(一)首部
1.裁定书字号
一审裁定书:天津市河西区人民法院(2009)西行初字第232号裁定书。
二审裁定书:天津市第二中级人民法院(2009)二中行终字第111号裁定书。
3.诉讼双方
原告(上诉人):天津市河西区香水园小区业主委员会,住所地:天津市河西区香水园小区物业办公楼三楼。
负责人:史某,业主委员会主任。
委托代理人:薛某,女,1953年生,汉族,天津市渤海集团退休工人,住天津市河西区。
委托代理人:杨某,男,1958年生,汉族,天津市南开区人民法院退休干部,住天津市河北区。
被告(被上诉人):天津市河西区人民政府梅江街道办事处。住所地:天津市河西区珠江道。
法定代表人:冯某,主任。
委托代理人:王金立,北京市大成律师事务所天津分所律师。
5.审判机关和审判组织
一审法院:天津市河西区人民法院。
合议庭组成人员:审判长:詹易军;审判员:戴耀武、王欣。
二审法院:天津市第二中级人民法院。
合议庭组成人员:审判长:袁连勇;代理审判员:李静、陈艳。
6.审结时间
一审审结时间:2009年6月23日。
二审审结时间:2009年9月9日。
(二)一审诉辩主张
1.被诉具体行政行为
被告天津市河西区人民政府梅江街道办事处成立香水园小区业主委员会换届选举筹备组并进行选举的行政行为。
2.原告诉称
被告实施的相关行为违反了《天津市物业管理条例》第二十四条等有关规定,漠视业主委员会权利,剥夺业主委员会法定职责,甚至取而代之,实质是对业主民主选举权利的践踏。请求法院判令被告成立“筹备组”以及进行的选举活动是违法行为。
3.被告辩称
(1)本案业主委员会是经过非法换届选举产生的,本案起诉亦未履行经业主同意的程序,从程序和资格来说原告都不适格,不能够代表业主委员会行使权利。(2)被告成立筹备组对任何人都不具备强制力,业主在筹备组指导下进行的选举活动是业主自治行为,不是行政行为,本案不属于行政诉讼受案范围。故请求法院驳回原告诉讼请求。
(三)一审事实和证据
天津市河西区人民法院经公开审理查明:天津市河西区香水园小区坐落在被告管理的行政区划界内。2005年12月香水园小区业主委员会经河西区物业管理办公室备案成立,任期为3年。2008年11月原告任期届满前,原告组织换届选举,并于2008年12月9日向被告递交了相关资料。后被告接到小区部分业主对业主委员会换届选举的联名信,要求召开联席会议,重新选举业主委员会。被告于2009年1月9日在小区贴出《通告》称香水园小区就业主委员会换届问题出现不同意见,依据《天津市物业管理条例》、《天津市业主大会和业主委员会活动规则》及《香水园小区业主会章程》的相关规定,被告决定成立由街道办事处、香水园社区党支部、居委会、社工站及香水园业主等各方代表组成的香水园小区业主委员会换届选举工作筹备组,直接负责换届工作。原告认为被告漠视原告的权利,剥夺了原告的法定职责,根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条、第十二条、第十三条第(四)项及第二十条第(三)项的规定提起诉讼,以维护原告的合法权益。
上述事实有下列证据证明:
原告提供的证据有:
1.被告成立小区换届选举工作筹备组的通知;
2.天津市业主委员会备案申请书;
3.小区业主委员会成员情况;
4.业主委员会备案证明;
5.物业管理小区业主委员会备案材料;
6.王某出具的收条;
7.2008年香水园小区业主表决票统计说明;
8.香水园小区第二届业主委员会成员情况;
9.《天津市物业管理条例》。
被告提供的证据有:
1.四位业主向香水园全体业主及红磡物业公司发出的声明;
2.强烈要求召开六方联席会议重新选举业主委员会的联名信;
3.香水园业主委员会章程;
4.红磡物业经营管理有限公司开具的证明;
5.《天津市业主大会和业主委员会活动规则》。
(四)一审判案理由
天津市河西区人民法院经审理认为:根据国务院《物业管理条例》和《天津市物业管理条例》的相关规定,天津市河西区房地产管理局是河西区物业管理的行政主管部门。根据《天津市物业管理条例》第七条的规定,街道办事处对本辖区内物业小区的工作职责是行政指导行为;业主委员会作为业主大会的日常工作机构,应由业主大会选举产生,并办理备案手续。以业主委员会的名义起诉的,应当根据法律的规定行使诉讼权利。本案以史某为主任的业主委员会不能证明其身份的合法性,不具有行政诉讼原告主体资格,应驳回其起诉。
(五)一审定案结论
天津市河西区人民法院依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第(二)项之规定,作出如下裁定:
驳回以史某为主任的天津市河西区香水园小区业主委员会的起诉。
(六)二审情况
1.二审诉辩主张
(1)上诉人诉称
不服一审裁定,请求撤销原审裁定,请求法院审查并确认上诉人换届选举程序合法性;判决被上诉人成立“筹备组”以及进行的选举活动是违法行为;诉讼费由被上诉人承担。
(2)被上诉人辩称
同意原审法院判决,要求驳回上诉,维持原审裁定。
2.二审事实和证据
天津市第二中级人民法院经审理,认定的事实与一审一致。双方均无新证据提交。
3.二审判案理由
天津市第二中级人民法院经审理认为:国务院《物业管理条例》第八条第一款规定:“物业管理区域内全体业主组成业主大会。”《天津市物业管理条例》第十二条规定:“业主大会由同一个物业管理区域内的全体业主组成。业主大会是业主集体行使权利和维护全体业主在物业管理活动中合法权益的组织。”因此上诉人以小区业主大会的名义提起行政诉讼应依法经全体业主决定。现上诉人未能提供证据证明其起诉系小区全体业主的意思表示,故其不具备提起行政诉讼的原告主体资格,对其起诉应予驳回。原审裁定驳回起诉正确,本院应予维持。
4.二审定案结论
天津市第二中级人民法院依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第(二)项之规定,作出如下裁定:
驳回上诉,维持原裁定。
(七)解说
本案涉及以下几个法律问题:
1.业主委员会的诉讼主体资格问题
近年来以业主委员会为一方当事人的纠纷日渐增多,其中既有民事诉讼,也有行政诉讼。理论界对于业主委员会的诉讼主体资格问题素有争论。肯定其有诉讼主体资格的观点认为:业主委员会是业主自治自律的组织形式,符合民事诉讼法规定的“其他组织”的条件,承认其诉讼主体地位能有效地维护业主的合法权益。否认其诉讼主体地位的观点认为:业主委员会很难说有独立承担民事责任的能力,不宜作为诉讼主体出现。两种观点目前同时存在。
现行法律对业主委员会的法律地位和性质的规定并不明晰,相关规定只针对具体事项。《中华人民共和国物权法》第七十八条第二款规定:“业主大会或者业主委员会作出的决定侵害业主合法权益的,受侵害的业主可以请求人民法院予以撤销。”该条承认了业主委员会作为该类民事侵权案件被告的主体资格。《中华人民共和国物权法》第八十三条第二款、《物业管理条例》第五十一条赋予业主委员会维护业主公共利益的权利,却没有提供相应的救济渠道。《天津市物业管理条例》第四十八条明确了业主大会对侵害业主共同利益的行为提起诉讼的权利。《最高人民法院关于审理物业服务纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第二条、第八条、第十条分别就物业合同效力、物业合同解除和物业合同终止后财产返还问题明确业主委员会有权起诉。可以看出,现行法律对业主委员会的诉讼主体资格问题采取了总体回避、具体承认的态度。
司法实践中,最高人民法院民事审判一庭在[2002]民立他字第46号给安徽省高院的批复中所申明的观点具有代表性,即:依法成立的业主委员会,经业主代表大会授权,符合“其他组织”的条件,有权就与物业管理有关的、涉及全体业主公共利益的事宜,以物业公司为被告向人民法院提起民事诉讼,与物业管理无关的、个别或部分业主的事宜,业主委员会无权向人民法院提起民事诉讼。对此问题,虽然各地法院掌握尺度不一,实践中也存在反复,但一般倾向于肯定业主委员会在物业管理和维护业主权益方面的诉权。
综上,虽然法律对业主委员会的诉讼主体地位尚无明确的规定,但根据法律的精神和最高人民法院的司法解释,我们可以大体得出关于业主委员会诉讼主体地位问题的处理原则:(1)业主委员会的法律地位接近于民事诉讼法规定的“其他组织”,是一种特殊的民事主体。(2)业主委员会参加民事诉讼的范围是受限制的,其所诉事项须关乎业主公共利益。
本案中,原告香水园小区业主委员会所提出的确认被告梅江街道办事处成立“筹备组”进行的选举活动违法的诉讼请求,法律虽然对该问题没有明确的规定,但请求显然是和全体业主的利益相关的问题,应承认原告享有起诉权,案件属于法院的受案范围。
2.备案的法律效力
关于备案的法律效力,国务院《物业管理条例》第十六条明确规定业主委员会自选举产生之日起30日内,应当向物业所在地的区、县房管部门和街道办事处备案。而国务院法制办对该条款中“备案”的解释是:“业主委员会作为业主团体的组织机构,是基于业主团体的意思自行设立的,则登记不应影响业主委员会的成立,不是业主委员会的成立要件,仅仅是为了行业管理的需要所履行的备案手续,应当与企业法人等一般民事主体的设立登记区别开来。”由此可见,业主委员会作为民间自治性组织,它的成立源于业主基于真实意思的民主选举,业主合法选举的结果是业主委员会成立的唯一基础,只要换届选举活动履行法定程序,选举结果符合小区业主真实意思表示,就应当承认其是经“依法成立”的合法组织。业主自治组织的备案,是行政机关为了行政管理需要,以国家承认的形式,使社会成员知晓并尊重备案事项所业已取得的法律效力的公示行为,并非设权性的行政许可,备案程序并不影响备案事项法律效力的发生,未经备案的业主委员会仍然具有合法性。
从另一个角度看,备案虽无行政许可的效力,但有公示性的证明作用,经备案的业主委员会起诉,只需出具自己处于有效任期内的备案记载,即可证明其具有诉讼主体资格;而未备案的业主委员会进行诉讼则需要举证证明:业主委员会是经业主合法选举产生的,换届选举活动履行了法定程序,选举结果代表了小区有效多数业主的真实意思。
本案中,原告换届选举结果没有获准备案,起诉时首届任期已届满,有效文件亦过期,但原告提交了换届选举投票统计数据及备案申请作为证据,法院认为作为起诉证据,在形式证明力上已经符合立案条件,故予以立案。原告起诉虽符合立案条件,但因其未经备案,所以原告对香水园小区业主委员会系依法成立和具有必要的授权就负有证明责任,即在实体上需要证明已履行换届选举程序,在程序上需要证明业主对原告在诉讼事宜上的委托授权,前者说明原告系合法的民事主体,后者说明原告是在代表全体业主行使诉讼权利。但原告只提供了换届选举投票统计数据,该证据的证明力无法达到证明换届选举合法有效的证明目的。同时,根据该小区业主委员会章程之规定,业主大会赋予业主委员会的职责并未包含代为告诉一项,因此如果原告以小区业主委员会的名义提起诉讼,合法比例的小区业主的授权是必备的,但原告对此亦不能提供相应的证据证明。综上,本案中未经“备案”并不构成原告主体资格瑕疵的根本原因,但因其未能备案,故加重了其举证责任,而原告未能举证其系依法成立并获得必要的授权,因此法院裁定驳回原告的起诉。
3.被告筹备选举行为的可诉性
虽然本案原告的诉讼主体资格已被否定,无须对案件再进行实质性审查,但本案被告实施的行为是否属于行政诉讼的受案范围仍有探讨之必要。
国务院《物业管理条例》对于行政权介入业主自治的尺度规定得十分原则,给各地留下很大空间,可以因地制宜制定具体措施。从《天津市物业管理条例》规定来看,街道办事处对业主委员会的管理方式基本属于行政指导。行政指导是助成性的具体行政行为,通过指导、示范、引导、建议等方法,以谋求行政相对人之同意或协力,以有效实现社会管理的目的,行政指导行为原则上不具有行政强制力,相对人有权选择是否接受,不会直接导致其权益的得丧变更,因此被排除在行政诉讼受案范围之外。但对政府以行政指导名义实施的行政行为,在行政诉讼中需要进行具体地分析,判断该行为是否发生了强制的实际效果,相对人如果不服从是否导致不利后果。如果是,那么这种行为仍然应视为可诉的具体行政行为,须为其提供司法救济。
在本案中,被告在接到香水园小区部分业主的举报后,应当根据《天津市物业管理条例》和《天津市业主大会和业主委员会活动规则》规定,首先进行调查核实,如果确实存在问题,则应当向原告明示,给予必要的指导和督促原告改正。如果仍不能妥善解决,则可以根据《天津市物业管理条例》第三十一条规定的联席会议制度,通过召开联席会议依靠社会各方力量协调化解矛盾,或者根据《天津市物业管理条例》第二十一条之规定,组织召开业主大会,由小区业主经过决议自主决定原告的去留。但被告未严格依法履行上述程序,而直接组成换届选举工作筹备组,负责换届工作,并在实际上取代了原有小区业主委员会的地位。被告的行政行为已经具有一定的强制性,对特定相对人的权益产生了实质影响,超越了行政指导的范围,应属行政越权行为。因被告在履行职务过程中存在越权行为,且损害了特定相对人的合法权益,那么该行为就应该是可诉的,属于行政诉讼受案范围。
(天津市河西区人民法院 钱天彤 周奕)
案例来源:国家法官学院,中国人民大学法学院 《中国审判案例要览.2010年行政审判案例卷》 中国人民大学出版社 第450 - 455 页