（一） 首部
1.判决书字号
一审判决书字号：（2014）泗行初字第0012号。
二审判决书字号：（2014）宿中行终字第0027号。
3. 诉讼双方
原告：施某某。
原告：张某某
被告：江苏省泗阳县人民政府。
5. 审判机关和审判组织
一审法院：江苏省泗阳县人民法院。
合议庭组成人员：赵红雷、顾秋阳、鲍雪玲。
二审法院：江苏省宿迁市中级人民法院。
合议庭组成人员：谈强、刘国超、徐宁。
6. 审结时间
一审审结时间：2014年4月28日。
二审审结时间：2014年11月10日。
（二） 一审情况
1.一审诉辩主张
（1）被诉具体行政行为：泗阳县人民政府于2013年3月6日作出泗政征补[2013]3号房屋征收补偿决定，其主要内容：一、对被征收人施某某、张某某坐落于泗阳县众兴镇桃源北路东侧产权证号为泗房字第0XXXX4号的房屋实施征收；二、被征收人如选择货币补偿，按照宿迁方元房地产评估咨询有限公司对被征收房屋及附属设施的评估和《世纪广场一期房屋征收补偿安置方案》的规定，被征收人应得的货币补偿数额为：1、房屋补偿费为4373043元；2、附属实施补偿费为83675元；3、搬迁补助费6454.7元；4、临时安置补助费69711元（18月计算）；5、停产停业损失补助费174922元；6、土地出让金退还126854元。上述六项合计人民币为4834659.7元，已全部存储于江苏泗阳农村商业银行。三、如被征收人选择房屋产权调换，按照《世纪广场一期房屋征收补偿安置方案》确定的安置地点世纪广场营业房（内街）面南36#、37#、38#，住宅1#301、1#15A01室共计580.11平方米的房屋用于产权调换。产权调换房屋价值与被征收房屋价值差额部分及被征收人应得的附属装修实施补偿等按照《世纪广场一期房屋征收补偿安置方案》结算。限被征收人在收到该决定书之日起5日内与泗阳县国有土地上房屋征收办公室办理房屋征收补偿安置和移交手续，并将被征收房屋腾空。
（2）原告诉称：被告的征收行为不是为公共利益；被告作出征收补偿决定所依据的评估报告不具有合法性和真实性，不能作为补偿依据；征收补偿给予原告的补偿偏离市场价格，安置房源价格不明确，同时不能满足原告现有的生活和经营条件；被告作出补偿决定过程中违反法定程序，请求撤销被告作出的征收补偿决定。
（3）被告辩称：被告依法对纳入泗阳县国民经济与社会发展年度计划的旧城区改造项目实施征收，并在前期调查、征求意见和风险评估等工作后作出《泗阳县国有土地上房屋征收决定书》（下称《房屋征收决定》）并进行了公告，原告未对《房屋征收决定》提起行政复议和诉讼。签约期内被告与原告未能达成征收补偿协议，在该项目仅剩两户未签约拆除情况下，遂作出了泗政征补[2013]3号《房屋征收补偿决定书》，该行政行为保障了被征收人的合法权益，适用法律正确，程序合法，请求依法维持。
2.一审事实和证据
审理查明：泗阳县政府于2012年6月3日作出泗政征[2012]9号《房屋征收决定》，对众兴镇淮海路北侧、桃源路东侧、繁荣路西侧、桃源菜场南侧世纪广场一期旧城区改建项目规划红线内的房屋实施征收。施某某、张某某名下的房屋位于该征收范围内，房屋建筑面积共计645.47平方米。在规定时间内，该征收地段被征收人未能协商选定评估机构，经征收部门组织抽签选择，确定宿迁市方元房地产评估咨询有限公司（下称方元公司）为该征收项目房地产价格评估机构。经方元公司评估，被征收人施某某、张某某的房屋价值4373043元。因在规定的签约期限内征收部门与施某某、张某某未能达成补偿协议，泗阳县政府于2013年9月27日作出泗政征补[2013]3号《房屋征收补偿决定书》，其主要内容为："一、对被征收人施某某、张某某坐落于泗阳县众兴镇桃源北路东侧产权证号为泗房字第0XXXX4号的房屋实施征收；二、被征收人如选择货币补偿，按照宿迁方元房地产评估咨询有限公司对被征收房屋及附属设施的评估和《世纪广场一期房屋征收补偿安置方案》的规定，被征收人应得的货币补偿数额为：1、房屋补偿费为4373043元；2、附属实施补偿费为83675元；3、搬迁补助费6454.7元；4、临时安置补助费69711元（18月计算）；5、停产停业损失补助费174922元；6、土地出让金退还126854元。上述六项合计人民币为4834659.7元，已全部存储于江苏泗阳农村商业银行。三、如被征收人选择房屋产权调换，按照《世纪广场一期房屋征收补偿安置方案》确定的安置地点世纪广场营业房（内街）面南36#、37#、38#，住宅1#301、1#15A01室共计580.11平方米的房屋用于产权调换。产权调换房屋价值与被征收房屋价值差额部分及被征收人应得的附属装修实施补偿等按照《世纪广场一期房屋征收补偿安置方案》结算。限被征收人在收到该决定书之日起5日内与泗阳县国有土地上房屋征收办公室办理房屋征收补偿安置和移交手续，并将被征收房屋腾空。"施某某、张某某对该补偿决定不服，向宿迁市人民政府提起行政复议，宿迁市人民政府于2014年2月21日作出（2013）宿行复046号《行政复议决定》，维持了泗阳县政府作出的《房屋征收补偿决定书》。
上述事实有下列证据证明：
（1）房屋征收决定合法性相关证据【泗阳县人大常委会"2012年城市建设计划的议案"的决议，泗阳县发改局关于淮海路北侧、桃源路东侧地块开发项目核准批复（泗发改投[2010]291号），建设用地申请批复（泗地供字[2010]28号），建设用地规划许可证（地字第321323201000113号），用地范围图，符合城市总体规划证明，房屋征收调查公告（泗政征调字[2012]9号）、公告张贴照片、调查问卷、座谈会会议记录，《征收补偿方案》征求意见稿及张贴照片，公布《征收补偿方案》征求意见收集和修改情况的通知及张贴照片，公布《征收补偿安置方案》并征求意见的通知及张贴照片，对征收补偿方案论证的请示及论证会议纪要，社会稳定评估评审表，资金进账证明，《征收补偿安置方案》及张贴照片；
15、《泗阳县国有土地上房屋征收决定》（泗政征字（2012）第9号）及公告张贴照片】；
（2）房屋征收估价机构协商选择公告及结果公告及张贴照片；
（3）抽签选择估价机构公告；
（4）抽签选定评估机构公证书；
（5）房屋调查表；
（6）房屋所有权证存根、公私房登记表；
（7）房屋征收分户评估表及装潢和附属设施评估表；
（8）国有土地使用证（泗国用[2004]字第100-1号）、房产证；土地登记审批表；
（9）用于置换产权调换房评估报告；
（10）被征收房屋评估报告及送达证；
（11）被征收房屋分户评估结果告知书及送达证；
（12）协商笔录及协商会通知；
（13）补偿决定申请、公告及照片；
（14）补偿资金证明。
3.一审判案理由
江苏省泗阳县人民法院审理认为：原告施某某、张某某的房屋位于征收范围内。因在房屋征收决定规定的征收期限内施某某、张某某未能与征收部门达成补偿协议，泗阳县政府依据房地产评估机构的房屋价值评估结果作出补偿决定，确定了被征收房屋价值补偿款、搬迁费、临时安置、停产停业损失费等相关费用，该补偿决定确定的补偿范围和内容符合法律规定。虽然泗阳县政府在评估机构选定、文书送达等程序上存在一定程度的瑕疵，但该瑕疵对被征收人施某某、张某某的实体权益并不必然造成实际损害。因此，施某某、张某某要求撤销征收补偿决定的理由不足。
4．一审定案结论
江苏省泗阳县人民法院依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回了施某某、张某某的诉讼请求。
（三） 二审诉辩主张
1. 上诉人（原审原告）诉称：房地产价格评估机构的选择程序和评估方法不符合法律规定，因此征收补偿决定不合法，一审判决驳回其诉讼请求错误，请求二审撤销原判决，发回重审。
2. 被上诉人（原审被告）辩称：征收补偿决定认定事实清楚，适用法律正确，补偿适当，一审判决正确，请求二审驳回上诉，维持原判。
（四） 二审事实和证据
二审经审理，当事人对一审判决认定的基本事实不持异议，二审法院依法予以确认。二审另查明：2012年6月4日，征收部门作出《关于房屋征收估价机构协商选择公告》,公布被征收人可以协商选择的房地产价格评估机构为三家，分别是宿迁市恒佳房地产评估咨询有限公司（下称恒佳公司）、淮安中泰房地产土地评估有限公司（下称中泰公司）、方元公司。2012年6月9日征收部门作出《关于协商选择估价机构结果的公告》，公布协商选定未能形成多数意见，决定通过投票方式选定估价机构。2012年6月14日，征收部门作出《关于抽签选择估价机构的公告》，公布经被征收人投票，恒佳公司得30票，中泰公司得27票，方元公司得12票，均未超过半数，决定在6月17日从该三公司中公开抽签选择评估机构。2012年6月17日征收部门作出的《估价机构抽签选择结果公告》以及公证机关的《公证书》载明：抽签过程中参选评估机构为五家，分别是方元公司、宿迁市钟吾房地产评估咨询有限公司、江苏博文房地产土地造价咨询评估有限公司、江苏中证土地房地产评估造价咨询有限公司、徐州联通房地产评估事务所。但公证机关工作人员制作的抽签现场记录载明，参选机构只有四家，分别是方元公司、宿迁市钟吾房地产评估咨询有限公司、江苏中证土地房地产评估造价咨询有限公司、徐州联通房地产评估事务所。
（五） 二审判案理由
江苏省宿迁市中级人民法院经审理认为：《江苏省贯彻实施<国有土地上房屋征收与补偿条例>若干问题的规定》第十条规定："确定房地产价格评估机构应当遵循以下程序：（一）房屋征收部门向社会发布征收评估信息；（二）具有相应资质的房地产价格评估机构报名；（三）房屋征收部门按照报名先后顺序公布具有相应资质的房地产评估机构名单；（四）被征收人在规定的时间内协商选定评估机构，并将结果书面告知房屋征收部门；（五）协商不成的，由征收部门组织被征收人投票决定......不足50%的，采取摇号、抽签等方式确定；（六）征收部门公布被征收人协商选定或者通过多数决定、随机选定等方式确定的房地产价格评估机构。通过多数决、随机选定等方式确定房地产评估机构的过程和结果，应当经过公证机构依法公证。"可见，为了保证房地产评估结果的公正，法规对房地产评估机构的选定程序作了具体严格的要求，备选评估机构不能随意增减。本案中，征收部门在协商选择、投票选择阶段，以及通知以抽签方式确定评估机构时公布的均是方元公司、中泰公司、恒佳公司三家机构，但在组织实际抽签时，却对参选机构进行了增减，减少了原参选的中泰公司、恒佳公司，增加了其他评估机构。而且对于实际参选机构，公证机关工作人员制作的现场记录载明是四家公司，而公证机关出具的公证书载明是五家公司，二者不一致。因此，征收部门组织选择评估机构的程序较为随意，不够严谨，明显与法规要求不符，难以保证选择的公正。征收部门违反法定程序选出的评估机构所作评估结论不能作为定案依据使用，故泗阳县政府依据方元公司的评估报告作出的房屋征收补偿决定不具有合法性，故本院对该房屋征收补偿决定不予支持。原审判决驳回原告的诉讼请求不当，应予纠正
（六） 二审定案结论
根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条第一款，《江苏省贯彻实施<国有土地上房屋征收与补偿条例>若干问题的规定》第十条，《行政诉讼法》第五十四条第（二）项第3目、第六十一条第（三）项之规定，判决如下：
一、撤销泗阳县人民法院（2014）泗行初字第012号行政判决；
二、撤销泗阳县人民政府泗政征补[2013]3号房屋征收补偿决定；
一、二审案件受理费合计100元，由泗阳县人民政府负担。
（七） 解说
本案处理的核心要义在于如何评价房屋征收部门选择房地产评估机构的程序正当性。围绕这个问题一二审法院之间存在截然不同的认识：一审法院认为，房屋征收部门在备选评估机构名录确定后，擅自作出增减调整确的行为仅属于程序瑕疵，不应认定为程序违法，不能据此否定评估结果的公正性。二审法院则认为，备选评估机构名录确定并公示后即具有公定力，非经被征收人一致同意并经法定程序不得随意调整，房屋征收部门在实际抽签时改变备选名录，增加或减少评估机构的行为应当定性重大程序违法，由此选定的评估机构不具有合法性，该评估机构所作出的评估结果不具有公正性，政府据此评估结果作出房屋征收补偿决定系主要证据不足，依法应判决撤销。
走市场化征收补偿是《国有土地上房屋征收与补偿条例》确定的一项基本原则，符合市场经济规律要求，有助于减少房屋征收补偿中的矛盾纠纷，提高房屋征收补偿工作的公信力，切实维护广大被征收人合法权益。市场化原则的最主要体现就是被征收房屋价值应通过市场化评估确定，彻底改变了原有的政府指导定价的做法。为实现这一目标，征收与补偿条例将作为中立第三方的评估机构的选定权赋予了房屋被征收人，该条例第二十条规定：房地产评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。国家住房和城乡建设部《国有土地上房屋征收评估办法》第四条也规定：房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定；在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等随机方式确定。具体办法由省、自治区、直辖市制定。 可见，合法、民主、正当是评估机构选定遵循的基本要求，也是房屋征收部门在组织实施过程中应当遵守的根本准则。本案中，房屋征收部门在协商选定阶段、投票选择阶段以及通知被征收人抽签选择阶段均公布、公示的备选评估机构均是方元公司、中泰公司和恒佳公司，而在实际组织抽签时，房屋征收部门却对备选机构进行了增减，减少了原参选的中泰公司、恒佳公司，增加了其他评估机构，直接违反了江苏省贯彻征收补偿条例意见规定评估机构选定程序，也违背了公示、公信、公定的一般行政法原则，是对法定程序和正当程序的公然违背，足以让被征收人对评估程序产生怀疑，无法确保评估结果的客观公正，由该评估机构作出的评估价值报告也不能作为作出房屋征收补偿决定的证据，应当认定本案被诉房屋征收补偿决定认定的事实主要证据不足，依法应予撤销。
需要指出的是，受到"重实体轻程序"传统观念影响，行政机关在履行行政管理职责中对程序仍缺乏必要关注，违反法定程序、违背正当程序的现象仍时有发生，急需通过完善行政程序立法，补给行政程序规则，强化程序审查监督力度等方式推动行政行为程序化和规范化，有效预防和减少行政程序纠纷。
（于元祝）
【裁判要旨】地方性法规、地方政府规章对房地产评估机构的选定程序作了具体严格要求的，征收部门不能随意增减备选评估机构。征收部门违反法定程序选出的评估机构所作评估结论不能作为定案依据使用，依据该评估报告所作出的房屋征收补偿决定不具有合法性。
