（一）首部

1.判决书字号
一审判决书：四川省古蔺县人民法院（1991）古行初字第12号。
二审判决书：四川省泸州市中级人民法院（1994）泸中行终字第2号。

2.案由：不服扣押财物移交他人收购案。

3.诉讼双方
原告（上诉人）：刘某，男，47岁，汉族，四川省古蔺县人，个体工商户。
一、二审委托代理人：李宗蔺，四川省古蔺县律师事务所律师。
被告（被上诉人）：四川省古蔺县公安局。
法定代表人：刘某1，局长。
一审委托代理人：罗某、陈某，该局干部。
第三人：四川省古蔺县供销社农副产品产销总公司。
法定代表人：张某，经理。
一审委托代理人：许某，该公司职工。

4.审级：二审。

5.审判机关和审判组织
一审法院：四川省古蔺县人民法院。
合议庭组成人员：审判长：许佳；代理审判员：韦勇、王琴。
二审法院：四川省泸州市中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：唐大智；审判员：白联洲；代理审判员：吴小松。

6.审结时间
一审审结时间：1993年12月4日。
二审审结时间：1994年7月21日（经四川省高级人民法院批准依法延长审限）。

（二）一审诉辩主张

1.被诉具体行政行为：1993年5月1 5日，被告古蔺县公安局会同第三人古蔺县供销社农副产品产销总公司（以下简称产销总公司）对原告刘某在古蔺县石屏乡的废品收购点进行清理整顿时，被告认定刘某收购废旧金属超越经营范围，属违法收购，遂将该收购点的铧铁、锅铁、薄铁和机械铁等废旧金属共8706公斤予以扣押，并交给第三人产销总公司保管。1993年5月28日，古蔺县公安局将处理决定口头通知刘某：扣押的6026公斤机械铁移交产销总公司按现行价格收购，其余的铧铁、锅铁、薄铁予以退还。

2.原告诉称：1993年5月15日，被告古蔺县公安局派出所干警甘某、唐某等人到石屏乡以原告“超越经营范围收购生产性废旧金属”为由，将原告废品收购点的铧铁1448公斤、锅铁757公斤、薄铁475公斤、机械铁6026公斤予以扣押，并移交给第三人产销总公司收购。原告不服，多次要求被告和第三人退还所有扣押的废铁，被告才于1993年5月28日口头告知原告：收购铧铁、锅铁、薄铁属合法，予以退还，但收购机械铁超越经营范围，移交第三人按现行价格收购。1993年6月28日，第三人产销总公司退还了原告的2680公斤铧铁、锅铁、薄铁，但6026公斤机械铁却一直占有而不予退还，自称是执行被告的“处理决定”。
原告认为，被告认定原告超越经营范围并将机械铁移交第三人收购，既无事实根据，又属超越职权的行政行为，侵犯了原告的财产权，造成了原告的财产损失。为此，原告向人民法院提出以下诉讼请求：（1）撤销被告的处理决定；（2）由第三人返还原告的机械铁6026公斤；（3）由被告赔偿损失1000元。

3.被告辩称：1993年4月，被告按照上级公安机关的部署和国务院、省政府及公安部的有关文件的规定，决定会同县工商、税务、物资、产销总公司等单位对古蔺县废旧金属市场的混乱状况进行一次清理整顿。1993年5月15日，根据群众举报，被告派干警甘某、唐某会同产销总公司的许某1、王某二人前往石屏乡对刘某的废品收购点进行检查，发现刘的治安管理登记证已过期而未换发，而且超越经营范围，违法收购有大量的生产性废旧金属（即机械铁），遂将该收购点的废旧金属全部予以扣押。1993年5月26日，被告经研究，决定将扣押的机械铁依法移交产销总公司收购，其余的废旧金属属合法收购，予以退还，并通知了刘某。被告对特种行业进行依法整顿，对违法经营户的处理决定是正确、合法的，请求人民法院依法判决维持。

4.第三人诉称：原告对第三人的要求是无理的，第三人不能退还其机械铁，理由主要是：（1）被告古蔺县公安局对原告的处理决定，第三人只能执行，不能擅自更改；（2）按照被告的处理决定，第三人已于1993年6月28日退还了原告的铧铁、锅铁、薄铁。对于机械铁，第三人告知原告按每吨700元的价格收购，但是原告一直拒绝收款。

（三）一审事实和证据
古蔺县人民法院经公开审理查明：原告刘某系个体工商户，1991年7月从被告古蔺县公安局处领到允许其进行废品收购的治安管理登记证后，刘就一直从事废旧金属的收购业务。但古蔺县工商行政管理局于1992年6月20日颁发给刘某的古工商个字2092号营业执照所载明的经营范围中，没有“废品收购”这一项，刘也从未向工商局申请变更登记。1993年4月，被告古蔺县公安局根据上级公安机关的部署，联合第三人产销总公司及工商、税务等有关单位组成清查组，对废品收购市场进行清理整顿。1993年5月15日，被告根据群众举报，派干警甘某、唐某会同第三人派出的许某1、王某二人，前往石屏乡对刘某的废品收购点进行清理检查，查出该点收购有大量的生产性废旧金属，甘某，唐某遂认定刘某属违法收购，将其收购的铧铁1448公斤、锅铁757公斤、薄铁475公斤、机械铁6026公斤予以扣押，交第三人保管。1993年5月26日，被告经研究，认为刘某的治安管理登记证已经过期，又违反了国务院、四川省人民政府关于禁止个人收购生产性废旧金属的规定，属乱收滥购，应将扣押的机械铁移交第三人按现行价格收购，其余的铧铁、锅铁、薄铁不属生产性废旧金属，予以退还。1993年5月28日，被告将处理决定口头通知了原告，同年6月28日，第三人将铧铁、锅铁、薄铁共2680公斤退还了原告刘某，对机械铁部分，第三人提出按每吨700元的价格收购，刘某不同意，要求全部退还。
上述事实有下列证据证明：
1.古蔺县公安局公治字（91）第007号治安管理登记证。
2.古蔺县工商行政管理局古工商个字第2092号营业执照。
3.1993年5月15日古蔺县公安局扣押刘某废旧金属8706公斤的清单。
4.产销总公司“关于废旧金属市场整顿情况的说明”。

（四）一审判案理由
法院认为：原告刘某收购生产性废旧金属（机械铁）的行为确已违反国务院国发（1991）73号文件（《国务院关于加强再生资源回收利用管理工作的通知》）规定的收购范围，而且刘某持有的营业执照所明确的经营范围也没有废品收购这一项，但是，对其收购行为是否违法或超越经营范围，依法应由工商行政管理机关进行认定处理，被告古蔺县公安局扣押原告收购的机械铁并移交第三人收购的具体行政行为超越了其行政职权，应予撤销。原告刘某的第二、三项诉讼请求，没有充分的理由，法院不予支持。

（五）一审定案结论
古蔺县人民法院根据《中华人民共和国城乡个体工商户管理暂行条例》第六条、第二十二条和《中华人民共和国行政诉讼法》第五十二条、第五十四条第（二）项，作出如下判决：
撤销被告古蔺县公安局作出的将原告刘某收购的机械铁6026公斤移交第三人古蔺县农副产品产销总公司按现行价格收购的处理决定。
案件受理费290元，由被告古蔺县公安局承担。

（六）二审情况

1.二审诉辩主张
上诉人（原审原告）诉称：上诉人在一审中提出的第二项诉讼请求，即“由第三人返还原告的机械铁6026公斤”理应得到支持，其理由如下：（1）一审法院既然已经支持了上诉人的第一项诉讼请求，即判决撤销了被上诉人的处理决定，那么，第三人据以得到被上诉人移交的机械铁的“法律依据”已不存在，就理应返还上诉人的机械铁。（2）被上诉人的处理决定虽已被撤销，但第三人仍然占有上诉人的机械铁6026公斤，既不返还，又不支付合理价款，因此，一审法院的判决并未使上诉人的合法权益得到切实保护。综上所述，请求二审法院依法判决第三人如数返还上诉人的机械铁。
被上诉人（原审被告）、第三人均未作答辩。

2.二审事实和证据
二审法院审理确认了一审法院认定的案件事实和采纳的证据。

3.二审判案理由
二审法院认为：上诉人刘某收购机械铁的行为是否违法或超越经营范围，应由工商行政管理机关认定处理。被上诉人古蔺县公安局以刘某违法收购机械铁，决定将刘某的机械铁6026公斤扣押后移交第三人收购处理，其具体行政行为显属超越行政职权，应予撤销；其所扣押移交第三人的6026公斤机械铁应予返还。上诉人刘某的上诉理由应予支持。

4.二审定案结论
泸州市中级人民法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项、第六十七第一款，作出如下判决：
（1）维持古蔺县人民法院（1993）古行初字第12号行政判决，即撤销古蔺县公安局作出的将原告刘某收购的机械铁6026公斤移交第三人古蔺县农副产品产销总公司按现行价格收购的处理决定。
（2）被上诉人古蔺县公安局和第三人古蔺县农副产品产销总公司在30日内返还上诉人刘某的机械铁6026公斤（如不能返还原物，可按当时的市场价格赔偿价金）。
上诉案件受理费290元，由被上诉人古蔺县公安局承担。

（七）解说
1.这是一起公安机关超越职权违法行政引起的案件。“越权无效”是行政法的一项基本原则，它是指每个行政机关的职权都是由法律、法规授予的，各行政机关必须在法律、法规授予的权限范围内行政，超越法定的权限行政，其行为是违法的，因而是无效的。对这样的具体行政行为，人民法院应当依法判决撤销。根据1987年8月5日国务院发布的《城乡个体工商户管理暂行条例》第六条、第二十二条的规定，对个体工商户的经营活动进行管理和监督，查处违法经营活动（包括超越经营范围），属工商行政管理机关的权限范围，违反治安管理的，才由公安机关依照有关规定进行处罚。同时，国务院国发（1991）73号《国务院关于加强再生资源回收利用管理工作的通知》也明确了公安机关在废旧金属收购行业的管理职权只限于打击、查处偷盗和销赃的违法犯罪活动。因此，刘某超越工商登记的经营范围收购机械铁，属违法经营，应由工商行政管理机关进行查处，公安机关进行认定处理，显然超越了其权限范围，法院判决撤销是正确的。
2.以“加判”的形式变更一审判决是本案的特色之一。一审法院虽然撤销了被告的具体行政行为，但并未对第三人科以返还义务，使第三人仍然占有原告的机械铁，原告的权益并未实际恢复。这是一审中的疏漏。二审法院在肯定了一审法院认定的案件事实和采纳的证据的同时，作了“加判”，即被告人和第三人在30日内返还原告的机械铁，弥补了一审的疏漏，这使原告的权益能在实际上得以恢复。
3.本案的被告古蔺县公安局在作出具体行政行为的时候，没有以书面处理决定的形式，而是以口头通知的形式告知原告，这是一种不规范的具体行政行为，使原告在向法院起诉时，无法提供直接的书面证据证实具体行政行为存在，而法院受理行政案件又必须以特定的具体行政行为存在为前提，为了防止行政机关以此规避行政诉讼，最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》第三十四条规定：“行政机关作出具体行政行为时，不制作、不送达决定书，当事人对具体行政行为不服，向人民法院起诉时，只要能证实具体行政行为的存在并符合其他起诉条件的，人民法院应予受理。”这说明，当事人在没有得到行政机关的书面处理决定而向法院起诉时，证实具体行政行为存在的责任原则上由起诉人承担，而一旦得以证实，法院就应当受理起诉并对被诉具体行政行为的合法性进行审查。本案原告刘某起诉时向法院提供了被告古蔺县公安局扣押其废旧金属的清单和第三人产销总公司“关于废旧金属市场整顿情况的说明”，这两项间接的证据足以证明被诉具体行政行为确实存在，并与原告有法律上的利害关系，法院依法应予以受理。
4.由于对原告刘某收购废旧金属的行为应由工商行政管理机关进行认定处理，一审法院在依法撤销公安机关的越权行为以后，向古蔺县工商行政管理局发出了司法建议书，建议依法对刘某收购废旧金属的行为进行认定处理。古蔺县工商局接到建议书后，依法作出“关于对刘某收购废旧金属的行为的处理意见”，认定“其行为应属于超越经营范围”，“但根据现行管理规定，其项目国家并未明令禁止或限制个人经营，因此，我局对刘某收购废旧金属的行为不给予处罚，责令其补办变更工商登记”。此处理意见作出后不久，二审法院又作出了由被告和第三人返还原告的机械铁的终审判决。至此，本案得到了圆满解决，在古蔺县个体工商户中反响较大，社会效果很好。
（曾义）