(一)首部
1.判决书字号
一审判决书:江西省上饶市鄱阳县人民法院(2010)鄱法行初字第2号行政判决书。
二审判决书:江西省上饶市中级人民法院(2010)饶中行终字第29号行政判决书。
3.诉讼双方
原告(被上诉人):刘某,女,1983年出生,汉族,江西省鄱阳县人,住江西省鄱阳县。
法定代理人:刘某1,男,1944年出生,汉族,江西省鄱阳县人,住江西省鄱阳县,系原告刘某的父亲。
委托代理人(一审):袁春华,江西鄱湖律师事务所律师。
委托代理人(一审):杨林锋,江西鄱湖律师事务所律师。
被告:鄱阳县民政局,住所地:鄱阳县工业园内。
法定代表人(一审):英某,该局局长。
法定代表人(二审):胡某,该局局长。
委托代理人(一审):骆某,鄱阳县民政局社会事务股股长。
委托代理人(一审):刘克猛,江西鄱湖律师事务所律师。
委托代理人(二审):曹某,鄱阳县民政局副局长。
第三人(上诉人):张某,男,1981年出生,汉族,江西省鄱阳县人,住江西省鄱阳县。
委托代理人(一审):矢某,男,1956年出生,汉族,江西省鄱阳县人,住江西省鄱阳县。
委托代理人(二审):黄跃龙,江西学林律师事务所律师。
委托代理人(二审):汪远勇,江西学林律师事务所律师。
5.审判机关和审判组织
一审法院:江西省上饶市鄱阳县人民法院。
合议庭组成人员:审判长:吴从桂;审判员:江洪;人民陪审员:钟霞。
二审法院:江西省上饶市中级人民法院。
合议庭组成人员:审判长:钟凌;审判员:程君、胡万德。
6.审结时间
一审审结时间:2010年8月6日。
二审审结时间:2010年10月26日。
(二)一审诉辩主张
1.被诉具体行政行为
2010年1月5日,原告刘某与第三人张某到被告鄱阳县民政局申请办理离婚登记,并提交了双方的户口簿、身份证、结婚证、双方共同签署的离婚协议书。被告鄱阳县民政局审查后认为提交的材料形式上符合法律规定。当场对原告刘某及第三人张某进行了离婚登记,并为二人发放了离婚证。
2.原告诉称
第三人张某利用原告在精神病发作期间胁迫原告到被告处办理离婚登记,被告工作人员没有对当事人提供的材料进行严格审查,也没有询问有关情况,便为原告与第三人办理离婚登记,颁发离婚证,被告的行为违法,要求法院判决撤销原告与第三人的离婚登记。
3.被告辩称
被告对原告刘某与第三人张某申请离婚登记时提交的证件和证明材料进行了审查,符合离婚登记条件,而且原告的行为正常,看不出任何有精神病的迹象,被告对原告刘某与第三人张某进行离婚登记的具体行政行为合法,请求法院予以维持。
4.第三人述称
离婚登记时,原告刘某精神正常,未患精神病,原告与其夫妻感情已破裂,双方经协商自愿到被告处进行离婚登记,被告鄱阳县民政局已尽审查义务,离婚登记的行为合法,请求法院予以维持。
(三)一审事实和证据
江西省上饶市鄱阳县人民法院经公开审理查明:原告刘某与第三人张某于2008年8月12日登记结婚,婚后生育一子张博文,2010年1月5日,原告刘某与第三人张某到被告鄱阳县民政局申请办理离婚登记,并提交了双方的户口簿、身份证、结婚证、双方共同签署的离婚协议书。离婚协议载明:“一、男女双方离婚后,孩子张博文随其父张某生活,孩子的抚养费由男方张某承担;二、婚后如属男方与女方所有的共同财产,男女应依法分割……”被告鄱阳县民政局审查后认为,两人提交的材料形式上符合法律规定。第三人张某未告知被告工作人员原告刘某有精神病史。被告工作人员在不知原告刘某患有双相情感障碍的情况下,当场对原告刘某及第三人张某进行了离婚登记,并为二人发放了离婚证,离婚证字号为LXXXXXXXXXXXXX9。事后原告刘某及其法定代理人认为被告鄱阳县民政局工作人员未尽严格审查义务,在原告精神病发作的情况下为其办理离婚登记,并颁发离婚证的行为违法,要求被告撤销离婚登记,被被告拒绝。于是原告刘某向法院起诉,请求撤销离婚登记。
另查明:原告刘某有精神病史,2008年3月10日至2008年4月10日因患双相情感障碍精神疾病在江西省精神病院住院治疗。2009年9月6日中国残疾人联合会颁发给原告刘某残疾人证,残疾证号:36XXXXXXXXXXXXXXXX2,认定原告刘某为二级精神残疾人。在诉讼过程中,原告刘某法定代理人申请对原告刘某精神状况进行司法鉴定,经法院委托,江西省精神病学司法鉴定所对原告精神状况进行了鉴定,鉴定结论为“原告刘某患有双相情感障碍,目前为躁狂发作状态”。原告刘某与第三人张某离婚后均没有再进行结婚登记。
上述事实有下列证据证明:
1.当事人离婚登记档案材料(含当事人的户口簿、身份证、结婚证复印件,离婚登记审查处理表,申请离婚登记声明书、离婚协议书等材料)。
2.鄱阳县民政局颁发的离婚证。
3.江西省精神病院出院小结及疾病证明。
4.刘某残疾人证。
5.江西省精神病学司法鉴定所精神医学司法鉴定意见书。
6.鄱阳县民政局出具的刘某与张某离婚后均未再婚的书面证明。
7.当事人的陈述。
(四)一审判案理由
江西省上饶市鄱阳县人民法院经公开审理认为:被告鄱阳县民政局是依法履行婚姻登记行政职能的登记机关,具有办理离婚登记的法定职权。《婚姻登记条例》第十二条规定:“办理离婚登记的当事人有下列情形之一的,婚姻登记机关不予受理:(一)未达成离婚协议的;(二)属于无民事行为能力人或者限制民事行为能力人的;(三)其结婚登记不是在中国内地办理的。”因此审查办理离婚登记的当事人是否属于无民事行为能力人或者限制民事行为能力人是民政局的法定义务。本案中,第三人张某未告知被告鄱阳县民政局刘某患有精神病。被告鄱阳县民政局未提供其已对原告刘某为完全民事行为能力人进行审查的证据材料,也未提供刘某为完全民事行为能力人的证据材料,可见被告鄱阳县民政局对刘某的民事行为能力疏于审查。客观上原告刘某已经提供证据证明其患有双相情感障碍,取得了精神残疾人证,在领取离婚证前后均处躁狂发作状态。因此,对原告刘某、第三人张某的离婚登记,被告鄱阳县民政局不应受理。同时,根据《婚姻登记条例》第十一条的规定,被告鄱阳县民政局应当审查申请人提交的离婚协议书中是否载明双方当事人自愿离婚的意思表示以及对子女抚养、财产及债务处理等事项协商一致的意见。原告刘某及第三人张某签订的离婚协议书中对双方当事人共同财产、债务未作明确处理,亦即对财产、债务处理未达成一致意见,不符合办理离婚登记,当场发放离婚证的条件。故被告未尽法定审查义务,进行离婚登记的行为违法,应予撤销。
(五)一审定案结论
江西省上饶市鄱阳县人民法院依照《婚姻登记条例》第十一条、第十二条第(二)项、第十三条,以及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第(三)项的规定,作出如下判决:
撤销鄱阳县民政局于2010年1月5日为刘某、张某办理的离婚登记,确认L361128-2010-0XXXX9号离婚证无效。
案件受理费50元,由被告鄱阳县民政局负担。
(六)二审情况
1.二审诉辩主张
(1)上诉人诉称
江西省精神病学司法鉴定所对被上诉人精神状况作出的鉴定和被上诉人以前的就医病历,只能证明被上诉人刘某在做鉴定时患有精神病和在2009年9月6日前患过精神病,不能证明被上诉人刘某在办理离婚登记时患有精神病。被上诉人刘某在办理离婚登记时行为正常,具有民事行为能力。原审被告鄱阳县民政局在办理离婚登记时只能从被上诉人当时的行为表现来审查其是否具有民事行为能力,原审被告鄱阳县民政局已经尽到了合理的审查义务,且程序合法。另外,上诉人与被上诉人本来就没有共同财产和债务,离婚协议无法和无须对此作出具体约定。故一审认定事实错误,判决不公,请求二审撤销一审判决,依法判决驳回原审原告的诉讼请求。
(2)被上诉人辩称
一审处理正确,请求二审维持原判。
(3)原审被告述称
对刘某与张某进行离婚登记的具体行政行为合法,被诉具体行政行为正确,应予以维持,请求二审法院依法改判。
2.二审事实和证据
江西省上饶市中级人民法院经审理,确认了一审法院认定的事实和证据。
3.二审判案理由
江西省上饶市中级人民法院经审理认为:被上诉人刘某在2008年3月4日至2008年4月10日期间,在江西省精神病院住院治疗,被诊断为患有双相情感障碍。经原审法院委托江西省精神病学司法鉴定所对上诉人刘某的精神状况进行鉴定,结论为“刘某患有双相情感障碍,目前为躁狂发作状态”。中国残疾人联合会为上诉人刘某颁发了残疾人证,认定上诉人刘某为二级精神残疾。根据《婚姻登记条例》第十二条第(二)项规定,无民事行为能力人或者限制民事行为能力人申请办理离婚登记,婚姻登记机关应不予受理。上诉人张某、被上诉人刘某在申请办理离婚登记时,未告知原审被告鄱阳县民政局刘某患有精神病,原审被告鄱阳县民政局对被上诉人刘某的民事行为能力未尽到法定的审查义务。上诉人张某与被上诉人刘某提交的离婚协议书未对财产、债务等问题达成一致意见,不符合当场予以登记、发给离婚证的条件。原审判决撤销原审被告鄱阳县民政局为刘某、张某办理的离婚登记,确认L361128-2010-0XXXX9号离婚证无效,处理正确。原审判决认定事实清楚,适用法律、法规正确,程序合法。上诉人张某的上诉理由不能成立,对其上诉主张不予支持。
4.二审定案结论
江西省上饶市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项的规定,作出如下判决:
驳回上诉,维持原判。
二审案件受理费50元,由上诉人张某负担。
(七)解说
本案婚姻登记机关的违法离婚登记被依法撤销,刘某的合法权益得到有效保护。但有些问题仍值得我们探讨。
1.婚姻登记机关在办理离婚登记时究竟是负有怎样的审查义务,到底是实质审查还是形式审查?
离婚登记是婚姻登记机关依当事人的申请,对当事人自愿达成离婚协议,自愿解除夫妻人身关系,及对财产分割、债务处理和子女抚养问题予以认可和证明的一种行政确认行为。离婚登记的作用,在于推定其所登记的当事人离婚协议的合法性,颁发给当事人离婚证,使当事人婚姻关系的解除具有社会公信力,起到公示作用。
在离婚登记中,婚姻登记机关只能依当事人申请,对其离婚登记申请依照法律、法规规定进行审查。离婚登记中婚姻登记机关对当事人提供的材料进行的审查到底是形式审查还是实质审查,存在两种不同观点。一种观点认为,婚姻登记机关只是对当事人提供的离婚申请材料负有形式审查责任。婚姻登记机关的职责,在于审查当事人提供的材料在形式上是否合法,只要申请人本人共同到场,提交的材料符合《婚姻登记条例》第十一条规定,即应依法予以离婚登记,颁发离婚证。至于申请人提交的材料在实质上是否合法有效,则不在登记机关的审查职责范围内。
另一种观点则认为,婚姻登记机关对当事人提供的离婚申请材料负实质审查责任。《婚姻登记条例》中有关离婚登记的法律规定,似乎只是说明离婚登记机关只对申请人提交的证明材料的完整性、合法性负有审查责任,而不对材料的真实性负责,但其中却暗含着婚姻登记机关应当在查明相关事实的基础上再作出离婚登记,发给离婚证的意思。如《婚姻登记条例》第十二条规定:“办理离婚登记的当事人有下列情形之一的,婚姻登记机关不予受理:(一)未达成离婚协议的;(二)属于无民事行为能力人或者限制民事行为能力人的;(三)其结婚登记不是在中国内地办理的。”由此看出,婚姻登记机关在受理离婚登记之前必须严格依照《婚姻登记条例》第十二条第(二)项规定履行法定审查义务。《婚姻登记条例》第十三条规定:“婚姻登记机关应当对离婚登记当事人出具的证件、证明材料进行审查并询问相关情况。对当事人确属自愿离婚,并已对子女抚养、财产、债务等问题达成一致处理意见的,应当当场予以登记,发给离婚证。”此条规定中的“确属”两个字,就体现出国家立法对婚姻秩序的重视。婚姻登记机关对于双方是否自愿离婚,离婚协议及相关材料是否真实的审查,能审查到什么程度就应当审查到什么程度,以最大限度地确定案件事实,维护婚姻登记双方当事人的合法权益。从法律条文中可以看出婚姻登记机关对离婚申请应当进行实质审查,确切地说就是婚姻登记机关必须保证其所办理的离婚登记事实清楚,证据充分,且符合法律规定。
如果婚姻登记机关只对当事人提供的离婚申请材料负有形式审查责任,全然不考虑材料的真实性及当事人的真实意愿,漠视离婚登记结果的对错,漠视错误离婚登记所应承担的责任及对无辜之人造成的损害,那么《婚姻登记条例》就背离了离婚登记制度设立的初衷,离婚登记制度也就失去其应有的社会作用。这也是婚姻登记机关因为错误的离婚登记频频坐上被告席的原因所在。故笔者认为婚姻登记机关对当事人提供的离婚申请负有实质审查责任,必须确保其所办理的离婚登记事实清楚,证据充分,符合法律规定。
2.对于婚姻登记机关违法办理的离婚登记,法院将作出何种判决?
对于婚姻登记机关违法办理的离婚登记的判决,各地法院做法不一,有的作出维持判决,有的作出撤销判决,有的作出确认违法判决,裁判形式上没有统一的标准,影响了司法的统一性及权威性。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五条规定,法院只对婚姻登记机关离婚登记行为的合法性进行审查,经法院审查,认为具体行政行为部分或全部违法的,法院就不应对违法行政行为判决维持。那么,法院究竟应判决撤销,还是应判决确认违法呢?
撤销判决是行政诉讼中最核心的一种判决方式。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条规定,可以在以下五种情况下判决撤销具体行政行为:(1)主要证据不足;(2)适用法律法规错误;(3)违反法定程序;(4)超越职权;(5)滥用职权。本案中,刘某有精神病史,为无民事行为能力或限制民事行为能力人,婚姻登记机关本不应受理该离婚登记。婚姻登记机关在未查清相关事实的基础上错误地将刘某当做完全民事行为能力人并向其颁发了离婚证书,该离婚登记行政行为所依据的事实不清,证据不足。根据《婚姻登记条例》第十二条第(二)项规定,无民事行为能力或限制民事行为能力人提出的离婚申请,婚姻登记机关无权受理。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条的规定,婚姻登记机关作出离婚登记行政行为的根据与事实不一致,并且是超越职权的处理,法院应判决予以撤销。但婚姻是一种特殊的身份关系,具有不可逆转的特殊性。在离婚登记行政案件中,尤其要注意婚姻的特殊性,兼顾正义与秩序价值,不可盲目予以撤销。因为在离婚登记行政案件中,第三人有可能在离婚登记后再婚,产生许多新的社会关系。如果法院在受理离婚登记案件后,经审查,认定婚姻登记机关对该离婚登记是违法的,而一律予以撤销,势必造成法律上的重婚,引发社会关系的混乱,损害现实的法律秩序和社会公共利益。为此,从维护社会秩序层面看,不能为了维护个案的正义而致使社会秩序遭到破坏,公共利益受损。否则,不但不能使受害人得到公正处理,反而造成新的不公正。
法院应当根据实际情况限制判决撤销离婚登记,在第三人未再婚的情形下法院才能依法判决撤销离婚登记,如果第三人已再婚,法院则应当考虑到婚姻关系的不可逆转的特殊性和维护现实的法律秩序和社会公共利益的需要,不宜判决撤销离婚登记。法院可以依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十八条的规定,即“被诉具体行政行为违法,但撤销该具体行政行为将会给国家利益或者公共利益造成重大损失的,人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法的判决,并责令被诉行政机关采取相应的补救措施;造成损害的,依法判决承担赔偿责任”,判决确认这一离婚登记具体行政行为违法,但并不撤销让其效力得以存续,尊重后一婚姻的效力,维护现实的法律秩序。这样判决既是对婚姻登记机关违法登记的否定,达到通过司法审查规范行政行为的目的,又使婚姻登记机关在以后的登记中以此为鉴,促进其依法行政。在本案中,因当事人刘某与张某在办理离婚登记之后均未再婚,故法院对婚姻登记机关违法办理的离婚登记依法判决撤销,确认颁发的离婚证无效。
综上,婚姻登记机关对当事人的离婚申请应当进行实质性审查,保证其所办理的离婚登记事实清楚,证据充分,符合法律规定。对于婚姻登记机关作出的违法离婚登记行政行为,法院则应当根据不同实际情况作出撤销离婚登记或确认离婚登记行为违法的判决。本案法院以婚姻登记机关未尽法定审查义务,进行离婚登记行为违法为由,判决撤销离婚登记,确认婚姻登记机关颁发的离婚证无效是正确的。
(江西省鄱阳县人民法院 雷瑞甫 胡风云)
案例来源:国家法官学院,中国人民大学法学院 《中国审判案例要览.2011年行政审判案例卷》 中国人民大学出版社 第364 - 370 页