（一）首部

1．裁判书字号
一审判决书：浙江省金华县人民法院（1995）金行初字第10号。
二审裁定书：浙江省金华市中级人民法院（1996）金中行终字第11号。

2．案由：不服水政行政处罚案。

3．诉讼双方
原告（被上诉人）：李某，男，1958年10月24日出生，汉族，金华县人，农民，住金华县。
一、二审委托代理人：严某，男，农民，住金华县。
被告（上诉人）：金华县水利电力局。
法定代表人：朱某，局长。
一、二审委托代理人：王某，该局工作人员。
一审委托代理人：张国华，金华联合律师事务所律师。
第三人（被上诉人）：金华县淦浦镇人民政府。
法定代表人：潘某，镇长。
一审委托代理人：王某1，该镇副镇长。
一审委托代理人：张某，该镇工作人员。
第三人（被上诉人）：金华县城乡建设环境保护局。
法定代表人：季某，局长。
一审委托代理人：程某，该局工作人员。
第三人（被上诉人）：金华县土地管理局。
法定代表人：胡某，局长。
一、二审委托代理人：蒋某，该局工作人员。

4．审级：二审。

5．审判机关和审判组织
一审法院：浙江省金华县人民法院。
合议庭组成人员：审判长：傅坚政；审判员：黄金土、郎锦惠。
二审法院：浙江省金华市中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：陆润友；审判员：陈振升、郑永强。

6．审结时间
一审审结时间：1995年12月26日。
二审审结时间：1996年3月26日。

（二）一审诉辩主张

1．被诉具体行政行为：被告金华县水利电力局水罚字第9513号违反水法规行政处罚决定通知书称，原告李某在本村西氵千右岸堤防上建住房侵占河道23平方米，严重违反了《中华人民共和国水法》第二十四条和《中华人民共和国河道管理条例》第二十四条，根据《浙江省实施〈河道管理条例〉办法》第三十条，对原告李某处以罚款2000元，并按《浙江省实施〈水法〉办法》第七十二条的规定，限期拆除所建的违章建筑。

2．原告诉称：原告建房经淦浦镇人民政府批准，领有县城建局颁发的建设许可证和县土管局颁发的建设用地使用证。定点丈量时，被告所属淦浦水利中心站站长朱某1到场参与丈量。原告为建房曾向被告提交申请报告，被告的工作人员朱某1表示同意。故原告在该地段建房是合法的。被告虽送达过停建通知书，但下达停建通知后三个月多未作出是否准建的书面意见。原告建房房基虽堵塞周里桥东头从无流水的“龙渎”桥洞，但对排捞泄洪无妨碍。请求法院撤销被告的处罚决定。若法院判决维持被告的处罚决定，由于原告是经批准建房，则要求批准单位特别是被告予以赔偿损失。

3．被告辩称：原告李某所建住房侵占河道23平方米属实。其建房未经河道主管部门批准，系违章建筑，被告对此作出处罚决定，适用法律法规正确，程序合法，请求法院判决维持被告的具体行政行为。至于被告工作人员的过错，愿意承担相应的法律责任。

4．第三人淦浦镇政府诉称：镇政府对原告的建房问题处理是慎重的，在颁发有关证书前，曾召集了规划、土管、水利等部门的工作人员一并到实地踏勘，其中淦浦水利中心站站长朱某1及水管员等二人也在场，对原告建房的四至未提出异议并参与了丈量。镇政府认为，朱是县水电局的工作人员，其行为即是被告的行为。因此，原告建房可视为已经被告同意，是合法的。况且从该处实际情况看，建房护堤后，对河道整治有利而无弊，故要求法院撤销被告的处罚决定。若维持，镇政府因无过错，不承担赔偿责任。

5．第三人金华县城乡建设环境保护局诉称：第三人金华县城乡建设环境保护局的诉讼代理人参加了原告建房定点丈量工作，当时因被告的工作人员朱某1表示此处建房不影响泄洪，可以建房，故按现在所建的位置放样。朱是代表水电局的，由此而产生的责任应由被告承担。

6．第三人金华县土地管理局诉称：原告建房的地基是宅基地，按有关法律规定审批权在乡镇人民政府，土管局是最后予以确认。若不影响泄洪，则要求撤销被告的处罚决定，若影响泄洪则可收回土地使用证。

（三）一审事实和证据
法院经审理查明：1994年12月11日，金华县淦浦镇人民政府批准同意原告李某在该镇湖北村西氵千东岸周里桥头旁建造住房，占地面积100.70平方米。同日，县城乡建设环境保护局和县土地管理局分别颁发了村镇规划建设许可证和集体土地建设用地使用证。因他人举报，被告金华县水利电力局于同年12月22日派员到淦浦镇察看现场，认为批准地涉及河道管理范围，应经河道主管部门即被告批准同意，否则不能建房。以上意见告知了有关人员。原告即于12月24日向被告提出书面申请，要求建房，将申请报告交至被告下属淦浦水利中心站。该站站长朱某1口头答复表示同意，未将原告的申请报告呈送其上级。12月31日，镇政府会同有关部门工作人员到原告建房处定点放样，在场有关人员包括被告工作人员朱某1等均未提出异议，朱某1等人还直接参与了丈量工作。定点后原告即动工兴建至基础部分完工（房屋基础部分实际侵占河道约13平方米）。1995年1月13日，被告向原告送达了水责字第34号责令停止水事违法行为通知书，要求立即停工，听候处理。原告停工。此后原告多次要求被告同意其建房，被告未同意并要求拆除侵占河道部分，但未形成书面意见送达原告。同年4月，在有关人员的唆使下，原告再次动工建成砼地圈梁。被告发现后又予阻止。此后，镇政府、淦浦水利中心站及湖北村委于5月10日经协商达成一协议，主要内容是要求原告将所建房屋前至周里桥头侵占河道部分清出（约10平方米），在此前提下，同意原告继续建造住房。此协议被告未予认可。在此情况下，原告再次动工建房至一层。被告遂于1995年6月7日向原告送达了水罚字9513号行政处罚决定。原告不服，诉至法院。诉讼期间，一审法院委托金华县价格事务所对原告拆建房屋可能造成的损失进行鉴定。鉴定称，损失费用为21349元。
以上事实，有原告陈述、被告提供的证据材料及有关批准证件、证人证言等在卷佐证。

（四）一审判案理由
建房涉及河道，根据法律规定应经河道主管部门批准同意。原告在未经被告正式批准前即动工兴建房屋并侵占了河道属违法行为。被告根据有关法律法规规定给予行政处罚，主要证据确凿，适用法律法规正确。各第三人在明知原告建房侵占河道而又未获被告的正式批准前，同意原告建房，造成原告经济损失，应承担相应的法律责任。被告对其工作人员的过错行为也应承担法律责任。原告提出的赔偿要求部分合理，予以支持。

（五）一审定案结论
一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项、第六十八条第一款的规定，判决如下：
1．维持金华县水利电力局水罚字第9513号行政处罚决定。
2．因执行水罚字第9513号行政处罚决定，原告所受损失除由原告自行承担部分外，由县水电局承担11223元，淦浦镇政府承担5333元，县城建局承担2045元，县土管局承担1033元。
本案诉讼费用1670元，鉴定费780元，合计2450元，由原告李某负担516元，被告县水电局负担935元，淦浦镇政府负担575元，县城建局负担275元，县土管局负担149元。

（六）二审情况

1．二审诉辩主张
（1）上诉人金华县水电局上诉称：原审既已认定被告的处罚决定正确，又判令被告赔偿原告的经济损失是自相矛盾，无法律依据。原告的经济损失和被告工作人员朱某1的行为没有法律上的因果关系。被告的具体行政行为不可能给原告带来经济损失。造成的经济损失应由原告自己承担。要求二审撤销原判赔偿部分，予以改判。
（2）被上诉人李某辩称：被上诉人经批准建房但被处罚，完全是由于各行政职能部门未能协调一致所致。被上诉人对上诉人所作的处罚决定并不服，但服从一审法院的判决。请求维持原审法院判决。
（3）被上诉人第三人仍坚持原审所诉理由。

2．二审定案结论
在二审审理过程中，上诉人金华县水利电力局又以同意按原审判决执行为由，申请撤回上诉。二审法院认为，其撤回上诉符合法律规定，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条的规定，作出如下裁定：
准许上诉人金华县水利电力局撤回上诉，双方当事人按原审判决执行。
二审案件受理费835元，由上诉人金华县水利电力局负担。

（七）解说
1．本案中三个第三人及各自的责任承担问题。一种观点认为，本案原告的诉讼请求是要求撤销被告的具体行政行为，并未涉及其他行政机关的批准行为（实际上原告是认为这些行政机关的批准行为是正确的，应予支持）。法院在审理时只要审查被告的具体行政行为是否合法即可，若合法则维持，若不合法则撤销，并不需要审查其他行政机关的具体行政行为是否合法正确。再则，若维持被告的具体行政行为而造成原告的经济损失，可由原告单独向有关行政机关提出赔偿请求。另一种观点认为，按上述观点处理并不违法，也是可行的。但是本案原、被告之间争执的关键问题是是否要拆除侵占河道部分的建筑，对于罚款处罚争议不大。而所涉建筑是经有关部门批准过的，若判决维持了被告的处罚决定，则就说明有关行政机关批准原告建房的具体行政行为不合法或至少部分不合法，无需另案审查。鉴于原告已建造的事实，若拆除必定有损失，由有关行政机关予以赔偿是必然的。在这种情况下，由原告另行主张赔偿请求是不符合诉讼经济原则的，而且在实际生活中，难度很大，给当事人增加诉累，不利于保护当事人的合法权益。根据《行政诉讼法》第二十七条的规定，本案将有关批准机关列为行政诉讼第三人是正确的。
由于原告建房地基是宅基地而非耕地，根据法律规定其批准权在乡镇人民政府，事实上原告建房用地也是镇政府批准同意的，那么县土管局是否要承担法律责任？一种观点认为，虽然县土管局颁发了土地使用证，但并非其批准，只是履行了备案性质的手续而已，无需承担法律责任。另一种观点则认为，虽然批准权在镇政府，但本案县土管局向原告颁发了土地使用证，确认了原告具有土地使用权，是一种行使行政职权的行为，应对此承担相应的法律责任。事实上若土管部门及时发现镇政府的批准行为有误，完全有权拒颁土地使用证，以纠正其错误行为。当然，在后果的责任承担上，应与其直接批准并颁发土地使用证有所区别。本案的判决结果令县土管局承担相应责任但相对较轻是正确的。
2．对被告及其工作人员的数次行为，在法律上如何认定其效力并承担其责任，争议较大。在本案中，被告及其工作人员先后主要实施了以下几个行为：一是口头告知非经批准不得建房。二是口头表示同意原告建房并参与定点放样工作。三是送达停建通知书。四是与有关单位达成书面协议，协议的一个中心内容是不拆所建房屋。五是送达引起诉讼的行政处罚决定书。由于被告的不同的工作人员实施了几个截然相反的行政行为，有的是口头的，有的是书面的，有的经过被告法定代表人同意，有的未经其同意，因此，对于其行政行为效力的认定成为本案的争执焦点。被告在诉讼中认为，口头表示无效，以书面表示为准。法院根据本案实际原则上采纳了此意见，但由于无效的具体行政行为所带来的不利后果，被告仍应承担相应的法律责任。
3．被告对原告作出拆除违法建筑的行政处罚决定是否合法，这是本案诉讼的中心，在诉讼过程中形成两种相反的意见。一种观点认为，被告作出处罚决定的法律依据是《中华人民共和国水法》第二十四条“未经有关部门批准，不得在河床、河滩内修建建筑物”；《中华人民共和国河道管理条例》第二十四条“……在堤防和护堤地，禁止建房……”。故据此作出拆除的决定是合法的，应予维持。另一种观点则认为，从《水法》第十九条、第四十一条、第四十二条、第四十五条以及《河道管理条例》第十二条、第二十五条、第二十九条、第四十四条等条文规定看，河道滩地并非绝对禁止建房，只是要求经河道主管部门批准并且要符合国家防洪标准。在建筑物建造违法时，也未要求一律实施拆除的处罚。本案原告建房未经被告正式行文批准属实，但根据被告提供的有关证据及实地踏勘来看，并未违反国家的防洪标准。鉴于已建造至一层，拆除带来的损失较大，以采取其他补救措施为上，这符合立法原意。故应判决撤销拆除的决定，判令重作具体行政行为。本案判决采纳了前一种观点，这并非不合法，从严格执法的角度上讲也是对的，但从判决执行的实际效果和社会影响来看，不是最理想的。
4．行政处罚的作出程序，违反了行政规章，能否认定违反了法定程序？本案中，被告的上级部门国家水利部水政（92）7号文件《河道管理范围内的建设项目管理的有关规定》指出：河道主管机关应在接到申请之日起60日内将审查意见书面通知申请单位。作出不同意建设的决定，应当在批复中说明理由和依据。被告在处理本案原告违法建筑过程中显然没有做到这一点。那么能否认定其违反法定程序？本案判决考虑到被告违反的是规范性文件规定，并未认定其违反法定程序。但从严格依法行政的角度看，认定其违反法定程序也未尝不可。
（傅坚政）