（一） 首部

1.判决书字号
一审判决书：广州市天河区人民法院（2011）穗天法行初字第627号
二审判决书：广州市中级人民法院（2012）穗中法行终字第211号

2.案由：行政收费

3.诉讼双方
原告：张某
被告：广州市工商行政管理局
法定代表人张某1，局长。
委托代理人陈某

4.审级：二审

5.审判机关和审判组织
一审法院：广州市天河区人民法院
合议庭组成人员：何灿文 瞿栋  苏扬
二审法院：广州市中级人民法院
合议庭组成人员：窦家应  汪毅  何山

6.审结时间
一审审结时间：2012年1月9日
二审审结时间：2012年5月30日

（二）一审诉辩主张

1.被诉具体行政行为
2011年10月17日，广州市工商行政管理局以张某查询企业登记资料需要收费为由，收取了张某检索费55元、复制费0.3元。

2.原告张某诉称：我因为诉讼需要到被告处打印企业工商登记资料，被告的工作人员以打印企业登记资料属"政府信息公开依申请公开"，要求我缴交检索费5元/次，复制费0.3 元／张。我打印了一张企业登记信息，被告收取我5.3 元费用，并出具加盖广州市工商行政管理局财务专用章的广东省非税收（电子）票据给我。我认为被告的收费毫无依据，期间与其工作人员交涉，被告知其收费的依据为《关于我省行政机关依申请提供政府信息收费标准及有关问题的通知》 （粤价〔2009〕203号）。后我发现被告所依据的《通知》已于2011年8月31日到期。综上,现起诉请求法院判令被告于2011年10月17日收取我"依申请提供政府公开信息检索费、复制费"的行为违法，并退还检索费、复制费5.3元。本案诉讼费由被告承担。

3.被告广州市工商行政管理局辩称：2011年10月17日，原告在我局查询企业登记资料，缴纳了政府公开信息检索费5元及复制费0.3 元，共计5.3元。我局收费的依据是广东省物价局、广东省财政厅《关于我省行政机关依法申请提供政府公开信息正式收费标准及有关问题的通知》（粤价〔2011〕240号，以下简称《通知》）。该《通知》第一点规定：行政机关依公民、法人或其他组织的书面申请提供本机关主动公开信息范围以外的政府公开信息，可以向申请人收取如下费用：（一）检索费。在本行政机关设置的公共查阅室、资料索取点等场所搜索、查询、编辑、存储政府信息，可以收取检索费，收费标准为：每件5 元（同一个档案中的内容为一件）。（二）复制费。...... 1.纸张复制（包括复印、打印）A4 纸黑白单面复印每张0.2 元，双面复印每张0.3 元；...... 。第三点规定："以上收费标准自2011年9月1日起执行。"我局收取其缴纳的费用符合上述规定，并无不当。综上，请求人民法院依法驳回原告张某的诉讼请求。

（三）一审事实和证据
原告张某于2011年10月17日到被告处查询企业登记资料，并打印了一张登记资料，被告收取了原告检索费55元及复制费0.3元，共5.3元。原告认为被告的收费没有依据，于2011年10月31日向本院提起诉讼，要求确认被告的收费行为违法，并责令被告退回收取原告申请政府信息公开的检索费5元、复制费0.3元，共5.3元。

（四）一审判决理由
广州市天河区人民法院经审理认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十七条规定，行政机关依申请提供政府信息，除可以收取检索、复制、邮寄等成本费用外，不得收取其他费用。行政机关不得通过其他组织、个人以有偿服务的方式提供政府信息。行政机关收取检索、复制、邮寄等成本费用的标准由国务院价格主管部门会同国务院财政部门制定。《国家发展改革委、财政部关于行政机关依申请提供政府公开信息收费标准及有关问题的通知》（发改价格[2008]1828号）规定，行政机关依公民、法人或者其他组织的书面申请提供本机关主动公开信息范围以外的政府公开信息，可以向申请人收取检索费、复制费、邮寄费，具体收费标准由所在地省、自治区、直辖市价格主管部门会同财政部门按照补偿成本原则制定并向社会公示。根据上述规定，行政机关向申请人提供本机关主动公开范围以外的政府公开信息，是可以向申请人收取检索费、复制费、邮寄费。作为广东省价格主管部门的广东省物价局及作为财政部门的广东省财政局根据上述规定，于2009年9月2日联合制定了《关于我省行政机关依申请提供政府公开信息收费标准及有关问题的通知》（粤价[2009]203号）规定，行政机关依公民、法人或者其他组织的书面申请提供本机关主动公开信息范围以外的政府公开信息，可以向申请人收取检索费、复制费、邮寄费。检索费的收取标准为每件次5元。复制费为纸张复制A4纸黑白单面复印每张0.2元，双面复印每张0.3元。《关于我省关于我省行政机关依申请提供政府公开信息收费标准及有关问题的通知》的收费期限于2011年8月31日届满后，广东省物价局及广东省财政局又于2011年10月18日联合作出《关于我省关于我省行政机关依申请提供政府公开信息正式收费标准及有关问题的通知》（粤价[2011]240号），该通知规定，行政机关依公民、法人或者其他组织的书面申请提供本机关主动公开信息范围以外的政府公开信息，可以向申请人收取检索费、复制费、邮寄费。检索费的收取标准为每件次5元。复制费为纸张复制A4纸黑白单面复印每张0.2元，双面复印每张0.3元。上述收费标准自2011年9月1日起执行。本案中，虽然被告在2011年10月17日依原告申请提供政府公开信息时收取原告的检索费及复制费，是在旧的收费依据期限届满后而新的收费标准依据尚未作出前，但由于政府信息公开条例已明确规定可以对检索费、复制费、邮寄费收取费用，因此被告在新的收费标准出台前按旧的收费标准向原告提供政府公开信息后，收取相关费用，符合信息公开条例关于对检索费及复制费收取费用的规定，并无不当。被告收取的相关费用并未超出广东省物价局及广东省财政局联合作出的《关于我省关于我省行政机关依申请提供政府公开信息正式收费标准及有关问题的通知》规定的标准，不存在应退回的情况。原告要求确认被告的收费行为违法并退回收取的检索费、复制费共5.3元的请求缺乏事实依据和法律依据，依法应当予以驳回。

（五）一审定案结论
广州市天河区人民法院依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的规定》第五十六条第（四）项的规定，作出如下判决：
驳回原告张某的诉讼请求。
一审案件受理费50元由张某负担。

（六）二审情况

1.二审诉辩主张
（1）上诉人（原审原告）诉称
一审法院认定事实和适用法律错误。一、上诉人向被上诉人申请查阅和打印的企业登记信息，但被上诉人以政务公开的形式收费，申请查阅和打印企业登记信息和申请政务公开是不同的行政行为。二、即使被上诉人能够将申请查阅和打印企业登记信息当政务公开之依申请公开来公开，依《广东省政务公开条例》第十七条，被上诉人在履行公开过程中原本就不得收费。三、查阅和打印企业登记信息属被上诉人管辖的事业单位，广州市工商局信息中心。但履行政务公开依申请公开则是被上诉人下属机构办公室的基本职责。被上诉人的事业单位不能代表行政机关以有偿方式提供政府信息公开服务。四、广东省物价局已明确回复信访，告知上诉人可以拒绝缴纳相关费用。据此，上诉人认为应当撤销一审判决，争议费用应当退还。上诉请求：一、撤销原审判决；二、判令被上诉人2011年10月17日收取上诉人"依申请提供政府公开信息检索费、复制费"的行为违法，并判令其退还上诉人费用5.3元。
（2）被上诉人（原审被告）辩称
同意一审法院所作判决，请求予以维持。

2.二审事实和依据
广州市中级人民法院经审理，确认一审法院认定的事实和证据。
二审另查明，被上诉人在其网站"广州红盾信息网"上"政府信息公开目录-其他-网办业务查询"栏目中，列明了"信息查询"项目属于主动公开的范围，该信息内容描述则提供了查询企业基本登记信息的网页链接。

3.二审判案理由
广州市中级人民法院经审理认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十七条第一款规定："行政机关依申请提供政府信息，除可以收取检索、复制、邮寄等成本费用外，不得收取其他费用。行政机关不得通过其他组织、个人以有偿服务的方式提供政府信息。"国家发展改革委、国家财政部《关于行政机关依申请提供政府公开信息收费标准及有关问题的通知》（发改价格[2008]1828号）第一条规定："行政机关通过政府公报、政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等形式主动提供政府公开信息，一律不得收取任何费用。行政机关依公民、法人或者其他组织的书面申请提供本机关主动公开信息范围以外的政府公开信息，可以向申请人收取检索费、复制费、邮寄费，具体收费标准由所在地省、自治区、直辖市价格主管部门会同财政部门按照补偿成本原则制定并向社会公示......。"本案中上诉人向被上诉人申请公开企业登记资料，被上诉人收取了上诉人依申请提供政府公开信息检索费和复制费共5.3元。但依据被上诉人在其网站上列举的主动公开的政府信息目录，查询企业基本登记信息属于其主动公开的信息范围。依据上述规定，被上诉人主动提供的政府公开信息，不得收取任何费用。被上诉人在本案中对于其主动公开的政府信息，又收取上诉人依申请提供政府公开信息检索费和复制费不当，应当予以退还。上诉人诉讼请求确认被上诉人收取其上述费用违法，并要求退还已收取的5.3元理由充分，原审法院判决驳回其诉讼请求认定事实不清，适用法律错误，依法予以撤销。综上所述，被上诉人收取上诉人的依申请提供政府公开信息检索费、复制费缺乏法律依据，确认其涉案收费行为违法，被上诉人应当退还上诉人5.3元。原审判决驳回上诉人的诉讼请求错误，予以撤销。

4.二审定案结论
广州市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项、最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十条的规定，作出如下判决：
一、撤销广州市天河区人民法院作出的（2011）穗天法行初字第627号行政判决；二、确认被上诉人广州市工商行政管理局于2011年10月17日收取上诉人张某依申请提供政府公开信息检索费、复制费共5.3元的行为违法；三、被上诉人广州市工商行政管理局应当自收到本判决之日起15日内向上诉人张某退还5.3元。
一、二审案件受理费各50元由广州市工商行政管理局负担。

（七）解说
行政机关主动向公民公开的政府信息，公民可以通过相应的途径予以获取。不属于行政机关主动公开的政府信息，公民可以向制作或保存该信息的行政机关申请获取，当然，公开义务机关可以向公开权利人收取公开该信息所花费的成本费用。上述案例中上诉人向被上诉人申请公开企业登记资料信息，被上诉人是否应当收取上诉人的信息检索费、复制费？在案件的处理过程中，存在不同的观点。
1.案件观点讨论
在案件二审处理过程中，一种观点认为，本案中被上诉人收取上诉人依申请公开政府信息的信息检索费和复制费合法。理由在于：一、本案中被上诉人对于上诉人申请公开的政府信息已经在其网站上列明属于主动公开的范围，且上诉人申请公开的政府信息在被上诉人的网站上可以通过自行检索的途径予以获取，即本案中上诉人申请公开的政府信息应属于被上诉人主动公开的政府信息，依法被上诉人不应当向上诉人收取获取信息的费用。但对于行政机关主动公开的政府信息，如果公民仍采取依申请的方式要求行政机关公开，且行政机关亦作出了相应的答复，花费了一定的管理成本，则行政机关可以向申请人收取相应的费用；二、本案中被上诉人收取上诉人获取政府信息的费用的时间点正位于物价部门和财政部门制定的新旧收费标准实施的空档期，即旧的收费标准适用期限已届满，新的收费标准尚未制定。但行政机关的管理行为有连续性的特征，部分情况下虽然相关的法律法规或文件政策尚未进行及时的修订或颁布，但行政机关的行政管理不可以中断，行政机关只能依据旧有的规定继续实施管理。如果本案中苛求被上诉人向上诉人收取政府信息公开费用的收费标准，可能影响行政机关管理的连续性。因此，本案中被上诉人依据旧收费标准收取上诉人的信息检索费和复制费并无不当。故二审法院应当维持一审判决。
第二种意见认为，本案中被上诉人收取上诉人依申请公开政府信息的信息检索费和复制费违法。理由在于：一、被上诉人已经在其网站上列举了上诉人申请公开的政府信息属于其主动公开的范围。依据国家发展改革委、国家财政部《关于行政机关依申请提供政府公开信息收费标准及有关问题的通知》的规定，对于行政机关主动公开的政府信息，不得向申请人收取任何费用。因此本案中被上诉人收取上诉人的信息检索费和复制费法律依据不充分。二、被上诉人收取上诉人获取政府信息的费用时，旧的收费标准适用期限已届满，根据"法无明文规定不行政"的原则，既然被上诉人没有可适用的收费依据，就不应当收取上诉人的获取政府信息的费用。
案件的最后处理采纳了第二种意见。在第二种意见中对于新旧收费标准的问题则未作为判决理由，因为在审查被上诉人行政收费的职权时，已经从被上诉人是否可以收费的层面对其行政行为予以了否定，则对于收费标准依据问题不再赘述。
2.裁判价值分析
政府信息公开制度褪去了行政权力的神秘感，也使公民对行政机关是否依法行政的民主监督权落到了实处。如何依法保障公民切实享有该项重要的民主权利，司法裁判是权利保护的最后屏障。
上述案例中，合议庭的最后处理其实暗合了两个行政法上的原理：
（1）行政诚信原则。行政诚信原则要求行政机关在实施行政管理过程中，对行政相对人作出的承诺应当如约兑现，不能够朝令夕改，恣意行政。政府信息公开方式分为行政机关主动公开和公民依申请公开两种途径，虽然《中华人民共和国政府信息公开条例》对于政府信息是否属于主动公开的范围作了列举式的规定，但仍存在列举不全的情形。在法规的具体实施过程中，针对具体的政府信息是否属于应主动公开的范围，行政机关仍享有相当的自由裁量权，但行政机关一旦对相关政府信息承诺属于主动公开的范围，就应当讲求诚实信用，遵守自己的承诺。不可以在日常管理过程中将相关信息列为主动公开的范围，又在公民申请公开相关信息时按照依申请公开的流程收取信息检索费和复制费。行政机关违背诚信原则的行为，即损害了公民对行政行为的合理信赖，又影响了政府依法行政的形象。
（2）职权法定原则。行政法属于公法，公法领域和私法领域赋予权利人权利的方式是不同的。私法领域的权利主体是公民，公民享有权利的原则是法律没有禁止的，即为公民享有的权利。行政法领域的权利主体是行政机关，行政机关享有权利（其实即权力）的原则是法律没有规定的权利（权力），行政机关不得行使。上述案例中被上诉人收取上诉人信息检索费和复制费，其职权依据在于《中华人民共和国政府信息公开条例》、《国家发展改革委、财政部关于行政机关依申请提供政府公开信息收费标准及有关问题的通知》、《关于我省关于我省行政机关依申请提供政府公开信息收费标准及有关问题的通知》三份材料中有关收费的规定。但其中《关于我省关于我省行政机关依申请提供政府公开信息收费标准及有关问题的通知》在被上诉人收取上诉人信息检索费和复制费时，该文件适用期限已经届满，被上诉人不能够再适用该文件作出涉案收费行为。在确定新收费标准的文件生效之前，被上诉人继续收取信息检索费和复制费缺乏职权依据。被上诉人作出的违法收费行为，亦不可适用新的收费标准作为其职权依据，因为根据法不溯及既往的原则，除非有法定的例外情形，新法不适用于其生效前的行为。
3.判决结果启示
本案中被诉行政机关因5.3元的行政收费而败诉，值得行政机关反思。
（1）行政管理模式改革的探索
本案中上诉人向被上诉人申请公开企业登记资料，其实对于企业登记资料是否应当属于主动公开的范围，尚值得讨论。因为企业登记资料中会反映股东的个人身份资料、投资额度、股份占有等信息，行政机关是否可以主动公开不得而知。但实践中申请人常常并非仅为了解该企业登记资料信息，而是为了证明资格、提供证据等其他用途。申请人即使检索、打印出所需的企业登记基本资料，也不得不求助于行使工商管理职权的被上诉人加盖公章，赋予其打印出的文件以一定的公信力和证明力。那么，行政机关如何应对公民自行获取信息，又需要行政机关加盖印章的情形呢？经广泛考察，部分城市的行政机关采取了申请人自行打印企业基本登记信息，行政机关免费为其盖章的做法，值得推广。当然，这一操作模式尚有可完善之处，在极端情况下，可能出现申请人出示虚假企业登记基本资料，行政机关仍予以加盖公章的情形，就可能产生不良的后果，因此，行政机关在加盖公章的同时，应对申请人出示的资料作必要的验证，在确保既不影响行政管理效率，又保护行政相对人权益的前提下如此操作，应当是可行的。
（2）行政立法不作为监督的加强
行政管理的连续性要求其职权的连续性，行政机关职权的来源于法律法规的规定，因此，为确保行政机关实施行政管理的连续性，就对于立法的及时、连续提出了要求。但我国目前存在的行政立法不连续，不作为的情形比比皆是，已经严重影响了行政机关实施管理，维护公共秩序的职权行使。
《中华人民共和国立法法》出台后，对于规范我国行政立法的体制起到了重要的作用。但对于有关部门消极行使立法职权的情形却没有规定相应的法律后果及补救措施，导致对立法不作为的现象监督缺位。出现了诸如高位阶的新法修改后，旧的低位阶规范未及时清理；法律规范适用期限届满，未及时颁布新的规范；法律规范已经不能适应法律关系的发展变化，对法律的修改迟迟未动等等情形，这些立法不作为，直接影响了行政机关在实施行政管理时的职权依据和行为依据，也对行政审判适用法律产生了极大的困扰。人大、政府在今后应当加强对立法工作的监督，制定相应的法律法规，对规范的及时清理、新旧法律规定的衔接、高低位阶法律统一修改等工作加以规范，减少直至杜绝行政立法不作为的现象，以确保行政管理的连续。
（窦家应）