（一）首部

1.裁定书字号
一审裁定书：北京市朝阳区人民法院（2011）朝行初字第268号裁定书。
二审裁定书：北京市第二中级人民法院（2012）二中行终字第45号裁定书。

2.案由：物业管理备案。

3.诉讼双方
原告（上诉人）：周某。
被告（被上诉人）：北京市朝阳区房屋管理局，住所地：北京市朝阳区三里屯南56号。
法定代表人：刘某，局长。
委托代理人：杨某，男，北京市朝阳区房屋管理局干部。
委托代理人：孟丽娜，北京市康达律师事务所律师。

4.审级：二审。

5.审判机关和审判组织
一审法院：北京市朝阳区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：武楠；人民陪审员：冯俊平、赵敏。
二审法院：北京市第二中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：崔晓畅；审判员：王小浒；代理审判员：霍振宇。

6.审结时间
一审审结时间：2011年11月8日。
二审审结时间：2012年1月17日。

（二）一审诉辩主张

1.被诉具体行政行为
2008年6月、7月北京市朝阳区房屋管理局为北京市朝阳万科房地产开发有限公司东台居项目前期物业管理招标文件进行备案。

2.原告诉称
甜水西园二期是作为甜水园危改小区二期项目由北京市朝阳区城市建设综合开发公司从2003年到2005年负责开发的。2004年甜水西园二期入住时，由于已经有了前期开发商指定为甜水西园一期提供物业服务的北京市恒安物业有限公司，所以甜水西园二期入住仍然是由该物业公司提供物业服务。虽然2006年朝阳区城市建设综合开发公司将甜水园危改小区二期项目中未完成开发的公园5号三期项目60%的产权转让给北京朝阳万科房地产开发有限公司，但是，甜水西园一期、二期、三期各期的建设用地规划许可证均为（93）市规地字108号。甜水西园的三期工程是一个整体物业管理区域，这一点从来没有发生过变更。2008年朝阳区房管局不顾甜水西园一期、二期已有前期物业公司以及甜水西园一期、二期、三期是一个整体物业管理区域这个前提，依然批准万科物业服务有限公司作为公园5号三期前期物业的备案，造成了甜水西园小区无法形成整体的物业管理区域。《物业管理条例》第三十四条规定：一个物业管理区域只能由一家物业公司进行管理。根据《物业管理条例》这一规定，分期开发的物业，前期建成部分已确定物业服务企业的，后期建成部分应当由同一物业服务企业提供物业服务。综上，请求法院依法撤销北京市朝阳区房屋管理局作出的物业备案行政许可。

3.被告辩称
根据朝2008031号《北京市物业管理招投标备案表》，项目名称为东台居项目，招标单位为北京市朝阳万科房地产开发有限公司，被告于2008年6月26日对招标前备案文件进行备案，于2008年7月15日对招标后备案文件进行备案。被告认为，（1）原告居住在朝阳区甜水西园9号楼，既非该备案行为的行政相对人，又非该项目的业主，被诉行政行为与原告之间没有法律上的利害关系，其不具有《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条、第十三条规定的行政诉讼主体资格，原告的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条规定的起诉条件。（2）被诉行政行为系被告对东台居项目前期物业管理的备案行为。被告的备案行为对公民、法人或者其他组织的权利义务不产生实际影响，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条的规定，原告对被告备案行为提起的诉讼，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。（3）原告于2009年8月18日写信访材料时即已知该备案行为，且2010年信访复查、复核机关均告知其对该具体行政行为应通过行政复议、行政诉讼等法定途径解决，原告知道诉权后仍未依法提起行政诉讼，其起诉已超过法定期限。（4）招标单位北京市朝阳万科房地产开发有限公司向被告申请对东台居项目前期物业管理进行招投标备案，文件齐全，被告对东台居项目前期物业管理的备案行为符合法律规定。原告引用《物业管理条例》第四章“物业管理服务”一章中第三十四条“一个物业管理区域由一个物业服务企业实施物业管理”的规定，不是针对前期物业管理的特别规定。综上，请求法院在查明事实的基础上，依法裁判。

（三）一审事实和证据
北京市朝阳区人民法院经公开审理查明：根据朝2008031号《北京市物业管理招投标备案表》记载，招标项目名称为东台居项目，招标单位为北京市朝阳万科房地产开发有限公司。被告于2008年6月26日对招标前相关文件进行备案，文件包括招标人资格证明文件、招标公告或投标邀标书、招标文件及其他材料等。被告另于2008年7月15日对招标后相关文件进行备案，文件包括评标报告、中标企业投标文件、与中标企业签订的（前期）物业服务合同正本及其他材料等，文件显示中标企业为北京万科物业服务有限公司。
另查，原告周某系朝阳区甜水西园9号楼房屋所有权人，其自述为甜水西园小区二期业主，为甜水西园小区一、二期提供物业服务的是北京市恒安物业有限公司。
又查，北京市发展和改革委员会、北京市建设委员会核发的《关于开发建设甜水园危改小区项目核准的批复》及北京市规划委员会《关于甜水园危改小区二期设计方案调整规划意见的复函》（附图）、《建筑物名称核准证》（附图）表明，上述机关同意甜水园危改小区项目由北京市朝阳城市建设综合开发公司转为北京市朝阳万科房地产开发有限公司开发建设，并同意其调整规划方案。另附图显示原告居住在规划红线范围外，其房屋不在涉案项目范围内。北京市朝阳万科房地产开发有限公司经北京市规划委员会核准的涉案项目名称为东台居。
上述事实有下列证据证明：
1.原告提交的证据有：
（1）朝阳区六里屯街道办事处城建科出具的《甜水西园小区管理工作第三次协调会纪要》；
（2）北京市朝阳万科房地产开发有限公司出具的《关于甜水园危改小区二期道路及公共服务配套设施承诺》；
（3）（93）市规地字108号《建设用地规划许可证附件稿》；
（4）原告拍摄的甜水西园三期与一、二期实际隔离的照片七张。
原告以上述材料证明甜水西园一、二、三期工程是一个整体区域，但由于被诉行政行为，甜水西园三期与一、二期已经实际隔离，影响了一、二期业主的通行权益。
2.被告提交的证据有：
（1）北京市物业管理招投标备案表，证明被诉行为的行政相对人是招标单位，并非原告；
（2）北京市发展和改革委员会、北京市建设委员会《关于开发建设甜水园危改小区项目核准的批复》，证明原告所居住的房屋不在该批复的范围内，即原告非涉案项目业主，与被诉行为没有法律上的利害关系；
（3）北京市规划委员会《关于甜水园危改小区二期设计方案调整规划意见的复函》（附图），证明原告居住在红线范围外，其房屋不在涉案项目范围内；
（4）北京市规划委员会《建筑物名称核准证》（附图），证明涉案项目是独立项目，原告所居住的房屋不在涉案项目内；
（5）东台居项目预售项目信息，证明被诉备案行为是在甜水西园小区业主大会成立之前作出的；
（6）原告向被告提交的信访材料；
（7）被告对原告作出的信访答复意见书，证明被告已经向原告告知划分物业管理区域应该由成立的业主大会决定；
（8）北京市朝阳区人民政府信访复查意见书，证明已经告知原告相应的诉权；
（9）北京市人民政府信访事项复核意见书，证明已经告知了原告通过行政复议途径解决；
（10）北京市朝阳区人民政府行政复议申请不予受理决定书，证明原告已经超过了起诉期限。

（四）一审判案理由
北京市朝阳区人民法院经审理认为：依照《中华人民共和国行政诉讼法》及相关司法解释的规定，请求事项属于人民法院行政审判权限范围，是公民、法人或其他组织向法院提起行政诉讼应具备的法定条件之一。本案中，被诉行为系被告对前期物业管理招投标情况进行的备案。《物业管理条例》第二十一条规定，在业主、业主大会选聘物业服务企业之前，建设单位选聘物业服务企业的，应当签订书面的前期物业服务合同。该条例第二十四条规定，国家提倡建设单位按照房地产开发与物业管理相分离的原则，通过招投标的方式选聘具有相应资质的物业服务企业。建设部《关于印发〈前期物业管理招标投标管理暂行办法〉的通知》（建住房[2003]130号）第七条规定，本办法所称招标人是指依法进行前期物业管理招标的物业建设单位。前期物业管理招标由招标人依法组织实施。该办法第十一条及第三十七条规定，招标人应当在发布招标公告或者发出投标邀请书的10日前以及自确定中标人之日起15日内，向物业项目所在地的县级以上人民政府房地产行政主管部门备案。依据上述规定，物业管理招投标监管部门备案的内容是招标人对前期物业管理进行招投标的情况，该备案行为不具备许可或审核的性质，亦不具备划分物业管理区域的功能。本案中，被告依据招标人提交的材料对东台居项目前期物业管理进行备案，并未对作为本市朝阳区甜水西园9号楼业主的原告的权利义务产生实际影响，故该行为不具有可诉性，原告的起诉不符合法定起诉条件，法院应予驳回。

（五）一审定案结论
北京市朝阳区人民法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条第（四）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回原告周某的起诉。
案件受理费50元，于本裁定生效之日起15日内退还原告周某。

（六）二审情况

1.二审诉辩主张
同一审。

2.二审事实和证据
北京市第二中级人民法院经审理，确认一审法院认定的事实和证据。

3.二审判案理由
北京市第二中级人民法院经审理认为：本案中，被诉行为系朝阳区房管局对前期物业管理招投标情况进行的备案。《物业管理条例》第二十一条规定，在业主、业主大会选聘物业服务企业之前，建设单位选聘物业服务企业的，应当签订书面的前期物业服务合同。该条例第二十四条规定，国家提倡建设单位按照房地产开发与物业管理相分离的原则，通过招投标的方式选聘具有相应资质的物业服务企业。建设部《关于印发〈前期物业管理招标投标管理暂行办法〉的通知》（建住房[2003]130号）第七条规定，本办法所称招标人是指依法进行前期物业管理招标的物业建设单位。前期物业管理招标由招标人依法组织实施。该办法第十一条及第三十七条规定，招标人应当在发布招标公告或者发出投标邀请书的10日前以及自确定中标人之日起15日内，向物业项目所在地的县级以上人民政府房地产行政主管部门备案。依据上述规定，房地产行政主管部门备案的内容是招标人对前期物业管理进行招投标的情况，该备案行为不具备许可或审核的性质，亦不具备划分物业管理区域的功能。故一审法院认定该行为不具备可诉性并裁定驳回周某的起诉并无不当。周某的上诉请求，本院不予支持。一审法院所作裁定是正确的。

4.二审定案结论
北京市第二中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持一审裁定。

（七）解说
本案系北京市法院受理的首例涉及前期物业管理备案行为的行政诉讼案件，关于被诉备案行为的性质及其与原告之间是否具有行政法上的利害关系均需探讨。
1.关于被诉备案行为性质的问题。
关于前期物业管理备案行为的法律依据为：（1）《物业管理条例》第二十一条规定，在业主、业主大会选聘物业服务企业之前，建设单位选聘物业服务企业的，应当签订书面的前期物业服务合同。（2）建设部《前期物业管理招标投标管理暂行办法》第十一条规定，招标人应当在发布招标公告或者发出投标邀请书的10日前，提交材料报物业项目所在地的县级以上地方人民政府房地产行政主管部门备案；第三十七条第二款规定，招标人应当自确定中标人之日起15日内，向物业项目所在地的县级以上地方人民政府房地产行政主管部门备案。（3）北京市国土资源和房屋管理局《关于印发〈北京市物业管理招标投标办法〉的通知》（京国土房管物[2003]848号）第七条规定，前期物业管理招标的招标人应当在发布招标公告或者发出投标邀标书之前，到北京市居住小区管理办公室备案；业主大会招标的，到项目所在区、县国土资源和房屋管理局备案。第三十三条规定，招标人应当自与中标人签订（前期）物业服务合同之日起15日内，到原备案机关备案。
从行政法理论上讲，备案是出于行政管理的需要，由官方对某一事实或权利予以记录，以便备查的行为。备案仅是对已有权利或事实的记载，并不赋予当事人新的权利。因此，备案在性质上应属于一种公示性行为，但备案机关应当对申请人提交的备案材料是否齐备等形式要件进行审查。在庭审过程中，被告亦陈述前期物业管理的备案仅对材料进行形式审查，备案不产生强制性的法律效力。但原告认为，如果不进行备案，开发企业就不能进行商品房预售，备案是预售的前置性条件，是产生法律效力的具体行政行为，被告应当负有实质性的审查职责。
笔者认为：（1）备案的法律性质是明确的，即为公示性行为，从法律上不应作审核性备案的理解，否则即应使用登记或审核等立法用语；（2）从前引《物业管理条例》等法律文件的规定来看，对前期物业管理备案行为没有强制性的要求，不进行备案亦无法律后果，备案的目的是加强前期物业招投标管理；（3）从商品房预售许可的有关法律规定来看，前期物业管理备案并不是办理商品房预售许可的法定前置要件。但在我市商品房预售许可的实际办理过程中，相关许可部门（市住建委、区房管局）要求开发企业提供备案材料，市住建委在网上公示的办事流程中亦将备案材料作为应当提供的材料。综合上述情况，笔者认为，如仅作法理方面的探讨，备案应当是对当事人权利义务不产生实际影响的行为。但考虑到北京市行政管理的实际状况，上述意见将对现行的商品房预售许可管理造成影响。
2.关于原告主体资格的问题。
与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。本案中，被诉行为是对前期物业管理招投标的备案，该行为的直接相对人是北京市朝阳万科房地产开发有限公司。原告系甜水西园9号楼业主，其本人亦认可其不在计划、规划部门出具规划文件的红线范围内。故原告与被诉行为之间没有直接的行政法上的利害关系。
另关于原告主张备案行为造成甜水西园小区一、二期与三期的实际隔离，造成整个小区不能形成一个完整的物业管理区域的诉讼意见，笔者认为：（1）备案行为本身不具有隔离甜水西园小区一、二期与三期区域的法律效果，实际隔离的状态应当是由不同的物业管理企业在进行物业管理的过程中形成的。（2）备案行为本身亦不具有对物业管理区域进行划分的法律效果。物业管理区域进行的划分有独立的法律规范。《物业管理条例》第九条规定，一个物业管理区域成立一个业主大会。物业管理区域的划分应当考虑物业的共用设施设备、建筑物规模、社区建设等因素。具体办法由省、自治区、直辖市制定。2009年1月1日实施的《北京市人民政府办公厅转发市建委等部门关于北京市住宅区业主大会和业主委员会指导规则（试行）的通知》（京政办发［2008］54号）第八条规定，销售房屋之前，开发建设单位应当通过招投标或协议方式选聘前期物业服务机构，并同时向物业所在地街道办事处、乡镇政府提出划分物业区域申请，并提交相关材料。2010年10月1日起施行的《北京市物业管理办法》第五条规定，建设单位应当在销售房屋前，结合物业的共用设施设备、建筑物规模、社区建设等因素划分物业管理区域，并在房屋买卖合同中明示。物业主要配套设施设备和相关场地共用的，应当划分为一个物业管理区域；住宅区和非住宅区原则上应当划分为不同的物业管理区域。第六条规定，业主共同决定对物业管理区域进行分立或者合并的，应当向物业所在地街道办事处、乡镇人民政府提出申请，由街道办事处、乡镇人民政府会同区县房屋行政主管部门等相关部门进行审查，确需调整的，予以确认并公告。本案被诉备案行为于2008年作出，其时北京市尚无关于物业管理区域划分的具体办法，备案行为本身亦不具有对物业管理区域进行划分的法律效果。
综合上述情况，一审法院认为，原告与本案被诉行为之间没有行政法律上的利害关系，应当裁定驳回其起诉。关于原告所提出的备案行为造成甜水西园小区一、二期与三期的实际隔离，造成整个小区不能形成一个完整的物业管理区域的问题，可建议其通过其他诉讼或待该小区召开业主大会，成立业主委员会后协商解决。
（北京市朝阳区人民法院　武楠）