（一）首部

1.判决书字号
一审判决书：上海市黄浦区人民法院（2007）黄行初字第291号判决书。
二审判决书：上海市第二中级人民法院（2008）沪二中行终字第48号判决书。

2.案由：不服提前退休审批。

3.诉讼双方
原告（上诉人）：王某，男，1951年生。
委托代理人：徐某，华东政法大学大学生法律援助中心劳动法律部工作人员。
被告（被上诉人）：上海市社会保险事业基金结算管理中心。
法定代表人：徐某1，上海市社会保险事业基金结算管理中心主任。
委托代理人：李某，上海市社会保险事业基金结算管理中心工作人员。
委托代理人：钱某，上海市社会保险事业基金结算管理中心工作人员。

4.审级二审。

5.审判机关和审判组织
一审法院：上海市黄浦区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：戴明辉；代理审判员：白静雯；人民陪审员：袁中甫。
二审法院：上海市第二中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：马浩方；代理审判员：张璇；代理审判员：丁勇。

6.审结时间
一审审结时间：2007年12月11日。
二审审结时间：2008年9月8日。

（二）一审情况

1.一审诉辩主张
（1）被诉具体行政行为：被告上海市社会保险事业基金结算管理中心受理原告王某办理特殊工种提前退休的申请，经审核后认为原告不符合《关于外省市转移进沪人员若干问题处理意见的通知》等有关规定，于2007年8月13日作出了“暂不能办理退休手续”的具体行政行为。
（2）原告诉称：本人于1970年11月到内蒙古呼中林业局工作。2003年7月由上海市普陀区劳动局发出《职工跨省市（地区）流动联系函》同意解决夫妻分居调到上海锦英贸易有限公司（以下简称锦英公司）工作。其在内蒙古养老保险缴费年限为11年零7个月。2004年4月，锦英公司为其建立养老保险账户，补缴了2003年9月至11月的社会保险费。并按照被告要求补缴了1993年1月至12月内蒙古和上海社会保险基数的差额部分。2007年8月，本人从事特殊工种29年3个月且年满55周岁，故向被告申请办理特殊工种提前退休。被告作出了“由于您在本市实际缴费不满5年，因此暂不能办理退休手续”的答复。该答复违反了国家规定，请求判决撤销被告作出的上述具体行政行为。
（3）被告辩称：王某入沪后实际仅缴纳了3个月的社会保险费，不符合《关于外省市转移进沪人员若干问题处理意见的通知》第三条“转移进沪人员办理退休手续时，在本市实际缴纳社会保险费必须满5年”的规定，其作出不予批准王某特殊工种提前退休的决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，请求法院予以维持。

2.一审事实和证据
上海市黄浦区人民法院经公开审理查明：王某于1970年11月至2003年7月在内蒙古呼中林业局工作。2003年7月被告同意原告因夫妻分居流动到锦英公司工作，同年8月原告户口迁入上海。2003年8月至11月，原告在锦英公司工作。2004年4月，该公司为原告建立养老保险个人账户，补缴了2003年9月至11月的社会保险费。2006年6月，被告认定原告从事特殊工种29年3个月。2007年7月，原告按照规定补缴了1993年1月至12月的社会保险基费。原告因年满55周岁，于2007年8月向被告申请办理特殊工种退休手续。被告受理后，经审核认为，原告不符合《关于外省市转移进沪人员若干问题处理意见的通知》第三条“转移进沪人员办理退休手续时，在本市实际缴纳社会保险费必须满5年”的规定，于2007年8月13日作出“由于您在本市实际缴费不满5年，因此暂不能办理退休手续”的具体行政行为。王某对此不服，向原上海市劳动和社会保障局申请行政复议。2007年10月16日，原上海市劳动和社会保障局作出了维持被告所作答复的复议决定。王某仍不服，向法院提起行政诉讼。
上述事实有下列证据证明：
（1）《个人缴纳社会保险费登记（变更）申报表（申0—4表）》；
（2）原告身份证复印件；
（3）《上海市劳动和社会保障局职工跨省市（地区）流动联系函》；
（4）《从业人员工作经历阅档证明及按规定可计连续工龄审批认定表》；
（5）《上海市个人社会保险登记（变更）核定表》；
（6）《个人账户补缴变更申报表（申3表）》；
（7）《个人账户补缴变更核定表（一般）》；
以上证据证明原告从外省市转入本市建立社会保险账户以及其单位为其补缴2003年9月至2003年11月3个月的社会保险费的事实。
（8）《社会保险费补缴申报表（申报2）》；
（9）《上海市公安局户籍证明》；
（10）《上海市劳动和社会保障局职工跨省市（地区）流动联系函》；
（11）《参加基本养老保险人员转移情况表》；
（12）《养老保险缴费登记卡》；
（13）《职工基本养老保险个人账户》；
（14）《外省市人员信息录入核定表》；
（15）《个人账户补缴变更核定表》；
以上证据证明原告从外省市转入本市后，办理了社会保险费衔接手续。
（16）《个人特殊工种岗位登记表》；
（17）户籍证明；
（18）《特殊工种人员标准登记表》；
（19）《固定工人补办手续登记表》；
（20）《全民所有制固定工人普查表》；
（21）《国营企业职工套新工资标准审批表（附表四）》
（22）《国营企业职工升级审批表（附表五）》；
（23）《一九九八年国营企业调整职工工资审批表》；
（24）《改行企业工资标准职工升级审批表》；
（25）《企业调整职工工资审批表》；
（26）《企业职工工资升级审批表》；
（27）《内蒙古森工集团职工调整工资审批表》；
（28）《企业职工调动工作工资介绍信》；
（29）《二〇〇三年职工升级审批表》；
（30）《关于建立特殊工种备案制度的通知》；
（31）《个人账户基本信息调整核定表》；
（32）行政复议决定书。
以上证据证明原告在上海市建立账户后，与原外省市社会保险账户进行衔接，根据相关规定补缴了社会保险费。被告认定了原告29年3个月的特殊工种年限。

3.一审判案理由
上海市黄浦区人民法院经审理认为：被告系上海市养老保险事务的主管机构，依法具有统一经办本市基本养老保险业务的职责。被告对原告申请办理特殊工种退休手续，作出“由于您在本市实际缴费不满5年，因此暂不能办理退休手续”答复的具体行政行为。该具体行政行为认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。对于原告认为《关于外省市转移进沪人员若干问题处理意见的通知》与国家规定不符，被诉具体行政行为应当撤销的主张，一审法院认为，被告适用的《关于外省市转移进沪人员若干问题处理意见的通知》，该通知为现行有效的规范性文件。该通知的第三条规定，“转移进沪人员办理退休手续时，在本市实际缴纳社会保险费必须满5年”这一条文的规定是考虑到上海市养老保险基金的实际状况及外省市转移进沪人员在上海市缴纳养老保险费的义务与领取养老保险费待遇的权利相互对等的原则，并未违反相关的法律规定。2003年8月，原告户口迁入上海后，实际缴纳社会保险费不满5年，故不符合办理退休手续的条件。现原告要求撤销被诉具体行政行为之诉请，缺乏事实证据和法律依据，法院不予支持。

4.一审定案结论
上海市黄浦区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，作出如下判决：
维持被告上海市社会保险事业基金结算管理中心于2007年8月13日作出的“由于您在本市实际缴费不满5年，因此暂不能办理退休手续”答复的具体行政行为。
案件受理费人民币50元，由原告负担。

（三）二审诉辩主张

1.上诉人（原审原告）上诉称
原审判决认定事实不清、适用法律不当。上诉人从事特殊工种工作29年3个月，符合国家规定的提前退休条件；上诉人1993年在内蒙古建立养老保险账户，按规定缴纳养老保险费，转移进沪时已将个人缴纳部分转移至上海，并在上海建立了个人养老保险账户，根据劳动和社会保障部办公厅劳社厅函［2002］190号《关于对户籍不在参保地的人员办理退休手续有关问题的复函》规定，上诉人在内蒙古和上海的实际缴费年限应合并计算，上诉人符合退休领取养老金的条件。被上诉人所依据的《关于外省市转移进沪人员若干问题处理意见的通知》与上位法相冲突，不应适用。上诉人请求撤销原审判决，撤销被诉具体行政行为。

2.被上诉人（原审被告）辩称
《关于外省市转移进沪人员若干问题处理意见的通知》规定外地转移进沪人员办理退休手续时，在本市实际缴纳社会保险费必须满5年，现上诉人仅在本市实际缴纳了3个月的社会保险费，不符合该通知规定的退休条件；《关于对户籍不在参保地的人员办理退休手续有关问题的复函》是对在不同地区参保的人员实际缴费年限如何计算的规定，与《关于外省市转移进沪人员若干问题处理意见的通知》内容并不冲突，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。故请求驳回上诉，维持原判。

（四）二审事实和证据
上海市第二中级人民法院经公开审理查明：王某1951年6月出生，1970年11月起在内蒙古呼中林业局第二筑路工程处从事推土机司机工作，1976年10月至2000年在内蒙古阿里河林业局森林铁路管理处从事小火车司机工作。1993年，王某在内蒙古建立了养老保险账户，并按当地规定缴纳养老保险费。2003年7月，经原上海市普陀区劳动和社会保障局批准，王某转移进入本市，流动到锦英公司工作。同时，其在内蒙古的养老基金中个人缴纳部分也转移至上海市。2003年8月，王某户口迁至上海市。2004年4月，锦英公司为王某建立了在上海市社会保险账户，并为其缴纳了2003年9月至11月的社会保险费。2004年5月，王某离开锦英公司，失业至今。2006年6月，被上诉人核定王某在1970年至2000年在内蒙古从事的工作属特殊工种。2007年8月5日，王某通过上海市普陀区社会保险事业管理中心向被上诉人提出要求办理特殊工种提前退休手续。被上诉人受理后，于2007年8月13日以信访答复的形式告知王某，认为根据沪劳保社发［2003］9号《关于外省市转移进沪人员若干问题处理意见的通知》第三条规定，转移进沪人员办理退休手续时，在本市实际缴纳社会保险费必须满5年，由于王某在本市实际缴费不满5年，因此暂不能办理退休手续。该答复加盖了被上诉人信访专用章。王某不服该信访答复，向原上海市劳动和社会保障局申请行政复议。原上海市劳动和社会保障局于2007年10月16日维持了该答复。
二审认定事实的证据与一审相同。

（五）二审判案理由
上海市第二中级人民法院经审理认为：特殊工种工人的提前退休，需经政府相关主管部门的批准。上诉人王某系特殊工种工人，其于2007年8月申请提前退休时年龄已超过55周岁，有权向被上诉人提出提前退休的申请。被上诉人收到上诉人王某申请后，应当就是否批准该申请作出正式的行政决定。现被上诉人市社保中心仅以信访答复的形式对上诉人王某的申请作出回复，其答复程序违法，依法应予撤销。原审判决维持被诉的答复不当，应予纠正。

（六）二审定案结论
上海市第二中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项、第五十四条第（二）项第3目、最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十条之规定，作出如下判决：
1.撤销上海市黄浦区人民法院（2007）黄行初字第291号行政判决；
2.撤销被上诉人上海市社会保险事业基金结算管理中心于2007年8月13日对上诉人王某所作“由于您在本市实际缴费不满5年，因此暂不能办理退休手续”的答复的行为。
一、二审案件受理费各人民币50元，由被上诉人负担。

（七）解说
养老保险行政案件政策性较强，且往往影响面相当广，故向来是社会保障类案件司法审查的难点。本案虽然以行政机关答复形式不当为由，判决撤销了被诉具体行政行为。但是，除答复形式之外，本案更主要的问题是被上诉人在法律适用上存在偏差。养老保险类行政案件的法律依据往往是大量的规范性文件，在审判过程中切实审查这些规范性文件的内容和效力是保证正确裁判的前提和关键。
1.关于执法主体资格法律依据的审查。
上海市在养老制度改革之后，正常退休不需要行政机关审批，但从事特殊工种人员提前退休仍属于行政审批事项。被上诉人在诉讼中提供的职权依据是原上海市劳动和社会保障局沪劳保养发［2000］29号《关于本市从事特殊工种人员办理退休手续若干问题的通知》第四条的规定。根据该规定，从事特殊工种人员提前退休最终由原上海市劳动和社会保障局批准。而本案中，被上诉人以自己的名义对从事特殊工种人员提前退休进行审批并作出决定，缺乏法律依据。被上诉人本身并非行政机关，而是事业单位法人，其具有行政诉讼被告主体资格，是源于《上海市城镇职工养老保险办法》第八条的授权，属于地方政府规章授权的组织。但《上海市城镇职工养老保险办法》仅授权市社保中心负责养老保险费的收缴和养老金的支付、管理个人养老保险账户、接受单位和在职人员、退休人员对养老保险情况的查询，法律、法规或者规章并未明确授权市社保中心对从事特殊工种人员提前退休予以审批并作出决定。根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十一条的规定，即使原上海市劳动和社会保障局授权被上诉人行使该项职权，也应视为委托。本案考虑到客观上存在大量被上诉人以自己的名义对从事特殊工种人员提前退休予以审查作出决定的情形，故未在判决书中对此表态，以免引起管理混乱。对此，二审法院向原上海市劳动和社会保障局、被上诉人发出司法建议，指出如原上海市劳动和社会保障局认为确有必要由被上诉人履行该项审批职能，可以考虑向市政府提出修改《上海市城镇职工养老保险办法》，以地方政府规章的形式授权市社保中心行使该项职权；也可以仍由市社保中心负责实际审批，但对外决定加盖市劳动保障局印章，以符合现有规定。上海市人力资源和社会保障局（即原市劳动保障局机构调整后行政主体，下称市人保局）对二审法院的司法建议作出积极回应，表示已经专门制定文件明确由该局委托被上诉人负责对从事特殊工种人员的退休申请的审批工作，审批决定加盖市人保局专用审批章。
2.关于被上诉人所作答复的法律依据的审查。
本案主要争议在于被上诉人所依据的《关于外省市转移进沪人员若干问题处理意见的通知》第三条是否与上位法国务院《关于工人退休、退职的暂行办法》有冲突，该文件能否在本案中作为法律依据适用。1978年6月，国务院颁布了《关于工人退休、退职的暂行办法》，该办法第一条第（二）项规定，从事井下、高空、高温、特别繁重体力劳动或者其他有害身体健康的工作，男年满55周岁、女年满45周岁，连续工龄满十年的工人，应当退休。从事特殊工种工人提前退休制度，是国家对于从事有害身体健康工作工人的特殊保护。王某从事特殊工种工作29年3个月，至2007年8月已年满55周岁，符合法定退休条件。2003年3月27日，原上海市劳动和社会保障局、上海市公安局、原上海市人事局、原上海市医疗保险局4家单位联合制定了沪劳保社发（2003）9号《关于外省市转移进沪人员若干问题处理意见的通知》。该通知第一条规定，转移进沪人员的年龄应掌握在距法定退休年龄5年以上（引进人才的年龄另行掌握）；第三条规定，转移进沪人员办理退休手续时，在本市实际缴纳社会保险费必须满5年。从这两条规定的内容看，转移进沪人员的年龄控制与转移进沪人员在本市实际缴纳社会保险费的年限是相互配套的。在一般情况下，只要严格按这两条规定执行，不会发生转移进沪人员到达国务院规定的法定退休年龄时社会保险费在本市缴纳不满5年的情况。但本案中，由于王某属于从事特殊工种工人，法定退休年龄并非60周岁，而是55周岁，其2003年7月被批准转移进沪时为52周岁，距其法定退休年龄不满5年，相关职能部门可能未考虑到从事特殊工种工人提前退休的情况，认为其符合上述文件的第一条规定，遂批准其转移进沪，结果造成王某到达55周岁法定退休年龄时不符合《关于外省市转移进沪人员若干问题处理意见的通知》第三条规定的退休条件。如果按上述文件第三条执行，即使王某现在找到工作，开始逐月缴纳社会保险费，等其缴完剩下57个月的社会保险费，其年龄也将达到62周岁；如果王某无法找到工作，就始终不能办理退休手续，这显然与法相背。
我国关于工人退休条件的最高层次的法律规范是国务院《关于工人退休、退职的暂行办法》，其中对于工人退休条件仅规定了年龄和连续工龄两个条件。上海市相关职能部门制定的《关于外省市转移进沪人员若干问题处理意见的通知》将缴纳社会保险费的年限作为办理退休手续的条件，在上位法规定之外增设了条件，与上位法规定不相符合。国务院《关于工人退休、退职的暂行办法》规定，工人达到法定年龄“应当退休”，相关职能部门不能以任何理由不允许工人退休。至于办理退休手续和领取养老金，是两个不同的行为。当事人符合办理提前退休的条件，是根据国务院《关于工人退休、退职的暂行办法》的规定审核决定，而其退休后是否符合领取养老金的条件，则可以按照上海市有关养老金发放的规定执行。是否缴纳社会保险费，应当是退休人员能否领取养老金的前提条件，而不应当成为职工退休的前提条件。现在被上诉人以王某未按规定缴纳社会保险费，剥夺其退休的权利，显属不当。综上，被上诉人在审批王某从事特殊工种提前退休时，依据《关于外省市转移进沪人员若干问题处理意见的通知》第三条规定作出不予批准的决定，属于适用依据错误。
3.关于被上诉人的答复形式。
王某以其从事特殊工种达到一定年限符合提前退休条件为由，向被上诉人上海市社会保险事业基金结算管理中心提出办理提前退休手续的申请，该申请具体、明确。对于王某的申请，被上诉人应当作出具体的决定，以业务告知单等形式告知王某。本案中，虽然被上诉人作出“暂不能办理退休手续”的实体答复，但却采用了信访答复的形式，在信访答复上加盖的也是信访专用章。由于信访程序是独立的程序，信访答复一般是政府部门对公民、法人或者其他组织反映的情况、提出的建议、意见或者投诉请求，依法处理给予的回复。对信访答复不服，只能向上一级行政机关提出复查以及向再上一级的行政机关提起复核，不能对信访答复提起复议或者诉讼。故被上诉人采用信访答复的形式对王某要求其履行审批退休的法定职责的申请进行答复，混淆了信访和履责程序，既不符合履行法定职责的要件形式，也可能侵犯到王某的司法救济权。法院未以被上诉人所作答复系信访答复、不属于行政诉讼受案范围为由，裁定对王某起诉不予受理，而是对其答复进行实体审查，正是基于该答复是被上诉人针对特定的人和事所作出的具体行政行为，其结果直接影响管理相对人权益的原因。由于被上诉人答复形式不当，二审法院最终判决撤销其作出的答复。
（上海市第二中级人民法院　马浩方）