（一）首部

1、裁判书字号
一审判决书：上海市杨浦区人民法院（2012）杨行赔初字第3号。
二审判决书：上海市第二中级人民法院（2013）沪二中行赔终字第1号。

2、案由：行政赔偿案

3、诉讼双方
原告：宋某某。
被告：上海市公安局杨浦分局。

4、审级：二审

5、审判机关和审判组织
一审法院：上海市杨浦区人民法院。
合议庭组人员：审判长：徐芳芳；强康：李凌云；代理审判员：丁培元。
二审法院：上海市第二中级人民法院。
合议庭组人员：审判长：姚倩芸；审判员：张璇；代理审判员：沈亦平。

6、审结时间
一审审结时间：2012年11月23日。
二审审结时间：2013年1月16日。

（二）一审诉辩主张

1、原告及其委托代理人诉称：
2012年7月2日原告宋某某向被告提出行政赔偿申请，要求确认上海市公安局杨浦分局控江路派出所于2012年4月25日在抚顺路凤城三村37号X室的行政行为系违法，赔偿死亡赔偿金、精神损失费、丧葬费共计人民币797，976元。同年9月6日，被告作出了沪公（杨）行赔字[2012]004号行政赔偿决定书，认定控江路派出所民警在出示证件表明执法身份后，对违法嫌疑人进行身份核查，该执法行为符合《中华人民共和国人民警察法》等有关法律规定。宋某跳楼后，民警及时安排在场人员拨打120到场施救，履行了救助义务。宋某由于自己吸毒，采取跳楼逃跑的方法逃避公安机关查处，导致坠楼身亡，该死亡结果系因其自己的行为所致。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第五条、第十三条的规定，决定不予赔偿。
原告宋某某诉称，原告系宋某儿子。2012年4月25日晚6时左右，宋某与赛某等人在陆某处（抚顺路凤城三村37号X室）吃饭时，被告下属控江路派出所的三位民警前来查访，三位民警在既未穿警服又未向在场人员出示证件的前提下，要求在场人员出示居民身份证接受核查，致宋某精神紧张、恐惧，突然从房间跳下楼。事发后，民警未立即施救。宋某坠楼三四分钟后，民警才在陆某要求下，要求陆某拨打120，致使过了最佳抢救时间。120急救车到场后，民警也未随车去医院进行抢救，导致宋某到医院即被确认死亡。之后，控江路派出所还对在场人员进行了口头传唤。控江路派出所民警的上述行为违反《中华人民共和国人民警察法》、《中华人民共和国居民身份证法》、《公安机关人民警察盘查规范》、《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定，故要求撤销被告作出的沪公（杨）行赔字[2012]004号行政赔偿决定书，确认被告下属控江路派出所于2012年4月25日在抚顺路凤城三村37号X室的行政行为违法，并要求被告赔偿死亡赔偿金人民币724,600元（以下所涉货币均为人民币）、精神损失费50,000元、丧葬费23,376元。

2、被告及其委托代理人辩称：
被告上海市公安局杨浦分局辩称，宋某跳楼死亡是其个人行为所致，与民警的正常执法毫无关系。被告收到原告的赔偿申请，经过审查认定，原告提出的赔偿请求和理由缺乏事实和法律依据，作出不予赔偿决定认定事实清楚、程序合法，适用法律正确，请求予以维持。

（三）一审认定事实和证据
庭审中，被告提供以下职权依据：《中华人民共和国国家赔偿法》第七条之规定。经质证，原告无异议。
2012年4月25日18:00左右，原告父亲宋某和谭某、赛某等在本市杨浦区凤城三村37号X室陆某处吃饭。18:25左右，控江路派出所社区民警在居委干部的陪同下，到曾经吸毒的陆某处走访。敲开门后，民警将陆某叫到门外楼道内谈话，宋某见状情绪不稳。5分钟后，又来了两位便衣民警，在出示工作证后，要求在场吃饭的其他人员配合出示身份证。这时，宋某突然踩在凳子上朝窗外跳去。事发后，民警控制在现场的赛某等人，叫陆某立即拨打120急救。然宋某送到医院后即被确认死亡。宋某被送去医院后，民警则将陆某、赛某等传唤到控江路派出所接受询问。2012年4月26日上海市公安局物证鉴定中心对宋某的心血和尿样进行检验，检验结果：宋某的心血未检出乙醇成分，尿样中检出甲基苯丙胺成分。2012年7月2日，被告收到原告的国家赔偿申请，要求确认被告下属控江路派出所于2012年4月25日在抚顺路凤城三村37号X室的行政行为违法；赔偿死亡赔偿金人民币724，600元、精神损失费50，000元、丧葬费23，376元，7月3日，被告通知原告补正。2012年7月20日，被告收到原告补正材料后，经调查，于同年9月6日，作出沪公（杨）行赔字[2012]004号行政赔偿决定书，次日向原告送达。

(四)一审裁判理由
法院认为，在行政赔偿诉讼中，行政机关及其工作人员在行政执法活动中存在违法行使行政职权的行为是作为请求行政赔偿的必要前提。《国家赔偿法》第六条规定：受害的公民死亡，其继承人和其他有扶养关系的亲属有权要求赔偿。宋某某作为宋某的儿子，有权提出赔偿申请。审理中，杨浦公安分局提供了在场人员的询问笔录、居委干部的询问笔录等，能证明杨浦公安分局工作人员执法中表明了身份、出示了证件，对违法嫌疑人进行身份核实，符合有关法律法规。宋某跳楼身亡系其自身原因。宋某跳楼后，民警及时安排在场人员拨打120到场急救，履行了救助义务。杨浦公安分局在宋某某申请国家赔偿后，通知宋某某补正并进行了调查核实，作出不予赔偿决定认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。

（五）一审定案结论
一审法院判决：驳回宋某某的诉讼请求。

(六)二审双方诉辩意见

上诉人宋某某上诉称：被上诉人民警执法行为违法，民警至陆某住所检查时未出示检查证，在检查宋某等人身份证时未出示工作证件。被上诉人所作询问笔录违反法定程序，不能作为定案证据。宋某坠楼后，在场民警未尽到及时抢救义务，致使宋某错过最佳抢救时间。因被上诉人的违法行为导致宋某精神紧张而坠楼，被上诉人对此应承担赔偿责任。原审判决错误，请求二审法院撤销原判，支持上诉人一审的赔偿请求。

被上诉人杨浦公安分局辩称：被上诉人下属的控江路派出所民警在居委干部的陪同下，到曾吸毒的陆某家走访。其中一位民警与陆某在屋外楼道内谈话时，发现在场人员有吸毒嫌疑，其他两位民警即出示工作证件、表明身份后要求在场人员出示身份证配合检查，这时宋某突然跳出窗外。事发后，民警即控制现场并要求陆某拨打急救电话，但宋某送医后确认死亡。被上诉人执法程序合法，宋某跳楼是由于曾经吸毒而害怕检查，与民警正常执法无关。上诉人要求被上诉人予以行政赔偿，缺乏事实证据和法律依据，被上诉人所作不予赔偿决定并无不当，原审判决正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。

（七）二审认定事实及证据
经审理查明，原审法院认定事实由被上诉人提供的谭某、赛某、陆某、曾艳虹的询问笔录，民警黄文明、范泉华的询问笔录、民警李志学的工作情况，居委干部顾金宝的询问笔录等证据证明，本院予以确认。

（八）二审裁判理由及结论
二审法院认为：《国家赔偿法》第二条第一款规定："国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。"故当事人有权取得行政赔偿的前提是，国家机关或其工作人员实施了《国家赔偿法》第三条、第四条规定的侵犯当事人合法权益的行为，并造成当事人的损害，且该行为与损害之间应有直接因果关系。
首先，根据1995年公布施行的《中华人民共和国人民警察法》第九条规定："为维护社会治安秩序，公安机关的人民警察对有违法犯罪嫌疑的人员，经出示相应证件，可以当场盘问、检查；......"《中华人民共和国居民身份证法》第十五条第一款第(一)项规定："人民警察依法执行职务，遇有下列情形之一的，经出示执法证件，可以查验居民身份证：(一)对有违法犯罪嫌疑的人员，需要查明身份的；......"本案中，被上诉人下属控江路派出所社区民警在当地居委干部的陪同下，至曾经吸毒的陆某家中走访，民警在与陆某交谈过程中发现在场的其他人员有吸毒嫌疑，遂由另两位民警在出示工作证后，要求包括宋某在内的在场人员配合出示身份证。被上诉人民警的执法行为符合法律规定，并无不当。上诉人认为被上诉人民警的执法行为违法，侵害了宋某的合法权益，缺乏事实证据证明，本院不予采信。其次，宋某跳楼死亡与被上诉人民警执法行为之间没有直接因果关系。根据在场人员的询问笔录内容以及上诉人、被上诉人在庭审中确认的事实，当时民警在查验谭某身份证时，宋某突然跳楼，民警对宋某既无言语威胁，也无肢体冲突。宋某的跳楼行为完全出于其自身的原因，与民警正常的执法行为无关。上诉人认为是被上诉人民警的执法行为导致宋某跳楼，有违常理，本院亦不予采信。再次，宋某跳楼后，被上诉人民警立即控制在场人员，并要求陆某拨打急救电话。救护车五分钟后即到达现场，但宋某在送医途中不治身亡。在场民警已履行了及时救助的义务，不存在拖延救治而导致宋某死亡的情况。
综上，被上诉人民警执法行为合法，宋某跳楼身亡与被上诉人执法行为之间不存在法律上的因果关系，民警亦不存在拖延救治宋某的情形。被上诉人所作不予赔偿决定并无不当，上诉人要求被上诉人赔偿死亡赔偿金、精神损失费、丧葬费等请求，缺乏事实证据和法律依据，本院不予支持。原审判决正确。　据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。

（九）解说
本案原告宋某某认为被告的执法行为违法，直接导致其父宋某精神紧张而坠楼，且被告未尽及时抢救的义务，应承担行政赔偿。被告则辩称民警执法程序合法，宋某跳楼系出于自身原因，与民警正常执法无关。因此，法院在认定被告是否应当承担行政赔偿责任时，需对被告的作为与不作为予以一并审查，即：民警的执法行为是否违法，民警的执法行为与宋某的死亡事实之间是否具有因果关系，以及宋某跳楼后民警是否及时履行了积极的救助义务。
一、对公安民警执法行为合法性的审查
明确被告执法行为的法律性质及合法性要素是本案首要解决的问题。事发当日，本案被告社区民警到陆某某家中走访时，发现他人有吸毒嫌疑需要查明身份，遂要求在场人员配合出示身份证，该行为的目的是对行政相对人守法情况作单方面强制了解，在法律性质上属于行政检查。尽管对行政检查应归于行政行为还是事实行为，理论上存在分歧，①但一般认为，行政检查的合法性要素应包括主体合法、程序合法、手段合法、目的合法等，其中程序合法性是核心要素。根据《人民警察法》第九条、《居民身份证法》第十五条第一款第（一）项、《治安管理处罚法》第八十七① 概况而言，认为行政检查属于法律行为的主要依据是，行政检查是一种职权行为，具有命令性、强制性、执行性等法律行为的特征；认为行政检查行为属于事实行为的主要理由是，行政检查并不对相对人产生直接的法律效果，它作为行政程序中的一个环节，只影响相对人的程序性权利，并不作用于相对人的实体权利和义务。条规定，①行政检查的实施应符合下列一般程序规则：出示工作证件；由两名以上执法人员实施检查；告知实施检查的依据、理由和范围；现场检查时，当事人应当在场，因故不能到的应有见证人；对进入住宅的检查应采取令状主义原则，需持搜查令；检查女性身体，应由女性工作人员进行等。本案中，被告民警在当地居委干部的陪同下，至曾经吸毒的陆某某家中走访，民警在与陆某某交谈过程中发现包括宋某在内的其他在场人员有吸毒嫌疑，需要查明身份，遂由另两位民警在出示工作证后，要求在场人员配合出示身份证。至于原告诉讼理由中关于被告民警未着警服执法一节，法律法规并未作强制性规定。故公安民警的上述执法行为符合相关法律规定，并无不当。
二、对宋某死亡与公安民警执法行为之间因果关系的审查
行政行为与损害后果之间是否具有因果关系是司法审查的① 《人民警察法》第九条规定："为维护社会治安秩序，公安机关的人民警察对有违法犯罪嫌疑的人员，经出示证件，可以当场盘问、检查；......"《居民身份证法》第十五条第一款第（一）项规定："人民警察依法执行职务，遇有下列情形之一的，经出示执法证件，可以查验居民身份证：（一）对有违法犯罪嫌疑的人员，需要查明身份的；......"《治安管理处罚法》第八十七条规定："公安机关对与违反治安管理行为有关的场所、物品、人身可以进行检查。检查时，人民警察不得少于二人，并应当出示工作证件和县级以上人民政府公安机关开具的检查证明文件。对确有必要立即进行检查的，人民警察经出示工作证件，可以当场检查，但检查公民住所应当出示县级以上人民政府公安机关开具的检查证明文件。检查妇女的身体，应当由女性工作人员进行。"另外，《公安机关办理行政案件程序规定》第六十八条第一款规定："对与违法行为有关的场所、物品、人身可以进行检查。检查时，人民警察不得少于二人，并应当出示工作证件和县级以上公安机关开具的检查证。对确有必要立即进行检查的，人民警察经出示工作证件，可以当场检查；但检查公民住所的，必须有证据表明或者有群众报警公民住所内正在发生危害公共安全或者公民人身安全的案（事）件，或者违法存放危险物质，不立即检查可能会对公共安全或者公民人身、财产安全造成重大危害。"第六十九条第二、三款规定："检查妇女的身体，应当由女性工作人员进行。依法对卖淫、嫖娼人员进行性病检查，应当由医生进行。"难点。因果关系取决于行政行为之于损害发生的决定程度，包括判断是主要原因还是次要原因、直接原因还是间接原因、与损害结果距离的远近等因素。具体来讲，认定因果关系需对行政行为对相对人人身财产权利的限制程度，或者由此产生的现实危险性的大小作出判断。一般而言，限制程度越高，或者危险性越紧迫和明显，因果关系则越密切。结合本案，根据在场人员的询问笔录内容及原、被告在庭审中确认的事实，当时民警在查验谭某某身份证时，宋某突然跳出窗外，民警对宋某既无言语威胁，也无身体接触，更未采取人身限制性措施，即使宋某产生"精神紧张"和"恐惧"，也属于其主观臆断，故其跳楼行为完全出于其自身原因，与民警正常的执法行为无关。
三、对公安民警是否及时履行救助义务的审查
根据最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》及最高人民法院《关于公安机关不履行法定行政职责是否承担行政赔偿责任问题的批复》，公安机关行政不作为也可以产生行政赔偿。行政不作为的前提是有法定履行职责且有履行能力而未履行（包括拖延履行）。本案原告诉称，宋某坠楼后，在场民警未尽到及时抢救义务，致使宋某错过最佳抢救时间。故民警是否具有救助义务，以及是否及时、积极地履行了救助义务是本案的另一争议焦点。首先，关于救助义务的来源问题。在履行法定职责案件中，对"法"的外延实务存在争议。例如，对公安机关提出的"有警必接、有求必应、有险必救、有难必帮"的承诺，是否属法定义务的来源，并无统一认识。回到本案，根据《人民警察法》第二十一条规定："人民警察在遇到公民的人身、财产安全受到侵犯和处于其他危难情况下，应当立即救助。"故本案民警的救助义务属于法定义务。其次，关于是否需由相对人提出申请的问题。尽管最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十七条第（二）项规定，原告在起诉被告不作为的案件中，需证明其提出申请的事实。但在不作为的义务是由行政机关先前行为引起或者与行政执法行为密切相关时，不能一概要求相对人正式提出申请，本案相对人也不需再正式提出申请。再次，关于被告法定职责履行程度问题。行政机关的法定职责的履行程度与其具有的专业水平和技能要求密切相关，即"职"与"责"具有对应性，若无特殊职责，则以一般理性人的认知水平和行为能力要求之。例如，对受伤人员实施医疗救助须由医务人员进行，他人不可替代。本案中，在宋某跳楼后，民警一方面要求陆某某拨打急救电话，另一方面立即控制、保护现场，救护车5 分钟后即到达现场，但宋某终因伤势过重在送医途中身亡。因此，可以认定民警已履行了及时、积极的救助义务，不存在拖延救治而导致宋某死亡的情况。
（徐芳芳 韩磊 吉立）