（一） 首部
1、判决书字号
一审判决书：福州市仓山区人民法院(2014)仓行初字第50号行政判决书
二审判决书：福州市中级人民法院（2014）榕行终字第339号行政判决书
3、诉讼双方
原告(上诉人)：福州发平贸易有限公司
被告（被上诉人）：福州市文化新闻出版局
5、审判机关和审判组织
一审法院：福州市仓山区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：蒋书敏；人民陪审员：王月珍、徐苏琳。
二审法院：福州市中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：黄思勇；代理审判员：林莹、曾莹。
6、审结时间：
一审审结时间：2014年7月8日。
二审审结时间：2014年10月14日。
（二） 一审情况
1、一审诉辩主张
原告诉称，原告依据《印刷业经营者资格条件暂行规定》，于2014年4月4日向福州市文化新闻出版局申请"其他印刷品印刷"经营许可证。福州市文化新闻出版局审查了原告报送的材料后，向原告签发了《福州市文化新闻出版局缺件告知书》。原告于2014年4月10日向被告邮寄信件，原告在信中向被告明确表示无法补齐《福州市文化新闻出版局缺件告知单》中的注册资本信用证明（验资报告），要求被告作出是否愿意提供受理或不予受理"其他印刷品经营许可证"行政许可告知书。但被告至今未作回复。原告认为根据《行政许可法》第四十二条的规定，"除可以当场作出行政许可决定的外，行政机关应当自受理行政许可申请之日起二十日内作出行政许可决定。"被告至今不予答复，且己超过二十日。原告请求法院确认被告行政不作为；判令被告对原告申请"其他印刷品印刷"经营许可证重新作出具体行政行为；由被告承担本案诉讼费。
被告辩称，被告行政不作为的事实并不存在，被告已依法行政。原告于2014年4月4日申请其他印刷品经营许可，被告对原告提交的申请材料是否齐全、是否符合法定形式进行了审查认为：原告未按《印刷业经营者资格条件暂行规定》第六条之规定向行政机关提交有关材料，被告依据《行政许可法》的规定，当场作出《缺件告知单》告知应补齐印刷企业登记表、注册资本信用证明经营场所的基本情况及使用证明、持有印刷设备的证明材料。原告于2014年4月5日、4月10日回复被告，表明其无法补齐"注册资本信用证明"材料。2014年4月14日被告再次告知原告必须补齐，并告知原告如在收到缺件告知单之日起两个月内未补齐，被告将进行退件处理，或原告可直接向被告审批受理窗口提出退件。时至今日，原告至今既未向被告提交缺件材料，也未向被告审批窗口提出退件申请。原告向被告提出其他印刷品印刷经营许可申请，未按《行政许可法》第三十一条规定如实提交有关材料和反映真实情况，被告作出《缺件告知书》的行政行为事实清楚、证据充分、适用法律准确、内容适当、程序合法，请求法院驳回原告的诉讼请求。
2、 一审事实和证据
一审法院经审理查明：2014年4月4日原告福州发平贸易有限公司向被告福州市文化新闻出版局申请"其他印刷品印刷"经营许可。福州市文化新闻出版局经初审，于同日作出《缺件告知单》，告知原告应补交印刷企业登记表、注册资本信用证明、经营场所的基本情况及使用证明、持有印刷设备的证明材料。原告分别于2014年4月5日、4月10日函告被告无法补齐注册资本信用证明。2014年4月14日被告复函原告，告知原告应在收到缺件告知单之日起两个月内补齐材料，如未能补齐被告将进行退件处理，如原告确认无法补齐材料，原告可直接向被告提出退件申请。该函件已于2014年4月17日送达原告。
以上事实有被告提交的证据及原告提交的证据予以证实。
3、 一审判案理由
一审法院认为，根据《行政许可法》第十二条、《印刷业管理条例》第九条及《福建省新闻出版局关于行政审批项目调整结果的通知》之规定，设立其他印刷品印刷经营活动的，设区市人民政府出版行政部门行使行政许可权，故被告福州市文化新闻出版对本辖区内的企业申请其他印刷品印刷经营活动负有行政许可的职责。
原告向被告申请"其他印刷品印刷"经营许可时，被告发现原告未提交印刷企业登记表、注册资本信用证明、经营场所的基本情况及使用证明、持有印刷设备等材料，即根据《行政许可法》第三十二条第一款第四项的规定，当场告知原告应补齐上述证明材料，并按照《福州市网上审批及效能监察系统管理暂行办法》第十五条的规定向原告送达了《缺件告知单》。在原告向被告明确表示其无法补交注册资本信用证明材料时，被告根据《福州市网上审批及效能监察系统管理暂行办法》第二十四条以及《关于印发福州市行政服务中心审批服务操作规程(试行)的通知》中关于补办件、退回件管理的相关规定，函复原告如无法补齐材料将按退件处理。被告福州市文化新闻出版局已经依法履行了法定职责。
4．一审定案结论
原告起诉请求确认被告不作为、要求被告作出具体行政行为的理由不能成立，应予以驳回。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（一）项之规定，判决：驳回原告福州发平贸易有限公司的诉讼请求。
（三）二审诉辩主张
上诉人原审原告福州发平贸易有限公司诉称：上诉人于2014年4月4日向被上诉人申请"其他印刷品印刷经营许可证"，被上诉人向上诉人签发了《市文新局缺件告知单》，该告知单要求上诉人提供验资报告和产权证原件没有法律依据。上诉人于2014年4月10日向被上诉人邮寄信件，明确表示无法补齐注册资本信用证明(验资报告)，请被上诉人告知是否愿意提供受理或不予受理"其他印刷品经营许可证"行政许可虲。尔后，被上诉人根据福州市网上审批及效能监察系统管理暂行办法》第二十四条以及《关于印发福州市行政服务中心审批服务操作规程(试行)的通知》中关于补办件、退回件管理的相关规定，函复原告如无法补齐材料将按退件处理，但前述两个文件不是法律法规，一审法院不能以此文件作为判决依据。上诉人请求：1、撤销一审判决；2、支持上诉人的一审全部诉求，即确认市文新局行政不作为，判令市文新局对上诉人申请"其他印刷品印刷"经营许可证重新作出具体行政行为。
被上诉人（原审原告或原审被告）辩称：首先，答辩人应依法对上诉人提交材料的真实性进行审查，《告知单》明确告知上诉人要求提供原件予以核对及需要提交验资报告等材料，这是依照《中华人民共和国行政许可法》、《印刷业管理条例》、《印刷业经营者资格条件暂行规定》对上诉人提供的材料是否符合法律规定进行审查，但上诉人未按《印刷业经营者资格条件暂行规定》第六条规定提供相关材料，答辩人当日作出《缺件告知单》，并告知上诉人，上诉人签字确认。其次，上诉人来信告知明确无法补齐验资报告，答辩人明确告知按照《印刷业管理条例》、《印刷业经营者资格条件暂行规定》的规定，验资报告是企业拥有适应业务需要的生产设备和资金的重要证明，是"受理其他印刷品印刷企业设立许可"必须收齐的材料之一，答辩人根据《中华人民共和国行政许可法》及《关于印发福州市行政服务中心审批服务操作规程(试行)的通知》，作出《缺件告知单》，并对上诉人的来函作出回复，要求上诉人在两个月内补齐《缺件告知单》上的材料，否则按照退件处理。上诉人未补齐材料也未申请退件。因此答辩人作出缺件告知适用法律正确，内容适当，程序合法。最后，受理的单位需要核实材料的真实性予以核对，要求提供原件核对是符合法律规定的。被上诉人请求驳回上诉请求，维持一审判决。
（四）二审事实和证据
福州市中级人民法院经审理，确认一审法院认定的事实和证据。
（五）二审判案理由
根据《印刷业经营者资格条件暂行规定》第六条规定："经营其他印刷品印刷业务的企业、单位，应当具备以下条件：(一)有企业或单位的名称、章程；(二)有确定的业务范围；(三)有适应业务需要的固定生效经营场所，厂房建筑面积不少于100平方米，且不在有居住用途的场所内；(四)有适应业务需要的生效设备和资金，注册资本不少于50万元人民币；(五)有适应业务需要的组织机构和人员，企业法定代表人或单位负责人必须取得县级以上出版行政部门颁发的《印刷法规培训合格证书》；(六)有健全的承印验证、登记、保管、交付、销毁等经营管理、财务管理制度和质量保证体系。"发平公司于2014年4月4日向市文新局申请"其他印刷品印刷"经营许可证，应当完整提交证明其具备条件的申请材料，根据《中华人民共和国行政许可法》第三十二条第一款第(四)项的规定，申请人提出行政许可申请，申请材料不齐全或者不符合法定形式的，行政机关应当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容，逾期不告知的，自收到申请材料之日起即为受理。市文新局经初步审查，发现发平公司提交的申请材料不齐全，当场告知发平公司需要补正的材料，程序合法。发平公司两次发函明确表示无法补齐相关申请材料后，市文新局函告发平公司无法补齐相关申请材料的后果。市文新局对福州市发平贸易有限公司提出的"其他印刷品印刷"经营许可证申请已作出处理，不存在行政不作为。
（六）二审定案结论
发平公司诉请"确认市文新局行政不作为，判令重新作出具体行政行为"于法无据。一审法院判决正确，应予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，作出如下判决：
驳回上诉，维持原判。
（七）解说
该案例涉及发平公司已向行政许可机关市文新局明确无法应补齐补交印刷企业登记表、注册资本信用证明等证明材料时，市文新局是否应当作出受理或不予受理其他印刷品经营许可证行政许可的告知。
不履行法定职责是指行政主体负有某种特定的职责(或作为义务)，其应当根据行政相对人的申请或职权要求作出相应的行政行为，但其在法定或合理的期限内拒绝履行或不予答复。
首先应先判断行政机关是否具有履行法定职责或作为义务。行政主体的法定职责来源除了法律、法规、规章的明确规定外，还应当包括其他规范性文件规定的职责、行政主体向社会公开的行政承诺以及行政合同所设定的行政机关的义务等。
行政作为的义务来源一般包括：1、法定的作为义务。法律规范明确规定的作为义务是行政作为义务最主要的来源。2、职权的作为义务。指行政主体从事特定公共职能或事务而必须或应当履行的特定作为义务。3、因行政承诺、行政合同等契约行为产生的作为义务。这种作为义务是在行政主体行使管理职能的活动中，基于契约或合意而产生的，具有替代行政行为的性质。4、行政主体先行行为引起的作为义务。指对行政主体先行实施的行为使行政相对人某种合法权益牌遭受损害的危险状态，其因此负有采取积极措施防止损害结果发生的行政作为义务。5、基于信赖利益产生的作为义务。信赖利益本身不是行政作为义务，但信赖利益在一定情形可以产生给付义务和附随义务。
对于行政相对人而言，行政机关拥有特定的法定职责就意味着行政相对人拥有相应的请求权。行政作为义务是基于特定的事实和条件产生的，行政主体具有依法应为一定行政行为的法定职责或者作为义务，是履行法定职责行政案件的主要特征。
就本案而言，根据《行政许可法》第十二条、《印刷业管理条例》第九条及《福建省新闻出版局关于行政审批项目调整结果的通知》之规定，设立其他印刷品印刷经营活动的，设区市人民政府出版行政部门行使行政许可权，福州市文化新闻出版对本辖区内的企业申请其他印刷品印刷经营活动负有行政许可的职责。
其次，履行法定职责行政案件一般情况下是行政相对人寻求行政主体赋予一定的权利或施以有效保护，具有一定的授益性，故与一般作为类行政诉讼案件的审查不同。被告是否履行了法定职责或者作为义务是此类案件的争议焦点所在。根据案件分为以下几种类型：
1、行政机关认为其已履行职责或者义务，但原告因未达到期望的目的而认为行政机关没有履责的情形。2、行政机关认为行政相对人没有按法定或规定的要求补充材料，故其没有履行法定职责或作为义务。3、行政机关以原告申请不属于其管辖的职权范围为由，没有作出答复的情形。4、行政机关抗辩称办理期限尚没有届满，而没有作出答复的情形。5、行政机关以申请人没有提交有关材料为由，明确拒绝履行法定职责或作为义务的情形。6、行政机关以申请不符合法定条件为由，明确拒绝履行法定职责或作为义务的情形。7、行政机关以原告存在民事纠纷为由，拒绝履行法定职责的情形。
本案的案件是归属于第2种情形，文新局按照《印刷业经营者资格条件暂行规定》第六条规定提交的资料进行审查时，发现发平公司未提交申请时应提交的材料，当场告知发平公司应补齐上述证明材料，发平公司之后两次明确表示无法补齐材料，文新局亦告知对方相应的法律后果，两级法院认定文新局辩称主张成立，因文新局的履责的条件未成就，故文新局出具缺件告知单已足以证明文新局已尽告知义务，不存在行政不行为。故法院均驳回上诉人的上诉请求。
（蒋书敏）
【裁判要旨】申请人提出行政许可申请，申请材料不齐全或者不符合法定形式的，行政机关应当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容，逾期不告知的，自收到申请材料之日起即为受理。行政许可机关经初步审查发现申请人申请材料不齐全并当场告知需要补正的材料，申请人明确表示无法补齐相关申请材料后，行政许可机关又明确告知无法补齐相关申请材料的后果的，不属于行政不作为。
