（一）首部

1.判决书字号：重庆市第三中级人民法院（2011）渝三中法行初字第1号行政判决书。

2.案由：其他行政行为。

3.诉讼双方
原告：杨某，住重庆市涪陵区。
委托代理人：胡某，住重庆市涪陵区。
被告：丰都县公安局，住所地：丰都县三合镇平都大道东段。
负责人：马某，该局政委。
委托代理人：徐某，丰都县公安局民警。
第三人：重庆市人力资源和社会保障局（以下简称重庆人社局），住所地：重庆市渝北区新牌坊一路1号。
法定代表人：陈某，该局局长。
委托代理人：周某，重庆人社局公务员。
委托代理人：文召辉，重庆恒泽律师事务所律师。
第三人：重庆市公务员局，住所地：重庆市渝北区新牌坊一路1号。
法定代表人：蒋某，该局局长。
委托代理人：王某，重庆市公务员局考试录用处副处长。
第三人：丰都县人力资源和社会保障局（以下简称丰都人社局），住所地：丰都县三合镇党政大楼6楼。
法定代表人：李某，该局局长。
委托代理人：李某1，丰都人社局副局长。

4.审级：一审。

5.审判机关和审判组织
审判机关：重庆市第三中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：杨煜；代理审判员：谭晓琪、刘厚勇。

6.审结时间：2011年6月16日。

（二）诉辩主张

1.被诉具体行政行为
杨某于2010年上半年参加重庆市招录公务员考试，报考丰都县公安局基层民警岗位。2010年9月，丰都县公安局在考察中，告知杨某其是党校毕业生，不具备报名资格，考察不合格。2010年9月29日，丰都县公安局公布拟录用人员名单，该名单中没有杨某。

2.原告诉称
原告于2010年上半年参加重庆市招录公务员考试，报考丰都县公安局基层民警岗位，通过了报名资格网上预审，参加了笔试，后在丰都县公安局补录15名基层民警考试中通过了报名资格现场复审，进行了体能测试和面试，总成绩列第八名，且体检合格，进入了考察环节。2010年9月，被告在考察中，以原告是党校毕业生，不具备报名资格为由，未将原告确定为拟录用人员进行公示。原告认为：第一，被告行为认定事实不清。中共重庆市委组织部、重庆人社局、重庆市公务员局发布的《2010年上半年面向社会公开考试录用公务员公告》载明的报考条件对学历的要求为“取得国民教育专科毕业及以上文化程度”，应当理解为对“专科毕业”的报考人员的学历提出了属于“国民教育”序列的要求，而对专科“以上学历”的报考人员并未要求属“国民教育”序列。原告系重庆市委党校法律专业本科毕业，符合报名资格。根据《中共中央关于面向21世纪加强和改进党校工作的决定》（中发［2000］10号）中“取得党校函授教育学历，待遇参照国民教育相应学历”的规定，即使前述公告要求专科“以上学历”的报考人员的学历属“国民教育”序列，原告也符合招考条件。故被告认为原告不符合报考条件，属于认定事实不清。第二，被告行为适用法律错误。原告报考后，顺利通过了报考资格的网上初审和现场复审，总成绩列第八名，并通过了体检，丰都县公安局补充招录15名基层民警，根据《中华人民共和国公务员法》（以下简称《公务员法》）第二十一条“录用担任主任科员以下及其他相当职务层次的非领导职务公务员，采取公开考试、严格考察、平等竞争、择优录取的办法”之规定，原告应当被录取。被告公示的拟录用人员中没有原告，属适用法律错误。第三，被告行为违反法定程序。根据《公务员法》的有关规定，对报考资格的审查应当在笔试之前，不应在考察环节进行；被告公布的《招录公告》亦规定考察内容为“政治思想、道德品质、能力素质、学习工作表现及实绩、遵纪守法、廉洁自律以及是否需要回避等方面的情况”，并不包括报考资格情况。被告在之前的资格审查中已经认可原告的报考资格，故其在考察环节再次审查该问题，违反了法定的程序。第四，被告滥用职权。原告参加招录考试取得优秀成绩，说明完全能够胜任报考的岗位，被告不录用原告不合理，属滥用职权。综上，被告行政行为无事实和法律依据，且滥用职权，请求人民法院确认被告不将原告作为拟录用人员进行公示的行为违法，判令被告确定原告为拟录用人员。

3.被告辩称
2010年上半年，我局招录人民警察，是在重庆人社局、重庆市公务员局、丰都人社局的安排下进行的。中共重庆市委组织部、重庆人社局、重庆市公务员局发布的《2010年上半年面向社会公开考试录用公务员公告》载明的报考条件对学历的要求为“取得国民教育专科毕业及以上文化程度”，根据前述单位对涉案招录有关政策的解答，应当理解为对“专科毕业及以上文化程度”的报考人员的学历均提出了属于“国民教育”序列的要求。原告系党校毕业生，不符合此次招考的报名资格，我局严格依照《公务员法》及相关法律法规，中共重庆市委组织部、重庆人社局、重庆市公务员局公开发布的《2010年上半年面向社会公开考试录用公务员公告》的规定，在考察中对其作出政审不合格结论，并不将其作为拟录用人员进行公示是正确合法的。请求人民法院驳回原告的诉讼请求。

4.第三人述称
（1）重庆人社局、重庆市公务员局述称：中共重庆市委组织部、重庆人社局、重庆市公务员局公开发布《2010年上半年面向社会公开考试录用公务员公告》，对党校学历的毕业生报考作出了限制性规定，该公告系抽象行政行为，对各招录单位和报考人员均有效力，根据该《公告》，原告不符合报考条件。根据《公务员法》以及前述公告的有关规定，考察内容包括对报考者资格条件的考察。丰都县公安局在考察中发现原告学历系党校文凭，不属于国民教育文凭后，决定不让其进入公示环节符合《公务员法》第二十三条以及前述《公告》的有关规定。原告诉讼理由不能成立，请求人民法院驳回其诉讼请求。
（2）丰都人社局述称：同意重庆人社局和重庆市公务员局的答辩意见。原告的学历证书不属于国民教育序列毕业证书，原告不属于此次招考的对象，被告不将其作为拟录用人员公示正确合法。原告的诉讼理由不能成立，请求法院予以驳回。

（三）事实和证据
重庆市第三中级人民法院经公开审理查明：2010年3月17日，中共重庆市委组织部、重庆人社局、重庆市公务员局公开发布《2010年上半年面向社会公开考试录用公务员公告》，对报考人员作出“具备国民教育大学专科毕业及以上文化程度”的要求。同时规定，招考采取笔试、体能测试（限报考监狱劳教人民警察、区县公安人民警察和重庆市交通行政执法总队“基层执法岗”的考生）、面试、体检、考察的方式进行，报考人员按各报考同一单位同一职位竞争，分别录用。同月19日，重庆人社局在重庆市人力资源和社会保障网上发布《2010年上半年面向社会公开考试录用公务员报考事宜及相关政策解答》，对国民教育学历的要求根据有关法律、政策作出解答：中国国民教育学历，指国家承认的学历，包括初等教育、中等教育及高等教育（大学）学历……各级各类党校颁发的“学历”证书等均不属于国民教育序列毕业证书。
杨某于2003年7月高中毕业，于2004年12月至2006年12月在解放军某部队服役，在此期间于2005年9月到中共重庆市委党校函授学院大专起点本科班学习，并于2007年12月30日取得该院颁发的毕业证书和学历证明。2010年3月，杨某报名参加2010年上半年重庆市公务员录用考试，以“法律本科”学历报考了丰都县公安局基层民警岗位，因笔试成绩排名靠后，未能进入体能测试环节。
2010年7月30日，中共重庆市委组织部、重庆人社局、重庆市公务员局公开发布《2010年调剂补充录用公安人民警察公告》，附表载明丰都县公安局调剂补充招录公安人民警察基层民警15名，原告再次选择丰都县公安局基层民警岗位参加补录，进行体能测试、面试后，总成绩列第八名，经体检合格，进入了考察环节。
2010年9月25日，丰都县公安局对杨某进行考察，并于当日作出《杨某同志政审综合报告》，政审结论为：学历不属于国民教育序列的毕业证书，政审不合格。同日，该局在杨某《重庆市公务员录用考察表》“招录机关考察结论”栏中填写不合格结论。其后，该局口头通知杨某不符合报名资格，考察未能通过。2010年9月29日，丰都县公安局在丰都县人民政府公众信息网公布“丰都县公安局拟录用公务员（人民警察）名单”，该名单中没有杨某。杨某不服，提起本案诉讼。
上述事实有下列证据证明：
1.中共重庆市委组织部、重庆人社局、重庆市公务员局公开发布的《2010年上半年面向社会公开考试录用公务员公告》、《2010年调剂补充录用公安人民警察公告》；
2.重庆市人力资源和社会保障网上发布的《2010年上半年面向社会公开考试录用公务员报考事宜及相关政策解答》。
3.杨某毕业证书、体检表、公安机关招录人民警察政审情况表，《杨某同志政审综合报告》，《重庆市公务员录用考察表》；
4.丰都人社局《关于同意录用胡××等32位同志为公务员（公安人民警察）的通知》（丰人社［2010］118号）。

（四）判案理由
重庆市第三中级人民法院经审理认为：丰都县公安局作为国家行政机关，根据《公务员法》的相关规定享有公务员招录权。在涉诉公务员招录中，该局在公务员主管部门的“组织”之下具体开展报名资格审查、考察体检、拟录用公示、决定录用等招录工作。丰都县公安局对原告作出政审不合格结论，未将原告作为拟录用人员进行公示，是行使上述职权的行为。
根据《公务员法》第十一条、第二十三条的规定，公务员必须具有符合职位要求的文化程度；报考公务员，除应当具备《公务员法》第十一条规定的条件外，还应当具备省级以上公务员主管部门规定的拟任职位所要求的资格条件。本案中，重庆人社局、重庆市公务员局作为省级公务员主管部门，发布的《2010年上半年面向社会公开考试录用公务员公告》、《2010年调剂补充录用公安人民警察公告》，要求报考者具备“国民教育大学专科毕业及以上文化程度”，符合法律的规定，各招录机关在招录中应当严格执行。前述《录用公务员公告》载明的“取得国民教育专科毕业及以上文化程度”，联系上下文，从句子结构和语言逻辑看，应当理解为对“专科毕业及以上文化程度”的报考人员的学历均要求属于“国民教育”序列。
根据《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国高等教育法》，以及国家教委《关于党校、军队院校学历与国民教育学历关系的认定问题》、教育部《高等教育学历证书电子注册管理暂行规定》、教育部办公厅《关于进一步完善高等教育学历证书电子注册制度的通知》和《关于党校函授教育学历有关问题的意见》之有关规定，我国国民教育序列指在教育部颁发毕业证书范围内的全日制毕业生、自学考试毕业生、成人高等教育毕业生、函授或电大、远程教育毕业生等。杨某取得的中共重庆市委党校函授学院本科学历未纳入国民高等学历教育系列，不符合涉案公务员招录考试的学历要求和报考资格。
根据《公务员法》第二十一条第一款、第二十九条第一款以及原人事部《公务员录用规定（试行）》的相关规定，公务员的录用应当贯彻和体现平等、竞争等原则，采取公开考试、严格考察的方法择优录用；招录机关在确定拟录用人员时，应当根据报考者的考试成绩由高到低的顺序确定考察人选，并对其进行报考资格复审和考察。可见，在公务员招录考试中，报考者通过初次报考资格审查并不代表其报考资格已经取得招录机关的认可，为贯彻平等、竞争原则，招录单位在确定拟录用人员时，还应对考察人选进行严格的报考资格复审。
本案中，丰都县公安局确定考察对象后，在确定拟录用人员时，对杨某以往的情况和表现进行全面考察，并复审其报名资格，符合《公务员法》及原人事部《公务员录用规定（试行）》规定的有关程序。该局在该环节以杨某不符合报考条件为由，对其作出政审不合格的结论，以及未将杨某作为拟录用人员进行公示的行为，事实清楚、适用法律正确，符合公务员招录考试的公平竞争和严格考察的原则，应予支持。需要指出的是，丰都县公安局在报名资格初审中，没有尽到审查义务，致使不符合报考条件的杨某参加了涉案公务员招录考试并被确定为考察对象，给杨某造成了一定损失。
综上，被诉具体行政行为正确合法，应予支持；杨某的诉讼理由不能成立，其请求本院不予支持。

（五）定案结论
重庆市第三中级人民法院依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，作出如下判决：
驳回原告杨某请求确认被告丰都县公安局不将原告作为拟录用人员进行公示的行为违法、请求判令被告丰都县公安局确定原告杨某为拟录用人员的诉讼请求。
本案案件受理费50元，由原告杨某负担。

（六）解说
公务员录用纠纷案件近几年时见报端，随着公务员“考试热”持续升温，这类诉讼越来越多地涌入法院。本案涉及公务员招录纠纷行政诉讼中的几个基本问题，如公务员录用纠纷中被告的适格性、实体法律适用的正确性等。
1.不予录用公务员纠纷适格被告的认定
关于公务员录用纠纷的适格被告，司法实践中标准很不统一，有观点认为应以公务员主管部门为被告，因为只有公务员主管部门才能够以自己的名义独立行使公务员招录权。
笔者认为，本案不予录用公务员纠纷的适格被告应为用人单位丰都县公安局。理由如下：
首先，从实体规定来看，用人单位享有录用公务员的具体职权。根据《中华人民共和国公务员法》第二十二条规定，中央和地方各级机关公务员的录用，由公务员主管部门负责组织；而该法第三十条进一步规定，招录机关根据考试成绩、考察情况和体检结果，提出拟录用人员名单，并予以公示。公示期满，招录机关应将拟录用人员名单报公务员主管部门审批。由此可见，招录机关和公务员主管部门并非同一概念。在公务员招录考试中，公务员主管机关行使的乃是对各级机关录用公务员这一事项的组织职权，是针对各级机关具体招录活动的管理和协调，并不具体针对某个考生作出招录决定。其行为在学理上当为抽象行政行为，行使的乃是规范制定和执行监督权。比如本案中，公务员主管部门发布《招录简章》不针对特点个体，属于规范性文件的范畴，对招录机关和报考者均具有约束力。如上述法律所示，用人单位具体承担着考察、体检以及决定拟录用人员等职责，因此，用人单位相对于公务员主管部门行使的是具体的招录职权。
其次，从行政诉讼法理角度来看，公务员主管部门不应当成为被告。用人单位和公务员主管部门都参与了公务员招录工作，比如实践当中，招考公告一般由公务员主管部门发布，诸如对招考政策方面的认识也须以公务员主管部门的解释为准，并且最为关键的是，拟录用人员名单要报公务员主管部门审批，因此，表面看上去，公务员主管部门行使着实质意义上的招录职权。同时，作为招录机关的用人单位，在公务员主管部门的“组织”之下具体开展录用公务员的相关工作，包括但不限于拟定招录计划，组织实施面试，决定拟招录人员等，因此，也享有公务员招录权。这样看来，公务员招录职权是由公务员主管部门和用人单位共同行使。那么，一旦如本案一样，发生诉讼，应当以谁为被告呢?这在行政诉讼法学上称为适格被告的问题。就公务员录用这一事项而言，公务员主管部门和用人单位形成上下级关系，但在本案中，公务员主管部门对用人单位不录用决定的批准行为具有内部性、从属性和法律效力的特定性。具体而言，批准行为属于行政内部程序，不直接对外产生法律义务关系，批准行为是不录用决定的附属生效条件，不会对不录用决定的效力有所增减。因此，公务员主管部门的批准行为并不改变用人单位不录用决定的性质，相对人对不予录取行为不服，应当以招录机关为被告。
最后，从便利当事人诉讼和法院审判的角度来看，一个明确的认定被告的标准至关重要。不可否认，公务员录用决定要经过公务员主管部门的审批，现实中也经常发生当事人以公务员主管部门为被告的案件，其主要理由就是公务员主管部门的审批行为实质影响了当事人权益。但实际上，关于经上级行政机关批准的行政行为的责任主体，最高司法机关已有明确规定，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十九条规定：“当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。”由于最终向外发布招录决定的机关是用人单位，而公务员主管部门对录用或不录用决定的审批没有反映在外部程序上，如既未下达文件也没有在最终决定上署名，因而应当只以用人单位为被告。在本案中，丰都县公安局告知杨某不具备报名资格，考察不合格，并将其从拟录用人员名单中排除出去，理应作为本案被告。反观之，作为公务员主管部门的重庆市公务员局并未直接行使录用的否定权，所以，当然不能作为本案被告。
2.报考资格审查权的行使期间
在公务员录用过程中，对报考资格予以审查的作用极其重要，但报考资格的审查是否仅限于公务员招考报名之初，还是贯穿公务员招录的全过程?
有观点认为，报考资格审查应当在报名阶段完成，一旦成功报名并参加考试，就当然视为考生通过了报考资格审查。
应当说，上述观点着眼于文义解释，揭示了报考资格审查制度设立的初衷，即在报名之初就将不符合考试资格的人员筛选出来，避免其进入招录的下一环节。但是在适用法律时，文义解释只是第一步，当遇有分歧时，则需诉诸目的解释等方法来探究法律的真正精神和含义。本案承办法官准确地发现了本案应当适用的法律条文，即《公务员法》第二十一条第一款、第二十九条第1款以及原人事部《公务员录用规定（试行）》的相关规定，并据此指出公务员招录工作的根本精神是“贯彻和体现平等、竞争等原则，采取公开考试、严格考察的方法择优录用；招录机关在确定拟录用人员时，应当根据报考者的考试成绩由高到低的顺序确定考察人选，并对其进行报考资格复审和考察”。此番释法说理，真正揭示了报考资格审查的本质，也论证了被告丰都县公安局适用法律并无错误。
必须指出的是，为了保证公务员录用工作的严肃性和严格性，法律虽然不禁止招录机关在招录全过程对报考资格进行审查，但是使用了“复审”这样的词语来表达对招录工作内部监督的审慎态度，即招录机关应当将复审合格率作为评价初审工作好坏的一个重要指标；换言之，招录机关应当在初审时就把好关，复审更多的体现的是一种程序或形式意义，以此来彰显招录工作的严谨与细密。所以，法律的这种严密防范不应该被行政机关用来作为开脱自己工作失误的借口。正是基于对这种法律精神的理解，本案判决对于丰都县公安局在招录工作中的不当行为提出告诫：“需要指出的是，丰都县公安局在报名资格初审中，没有尽到审查义务，致使不符合报考条件的杨某参加了涉案公务员招录考试并被确定为考察对象，给杨某造成了一定损失。”这种表态对原告是一种安慰，也是对原告信赖利益的肯定。
总而言之，本案判决能准确理解和适用法律，在维护行政机关依法行政的同时也不避讳监督和纠正不当行政，在驳回原告诉讼请求的同时并不漠视其所主张的正当利益，体现了高超的利益平衡技巧和运用法律方法的技能，取得了法律效果和社会效果的良好统一。
（重庆市第三中级人民法院　陈立洋）