（一）首部

1、 判决书字号
一审判决书：江西省崇仁县人民法院（2010）崇行初字第7号行政判决书。
二审判决书：江西省抚州市中级人民法院（2011）抚行终字第42号行政判决书。

2、 案由：工商行政登记。

3、 诉讼双方
原告（上诉人）赵某。
委托代理人江光生，福建康立律师事务所律师。
被告（上诉人）崇仁县工商行政管理局。
法定代表人华某，局长。
委托代理人（一审）汤某，女，崇仁县工商行政管理局企业注册监督管理局局长。
委托代理人（一、二审）章某，男，崇仁县工商行政管理局政研法规股股长。
委托代理人（二审）黄某。
第三人江西省崇仁县福星实业发展有限公司。
法定代表人沈某，总经理。
委托代理人（一审）林伟，福建亚太天正律师事务所律师。
第三人张某。
第三人林某。
委托代理人（二审）黄巍，福建君立律师事务所律师。
第三人杨某。
第三人沈某。

4、 审级：二审。

5、 审判机关和审判组织。
一审法院：崇仁县人民法院。
合议庭组成人员：审判长：肖志峰； 审判员陈水华 ；代理审判员：陈利华。
二审法院：抚州市中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长 ：上官笑东； 审判员樊国斌、 揭颖。

6、 审结时间：
一审审结时间：2011年4月18日。
二审审结时间：2011年9月19日（经江西省高级人民法院批准延长二个月）。

（四）一审事实和证据
崇仁县人民法院经公开审理查明：2007年4月19日，崇仁县工商行政管理局核准设立登记江西省崇仁县福星实业发展有限公司，此公司股东分别为：林某、张某、杨某，张某为法定代表人，经营范围为：家禽屠宰、兽药经营、家禽饲养及销售。2008年11月24日，崇仁县工商行政管理局对江西省崇仁县福星实业发展有限公司股东（股权）进行了变更登记，变更前股东（股权）为：林某持股比例20%，认缴200万元，实缴50万元；张某持股比例60%，认缴600万元，实缴150万元；杨某持股比例20%，认缴200万元，实缴50万元，变更后为：林某持股比例10%，认缴100万元，实缴25万元；张某持股比例45%，认缴450万元，实缴112.5万元；杨某持股比例15%，认缴150万元，实缴37.5万元；赵某持股比例30%，认缴300万元，实缴75万元。2008年12月11日，崇仁县工商行政管理局对江西省崇仁县福星实业发展有限公司的股东实收资本进行了变更登记，变更后张某实缴315万元，林某实缴70万元，杨某实缴105万元，赵某实缴210万元。
2009年4月14日，江西省崇仁县福星实业发展有限公司向崇仁县工商行政管理局提出变更登记申请，公司经营范围：家禽屠宰、兽药经营、家禽饲养及销售，申请变更为兽药经营、家禽饲养及销售，股东登记为：张某、林某、赵某、杨某，申请变更登记为：张某、林某、杨某，并在"公司变更登记申请书"中承诺对提交材料的真实性承担责任，此变更事宜由张某办理，同时提交了2009年4月5日"江西省崇仁县福星实业发展有限公司股东会决议"、三份2009年4月10日"股权转让协议"，其主要内容为，赵某将所持有江西省崇仁县福星实业发展有限公司的30%股权分别转让给张某15%、杨某5%、林某10%。据此，同日崇仁县工商行政管理局认为江西省崇仁县福星实业发展有限公司提交的变更登记材料齐全，符合法定形式，准予变更登记，将经营范围及股东（股权）予以变更登记，变更经营范围登记后为：兽药经营、家禽饲养及销售，变更股东（股权）登记后为：林某持股比例20%，认缴200万元，实缴140万元；杨某持股比例20%，认缴200万元，实缴140万元；张某持股比例60%，认缴600万元，实缴420万元。现赵某认为，本人未将所持江西省崇仁县福星实业发展有限公司股权转让他人，2009年4月5日"江西省崇仁县福星实业发展有限公司股东会决议"内"赵某"的签名，及三份2009年4月10日股权转让协议内转让方："赵某"的签名，均不是本人所写，故向本院提出诉讼，在本案审理中要求对此进行笔迹鉴定，受本院委托，2010年12月15日经江西神州司法鉴定中心鉴定，此四份送检材上"赵某"的署名笔迹与赵某的样本笔迹不是同一人所写。
另查，2009年4月23日，江西省崇仁县福星实业发展有限公司就注册资本等事项在崇仁县工商行政管理局进行了变更登记，注册资本变更前：1000万元，变更后：2000万元，股东张某、林某、杨某各自持股比例不变。2009年6月5日，江西省崇仁县福星实业发展有限公司就股东（股权）等事项在崇仁县工商行政管理局进行了变更登记，变更股东（股权）登记后为：持股比例沈某为30%，林某为35%，杨某35%，法定代表人变更登记后为：沈某。2009年11月17日，江西省崇仁县福星实业发展有限公司就股东（股权）等事项在崇仁县工商行政管理局进行了变更登记，变更股东（股权）登记后为：持股比例沈某持股为30%，张某持股比例为70%。
上述事实有下列证据证明：
1、江西省行政执法主体资格、组织机构代码证
2、2009年4月14日公司变更登记审核表
3、2009年4月13日公司变更登记申请书及指定代表或者共同委托代理人的证明
4、2009年4月10日江西省崇仁县福星实业发展有限公司章程修正案
5、2009年4月10日股权转让协议
6、2009年4月5日江西省崇仁县福星实业发展有限公司股东会决议
7、公司股东（发起人）出资情况表
8、实地勘察意见书
9、企业法人营业执照
10、（内工商）内登记字[2009]第000042号变更登记通知书、企业登记颁证及归档记录表
11、 江西省崇仁县福星实业发展有限公司变更信息
12、 2010年8月24日企业信息
13、 公司变更登记审核表
14、 2008年11月24日公司变更登记申请书
15、 2008年11月10日江西省崇仁县福星实业发展有限公司股东会决议
16、 2008年12月8日江西省崇仁县福星实业发展有限公司章程修正案
17、 2008年11月24日准予变更登记通知书
18、 江西神州司法鉴定中心文检鉴定意见书（编号：江西SZ司鉴中心[2010]文鉴字第114号）。

（五）一审判案理由
崇仁县人民法院经审理认为：根据《中华人民共和国公司登记管理条例》第二十七条第一款规定："公司申请变更登记，应当向公司登记机关提交下列文件：（一）公司法定代表人签署的变更登记申请书；（二）依照《公司法》作出的变更决议或者决定；（三）国家工商行政管理总局规定要求的其他文件"，第三十五条第一款规定："有限责任公司股东转让股权的，应当自转让股权之日起30日内申请变更登记，并应当提交新股东的主体资格证明或者自然人身份证明"，第二条第二款规定："申请办理公司登记，申请人应当对申请文件、材料的真实性负责"。在本案中，赵某未将持有江西省崇仁县福星实业发展有限公司的股权转让给他人，也未订立任何形式的股权转让协议，江西省崇仁县福星实业发展有限公司提交的2009年4月5日"江西省崇仁县福星实业发展有限公司股东会决议"及三份2009年4月10日"股权转让协议"内"赵某"的签名，不是赵某本人所写，系虚假申请登记材料，此申请登记材料是崇仁县工商行政管理局于2009年4月14日对江西省崇仁县福星实业发展有限公司作出的变更公司股东（股权）登记的重要证据之一，因此崇仁县工商行政管理局作出的此具体行政行为事实不清、主要证据不足，虽然江西省崇仁县福星实业发展有限公司在申请变更登记时，崇仁县工商行政管理局己告知其要对提交材料的真实性负责，江西省崇仁县福星实业发展有限公司对此也作出承诺，但江西省崇仁县福星实业发展有限公司仍提交伪造"赵某"签名的虚假申请登记材料，崇仁县工商行政管理局对股东签名的真实性未予以核实，未尽审慎审查的义务，存在一定的过错，由于此次变更登记己无可撤销的内容，故应依法确认违法。江西省崇仁县福星实业发展有限公司辩称，1、江西省崇仁县福星实业发展有限公司在变更股权过程中无任何过错；2、赵某未投资300万元；3、赵某的起诉己过时效；4、赵某就此股权变更己向公安机关报案，根据先刑后行原则，应等公安机关作出决定后再起诉，本案应先中止。经查，江西省崇仁县福星实业发展有限公司提交虚假申请登记材料，存在过错；2008年12月11日崇仁县工商行政管理局对江西省崇仁县福星实业发展有限公司的股东实收资本进行了变更登记，登记记载赵某实缴210万元；最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题解释第四十一条第一款规定："行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年"，崇仁县工商行政管理局作出的变更登记具体行政行为的时间是2009年4月14日，因此赵某的起诉未过起诉期限；由于本案审理中，所认定行政法律关系具有相对的独立性，与赵某就此股权变更己向公安机关报案所涉及的刑事法律关系并不存在因果关系，因此本案不需中止审理，故对江西省崇仁县福星实业发展有限公司的辩护意见不予支持。赵某诉称，请求判令崇仁县工商行政管理局恢复原告在江西省崇仁县福星实业发展有限公司的原股权登记。本院认为，变更股东（股权）登记行为系公司登记主管机关应申请人申请而作出的，公司登记主管机关不能依职权主动作出，赵某在江西省崇仁县福星实业发展有限公司的股东权益可通过其他途径解决，此项诉讼请求不是本案审理范围，故应予以驳回。

（六）一审定案结论
崇仁县人民法院根据最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题解释第五十七条第二款第（三）项，判决如下：
1、确认被告崇仁县工商行政管理局于2009年4月14日对第三人江西省崇仁县福星实业发展有限公司作出的股东（股权）的变更登记违法。
2、驳回原告赵某的其他诉讼请求。
本案诉讼费人民币50元由被告崇仁县工商行政管理局负担，鉴定费人民币7600元由第三人江西省崇仁县福星实业发展有限公司负担。

（七） 二审情况

3、 二审事实和证据
抚州市中级人民法院经审理查明，2007年4月19日，崇仁工商局核准设立登记福星公司，此时公司股东分别为：林某、张某、杨某，张某为法定代表人，经营范围为：家禽屠宰、兽药经营、家禽饲养及销售。2008年11月24日，崇仁工商局对福星公司股东（股权）进行了变更登记，变更后股东登记为：林某，张某，杨某，赵某。
2009年4月14日，福星公司向崇仁工商局提出变更登记申请，公司经营范围由家禽屠宰、兽药经营、家禽饲养及销售，申请变更为兽药经营、家禽饲养及销售；股东由张某、林某、赵某、杨某，申请变更登记为张某、林某、杨某，并在"公司变更登记申请书"中承诺对提交材料的真实性承担责任，此变更事宜由张某办理，同时提交了2009年4月5日"江西省崇仁县福星实业发展有限公司股东会决议"、三份2009年4月10日"股权转让协议"，其主要内容为，赵某将所持有福星公司的30%股权分别转让给张某15%、杨某5%、林某10%。同日崇仁工商局认为福星公司提交的变更登记材料齐全，符合法定形式，准予变更登记，将经营范围及股东（股权）予以变更登记，经营范围变更登记为兽药经营、家禽饲养及销售，变更后股东情况登记为：林某持股比例20%，认缴200万元，实缴140万元；杨某持股比例20%，认缴200万元，实缴140万元；张某持股比例60%，认缴600万元，实缴420万元。赵某认为其本人未将所持福星公司股权转让给他人、2009年4月5日"江西省崇仁县福星实业发展有限公司股东会决议"内"赵某"的签名及三份2009年4月10日股权转让协议内转让方"赵某"的签名，均不是其本人所写，故提起诉讼，请求法院判令：1、撤销崇仁工商局于2009年4月14日为福星公司办理的股东由赵某变更为张某、林某、杨某的变更登记；2、判令崇仁工商局恢复赵某在福星公司的原股权登记；3、本案的诉讼费用全部由崇仁工商局及福星公司等第三人承担。诉讼中，赵某申请对股东会决议和股权转让协议中"赵某"的签名进行笔迹鉴定，受崇仁县人民法院委托，2010年12月15日经江西神州司法鉴定中心鉴定，此四份送检材料上"赵某"的署名笔迹与赵某的样本笔迹不是同一人所写。
另查， 2009年6月5日，福星公司就股东（股权）等事项在崇仁工商局进行了变更登记，变更后股东情况登记为：持股比例沈某为30%，林某为35%，杨某为35%，法定代表人变更登记后为：沈某。2009年11月17日，福星公司就股东（股权）等事项在崇仁工商局再次进行了变更登记，变更后股东情况登记为：持股比例沈某为30%，张某持股比例为70%。
抚州市中级人民法院确认一审法院认定的证据。

4、 二审判案理由
抚州市中级人民法院认为：有限责任公司股东转让股权的，应当按照《中华人民共和国公司登记管理条例》第二十七条第一、二款："公司申请变更登记，应当向公司登记机关提交下列文件：（一）公司法定代表人签署的变更登记申请书；（二）依照《公司法》作出的变更决议或者决定；（三）国家工商行政管理总局规定要求提交的其他文件。公司变更登记事项涉及修改公司章程的，应当提交由公司法定代表人签署的修改后的公司章程或者公司章程修正案"之规定如实提交申请材料，申请变更登记。第三人江西省崇仁县福星实业发展有限公司以公司股东赵某转让股权为由向上诉人崇仁县工商行政管理局申请股东变更登记，但其提交的股权转让协议和股东会决议上"赵某"的签名经司法鉴定为不是赵某本人所写，不符合申请材料真实性的要求，因此，上诉人崇仁县工商行政管理局基于此二份虚假申请材料作出的变更登记行为属认定事实不清、主要证据不足。因4月14日变更登记之后，第三人江西省崇仁县福星实业发展有限公司还分别进行了二次股东变更登记，此次变更登记内容已为其他行为所取代，已无可撤销的内容，因此应当确认为违法。由此对上诉人赵某要求撤销变更登记或确认变更登记行为无效的上诉请求，本院不予支持；上诉人赵某上诉并要求上诉人崇仁县工商行政管理局为其恢复原股权登记，因公司变更登记行为系应申请的行为，公司登记主管机关不能依职权主动作出，故对上诉人赵某此一上诉请求，本院亦不予支持。上诉人崇仁县工商行政管理局上诉认为其已尽形式审查之责，申请材料的真实性应由第三人江西省崇仁县福星实业发展有限公司负责，要求维持其变更登记行为，虽然《中华人民共和国公司登记管理条例》第二款第二条规定："申请办理公司登记，申请人应当对申请文件、材料的真实性负责"，但由于上诉人崇仁县工商行政管理局变更登记行为所依据的主要事实错误，申请人对申请材料真实性负责的理由不影响对该变更登记行为违法性的认定，故对上诉人崇仁县工商行政管理局只负形式审查义务的上诉理由不予采纳，其上诉请求，本院不予支持。原判认定本案的事实清楚、证据确实充分，但在制作判决书时具体书写法律条文错误，应予纠正。

5、 二审定案结论
抚州市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人赵某、崇仁县工商行政管理局各负担25元。

（八） 解说
1、审慎审查义务的提出
对登记申请人赵某提交的申请材料进行审查是作为公司登记机关的崇仁县工商行政管理局的法定职责，但本案的关键是崇仁县工商行政管理局在公司登记过程中应履行何种审查义务？《行政许可法》虽对许可登记过程中登记机关的审查责任作出了规定，但不明确，实践操作中也难以把握，而《公司法》、《公司登记管理条例》、《企业法人登记管理条例》等法律、法规也未对公司登记的审查标准作出明确规定。理论界对登记机关的审查标准有实质审查与形式审查之分。前者是指行政机关不仅要对申请材料是否完整齐全并符合法定形式进行审查，还要对材料内容的真实性进行审查，后者则指行政机关只对申请人提交的材料是否齐全、是否符合法定形式等形式要件进行审查，对申请材料的真实性、有效性不作审查。多数学者持形式审查之说。但也有学者认为，如果单纯地从形式上进行审查，则过于简单，且很容易侵犯行政相对人或其他利害关系人的合法权益，登记机关所承担的责任也太轻，但如果要求进行实质上的审查，则过于复杂，登记机关所承担的责任则太重，其能力也难以这种要求，从而影响了行政效率，故登记机关的审查义务应介于形式审查与实质审查两者之间。笔者赞同后一种观点。笔者认为，对登记机关的审查标准应定位于登记机关依法履行了审查职责意义上的合法性标准较为妥贴，即登记机关在进行登记时履行了审慎审查义务。具体而言，登记机关应审查申请人提交的申请材料是否完整、齐全并符合法定形式，同时要求登记机关以其判断、识别能力为限，履行注意和审慎合理的审查义务。
2、审慎审查义务的法律依据
目前，对登记机关在登记过程应履行审慎审查义务尚未有明确的法律规定。笔者认为从行政法中规定的合理行政原则可以找出其法律依据。合理行政，即行政机关作出的行政行为内容要客观、适度、符合理性。其中一项重要内容就是行政行为应建立在正当考虑的基础之上。该原则要求行政机关在依法作为的同时应履行应有的、合理的注意义务以防止有可能损害行政相对人或其他利害关系人合法权益的危害结果的发生，否则可以认为是行政机关怠于履行必要的行政义务，应当承担相应的法律责任。
3、审慎审查义务的法律要求
在审慎合理的总体要求下，公司登记机关在登记审查工作中，应履行何种程度的审慎审查义务。笔者认为，履行审慎审查义务应做到与其职责和能力相适应的理解。主观上，公司登记机关及其工作人员在履行职责应负有比一般理性人更高要求的审慎义务，应当以更加专业化的标准合理预见申请材料中可能存在的法律风险。客观上，公司登记机关及其工作人员对其潜在的风险应当采取必要的措施以预防或制止损害结果的发生。
本案中，第三人江西省崇仁县福星实业发展有限公司以公司股东赵某转让股权为由向登记机关崇仁县工商行政管理局申请股东变更登记，崇仁县工商行政管理局除应审查其提交的材料是否符合法律规定应当提交的材料和形式要求之外，还应对股东转让协议和股东大会决议内容的真实性履行必要的注意义务（如打电话问问，是否确有此事），但崇仁县工商行政管理局仅对第三人江西省崇仁县福星实业发展有限公司提交的变更登记申请材料进行了形式上的审查，而未履行审慎审查义务，导致股东转让协议及股东大会决议上赵某的签名非其本人签名，系虚假申请材料，据此作出的变更登记侵犯了赵某的合法权益。因此，崇仁县工商行政管理局据此作出的变更登记事实不清，证据不足，应予以撤销，但由于4月14的变更登记行为内容为之后的股东变更登记行为所替代，已无可撤销内容，应确认该次变更登记行为违法。因此，一、二审判决是正确的。
（揭颖）