本案被诉中断支付行为的合法性不应被确认。但由于原告王某在提出行政复议申请之前，已对其城乡居民养老保险办理了清算手续，主动放弃了此项社会保险待遇，实际上王某在启动行政救济程序之前已丧失了对中断支付行为申请救济的相关资格，因此王某不具有提起本案行政诉讼的原告主体资格。如果本案继续审理，法院应以王某不具有原告主体资格为由，裁定驳回王某的起诉。
在本案中，由于王某确实存在重复领取社会保险待遇的事实，被告区社保中心对王某作出中断支付行为的实体结果并无不当，且在诉讼过程中，被告区社保中心未变更被诉具体行政行为，而且在此前提下王某与被告区社保中心达成了和解，所以在王某申请撤诉的情况下，法院裁定准予王某撤诉的司法审判结果是正确的。
（北京市石景山区人民法院　滕恩荣）