（一）首部

1、裁判书字号
一审裁定书：上海市第二中级人民法院（2012）沪二中行初字第15号裁定书。
二审裁定书：上海市高级人民法院（2012）沪高行终字第32号裁定书。

2、案由
驳回行政复议申请决定

3、诉讼双方
原告（上诉人）：吴某。
原告（上诉人）：周某。
被告（被上诉人）：上海市闸北区人民政府，住所地上海市大统路480号。
法定代表人翁祖亮，区长。
委托代理人吕忆农，上海市闸北区人民政府工作人员。
委托代理人孔令毅，上海市闸北区人民政府工作人员。

4、审级：二审。

5、审判机关和审判组织
一审法院：上海市第二中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：马浩方；代理审判员：张璇；人民陪审员：马慧林。
二审法院：上海市高级人民法院。
合议庭组成人员：审判长:张吉人；助理审判员：王岩、郭贵银。

6、审结时间：
一审审结时间：2012年5月14日。
二审审结时间：2012年7月18日。

（二）诉辩主张

1、具体行政行为
闸府复驳字(2011)第4号行政复议决定，认为上海市闸北区安全生产监督管理局对吴某、周某提出的申请没有相应的法定职责，依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第(一)项之规定驳回吴某、周某的行政复议申请。

2、原告诉称
因上海市阳城路100弄18号502室装修房屋时破坏房屋安全，将原告房屋的供电线路打断，原告于2011年7月18日向上海市闸北区安全生产监督管理局提出申请，要求该局对502室打断供电线路进行责任认定，闸北安监局未作答复。原告遂于2011年8月15日向闸北区政府申请行政复议，要求复议机关责令闸北安监局对502室施工致其房屋供电线路被割断造成停电进行责任认定。闸北区政府于2011年9月6日作出闸府复驳字(2011)第4号行政复议决定，认为闸北安监局对原告提出的申请没有相应的法定职责，驳回了原告的行政复议申请。原告认为闸北区政府所作行政复议决定属于改变了原具体行政行为，提起行政诉讼，要求撤销闸北区政府作出的上述决定。

3、被告的答辩意见
被告认为，根据《中华人民共和国安全生产法》第九条、《住宅室内装饰装修管理办法》第四条之规定，闸北安监局对邢君萍提出对住宅室内装修中危害行为予以查处的行政申请没有相应的法定职责。被告依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第(一)项之规定驳回吴某、周某的行政复议申请，事实清楚，适用依据正确，程序合法，请求法院依法判令予以维持。

(三)一审判案理由
上海市第二中级人民法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告；复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。本案中，原告向闸北安监局申请要求履行法定职责，因闸北安监局未答复，原告遂申请行政复议。复议机关闸北区政府认定闸北安监局对原告提出的申请没有相应的法定职责并驳回原告的复议申请，不属改变原行政行为，故闸北区政府不是本案的适格被告，原告应以闸北安监局为被告提起行政诉讼。原告现以闸北区政府为被告起诉，在本院已经告知其应当变更被告的情况下，仍坚持诉讼，拒绝变更，不符合法定的起诉条件。

(四)一审定案结论
上海市第二中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第二款、《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第二十三条第一款、第四十四条第一款第(三)项之规定，裁定如下：
驳回原告吴某、周某的起诉。

(五)二审情况

1、二审判案理由
上海市高级人民法院认为：经行政复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告；复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。上诉人吴某、周某认为上海市闸北区安全生产监督管理局未履行法定职责，于2011年8月15日向被上诉人上海市闸北区人民政府申请行政复议，被上诉人认为闸北安监局对上诉人的申请没有相应的法定职责，于2011年9月6日作出闸府复驳字(2011)第4号驳回行政复议申请决定。复议机关即被上诉人闸北区政府的驳回行政复议申请决定，未改变闸北安监局的原具体行政行为，故被上诉人不是本案的适格被告，上诉人应以其认为未履行法定职责的闸北安监局为被告提起行政诉讼。上诉人错列被上诉人闸北区政府为被告且在一审法院已经告知应当变更被告的情况下，仍拒绝变更，原审裁定驳回其起诉并无不当，应予维持。上诉人吴某、周某的上诉缺乏法律依据，应予驳回。

2、二审定案结论
上海市高级人民法院裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。

(六)解说
《行政复议法》规定的复议种类主要包括维持决定、撤销（变更）决定、确认违法决定、履行决定等。驳回行政复议申请决定是《行政复议法实施条例》新增的行政复议决定种类。《行政复议法实施条例》第四十八条第一款则规定："有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：（一）申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的；（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。"驳回行政复议申请决定回应了行政复议实践的需求，丰富了行政复议决定的种类，具有重要意义。
在复议机关以复议申请不符合受理条件为由驳回复议申请的情形下，该驳回行政复议申请决定等同于行政复议不予受理决定（一如法院的不予受理裁定与驳回起诉裁定），当事人可以复议机关为被告，诉请撤销该驳回行政复议申请决定。但是，在申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，复议机关以行政机关无法定职责或受理前已履行法定职责为由作出驳回行政复议申请决定，当事人不服起诉的，如何确定诉讼标的和适格被告，实践中则具有一定争议。产生争议的原因在于，《行政诉讼法》第二十五条第二款规定："经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告；复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。"那么，该规定中是否包含了作出驳回行政复议申请决定情形；如果是，那么驳回行政复议申请属于维持还是改变原具体行政行为；如果不是，又应根据什么原则和标准确定此种情形下的诉讼标的和适格被告，对此均有进一步研究的余地。
在讨论这一问题之前，首先需对该条中的"不履行法定职责"这一概念作一说明。在广义上，"不履行法定职责"属于行政不作为的一种。而关于行政不作为的内涵和外延，理论和实务上均存在不同的界定。其中主要的一点，集中在对所谓"积极不作为"（明示拒绝行为，如不予许可决定、不予处罚决定）是否属于行政不作为问题的不同认识上。本文认为，在明示拒绝行为中，行政机关已经作出了行政行为--虽然该行为的结论是否定的。行政不作为不包括明示拒绝行为，仅指行政机关不予答复和拖延履行的行为。如果行政相对人对该明示拒绝行为不服申请行政复议的，复议机关不应作出驳回行政复议申请决定，从而也不存在对该种行为如何确认诉讼标的和适格被告问题。在本案例中，原告向闸北安监局申请要求履行法定职责，闸北安监局未答复，属于行政不作为，适用《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定。
一种观点认为，《行政复议法》第二十五条第二款中的"具体行政行为"仅指行政作为，未包括行政不作为。因此针对要求行政机关履行法定职责作出的驳回行政复议申请决定不属于该条的规范范围。本文认为，这一观点不能成立。
《行政诉讼法》第二条规定："公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。"第五条规定："人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。"因此，只有具体行政行为才能成为行政诉讼的审查对象。《行政诉讼法》没有对具体行政行为的含义作进一步解释，但是该法在第十一条第（五）项规定，"申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复"，当事人起诉的，属于行政诉讼受案范围。据此可以推知，作为法律概念，行政不作为应属于具体行政行为的一种，应包含在第二十五条第二款的涵摄范围内。
但是，驳回行政复议申请决定显然不属改变原具体行政行为的情形，同时也不属"维持"具体行政行为。也就是说《行政诉讼法》对此确未规范，在此因法律规定的变化出现了法律漏洞。对此可适用类推适用的方法对该法律漏洞进行填补：驳回行政复议申请决定虽不属"维持"决定，但是与"维持"决定一样，都未对原具体行政行为作出否定性评价。在此意义上，复议机关作出驳回行政复议申请决定的，也应遵循"维持"决定情形下诉讼标的和适格被告的确定原则，行政相对人应以原行政机关为被告，要求其履行法定职责，而不能直接以复议机关为被告，要求撤销驳回行政复议申请决定。
（娄正涛、郭贵银）