（一）首部

1.判决书字号
一审判决书：江苏省常州市中级人民法院（2001）常行初字第3号。
二审判决书：江苏省高级人民法院（2001）苏行终字第039号。

2.案由：认为通告违法案。

3.诉讼双方
原告（上诉人）：周某，男，1954年6月20日生，汉族，金坛市人，农民，住金坛市。
诉讼代理人（一、二审）：虞某，女，农民。
诉讼代理人（一审）：荆某，男，无业。
诉讼代理人（二审）：李林，南京爱信律师事务所律师。
被告（被上诉人）：金坛市人民政府。
法定代表人：徐某，市长。
诉讼代理人（一、二审）：居某，男，金坛市运输管理处干部。
诉讼代理人（一、二审）：彭燕敏，江苏常州金天虹律师事务所律师。

4.审级：二审。

5.审判机关和审判组织
一审法院：江苏省常州市中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：王碧野；代理审判员：段若鹏、施义。
二审法院：江苏省高级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：李玉柱；审判员：周守才、齐鸣。

6.审结时间
一审审结时间：2001年5月10日。
二审审结时间：2001年9月7日。

（二）一审诉辩主张

1.原告诉称：被告以自己名义对外发布通告，公开拍卖客运线路牌，违反了《公路运输管理暂行条例》的规定，且被告收费的规定亦无法律依据；线路牌不是《中华人民共和国拍卖法》规定的特定物，被告对此进行拍卖不符合该法规定，且被告对其管辖区内的公路只有管理权而无所有权和处分权，故其没有委托拍卖客运线路的职权；被告对线路牌进行拍卖不利于运输市场的自由竞争和协调发展，而将形成垄断；被告的行为侵犯了原告的合法权益。据此，请求法院依法确认被告2000年4月8日作出“关于中（农）巴车线路牌有偿使用的通告”（以下简称“通告”）违法，并赔偿原告的一切经济损失，由被告承担本案诉讼费。

2.被告辩称：被告发布的“通告”是依据有关部门规章、地方性法规和其他规范性文件作出的，该“通告”并不违法；被告发布该“通告”并不针对特定的对象，应属抽象行政行为，法院应驳回原告的起诉。

（三）一审事实和证据
常州市中级人民法院经审理查明：原告周某系苏DXXXXX2号牌中巴车车主。1998年，因周某在当年度的中（农）巴车线路牌经营权优先招标中未能竞买成功和其未参加当年的新增额度中巴车线路牌拍卖，被告收回了原由常州市运输管理处于1997年核发给周某的有效期为1997年7月1日至1998年6月30日金坛一常州的线路牌，以及由金坛市运输管理处于1996年7月核发的公路运输经营许可证。之后，周某停止营运至今。2000年4月8日，被告作出坛政发（2000）49号“通告”，决定对中（农）巴车线路牌实行有偿使用，规定“凡我市车籍，经营市内、市外的中（农）巴车都必须通过招标交纳有偿使用金，方能获得经营权”。该“通告”并对中（农）巴车实行有偿使用招标的优先权、用于招标的缺空车辆额度数、申请参加竞买人的资格、有偿使用金的主要用途、办理有偿使用手续的截止时间、有偿使用年限、有偿使用工作实施单位等一并作了规定。嗣后，被告即通过电视媒体等方式对上述“通告”进行了宣传，并制作了有关的宣传材料。同月，被告根据“通告”规定，分别举办了中（农）巴车市内、市外线路牌的优先招标和金坛市中巴车营运权期满空额公开招标拍卖。庭审中，原告代理人虞某陈述，周某未参加上述拍卖活动，是其与丈夫华某受周某委托参加了被告举行的上述拍卖会。但周某、虞某均未能提供委托参加拍卖的相关证据。2001年1月18日，周某因未参加拍卖而丧失营运资格后向本院提起行政诉讼。
上述事实有下列证据证明：
1.金坛市人民政府2000年4月8日的坛政发（2000）49号“通告”。
2.金坛市中巴车有偿营运管理办公室的“对中（农）巴车线路牌实行有偿使用宣传提纲”。
3.金坛市中（农）巴车市内、市外线路牌优先招标额度及日程安排方案表和金坛市中巴车营运权期满空额公开招标额度、标底及日程安排方案表。
被告除提供上述证据证明相关事实外，还提供了其作出“通告”所依据的有关规范性文件：
1.建设部1993年5月18日建城（1993）3X6号《城市公共客运交通经营权有偿出让和转让的若干规定》第三条、第六条。证明县级以上人民政府对其行政管理区域内的交通经营权可决定以拍卖的方式有偿出让。
2.交通部1997年8月交公路发（1997）5X6号《道路运政管理工作规范》第十四章第二部分的规定、江苏省人民政府2000年1月14日苏某发（2000）11号《关于切实加强出租汽车等城市公共客运交通管理工作的意见》第四条、江苏省交通厅1993年8月13日苏交运（1993）第61号《江苏省公路客运营运线路招标管理办法（试行）》第一条和第十二条，证明对客运线路经营权可以采取有偿使用的方法，并可采用招标和拍卖的方式出让线路经营权。

（四）一审判案理由
常州市中级人民法院认为：被告于2000年4月8日作出的“通告”仅适用其于2000年4月份举行的中（农）巴车线路牌拍卖，且该“通告”涉及包括原经营中（农）巴车等经营者的权利，故该“通告”应属可诉的具体行政行为。被告认为其作出的“通告”属抽象行政行为理由不足。金坛市人民政府根据该市运输市场的状况，从1997年起，每年发布关于中（农）巴车线路牌有偿使用的通告，决定对该市中（农）巴车的线路牌实行有偿使用，其行政目的是运用经济手段调控客运市场，促进公路客运业按市场经济规律运行，并为客运经营者提供平等竞争的机会，充分体现公平、公正的社会效果。该行政目的明确合法，也符合市场经济发展的需要。参照建设部《城市公共客运交通经营权有偿出让和转让的若干规定》第二条“城市公共客运交通经营权有偿出让是指政府以所有者的身份将城市公共客运交通经营权在一定期限内有偿出让给经营者的行为”，第三条“县级以上地方人民政府城市建设行政主管部门是城市公共客运交通经营权有偿出让和转让的主管部门，可授权城市客运管理机构具体实施”的规定，客运线路牌是对经营者经营某线路的许可，该客运线路牌属上述规章规定的城市公共客运经营权的范围，故被告依据以上规定以自己的名义作出“通告”并成立金坛市中巴车有偿营运管理办公室负责具体实施的行为并无不当。建设部《城市公共客运交通经营权有偿出让和转让的若干规定》第六条第三项规定：经营权有偿出让可以采取拍卖的方式，第九条规定：经营权有偿出让的期限由地方人民政府根据当地的实际情况规定，但不得搞永久经营权，第十一条规定：实行经营权有偿出让之前，单位和个人无偿取得的经营权也应逐步地纳入经营权有偿出让的范围。交通部交公路发（1997）5X6号《道路运政管理工作规范》第十四章第二部分规定：对出租汽车客运班线牌证有偿使用的方法可以作为一种经济手段实施调控的方法进行试点，故被告决定以拍卖的方式对其市内、外中（农）巴车线路牌实行有偿使用，并根据金坛市的实际情况规定线路牌的有偿使用期限和有偿使用金等是符合上述规章的规定和有关规范性文件精神的，也是符合我国客运业发展趋势和市场经济发展要求的。原告提出的除政府交通主管部门有权对利用公路营运的单位和个人实施运政管理，并向其收取一定的营运费外，任何单位和个人无权利用公路乱收费及被告对线路牌进行拍卖不符合《中华人民共和国拍卖法》的规定，其也无权委托有关部门对线路牌进行拍卖的起诉理由不符合建设部《城市公共客运交通经营权有偿出让和转让的若干规定》的上述规定，且其也未能对上述主张提供相关的法律依据，故本院对该主张不予采信。原告周某虽在1997年取得了金坛——常州的线路牌，但是该线路牌至1998年6月30日已到期，并于同年由被告收回。且根据庭审举证、质证，可以证明周某在被告2000年度规定的中（农）巴车线路牌竞拍期内，未去参加竞拍，周某的委托代理人虞某认为周某委托其参加拍卖，证据不足。故本案中不存在周某权益被侵害的事实，原告认为被告作出“通告”的行为侵犯其合法权益缺乏事实和法律依据。综上，被告作出的“通告”符合法律规定，应当予以维持。但该“通告”仅在2000年度有效，故不适宜判决维持。

（五）一审定案结论
江苏省常州市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款、第五十四条第（一）项，最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第一款，参照建设部《城市公共客运交通经营权有偿出让和转让的若干规定》第二、三、六、九、十一条的规定，作出如下判决：
1.确认被告金坛市人民政府2000年4月8日作出的“关于中（农）巴车线路牌有偿使用的通告”合法。
2.驳回原告周某要求被告承担一切损失费用的诉讼请求。

（六）二审情况

1.二审诉辩主张
（1）上诉人诉称：一审判决应当以交通部《道路运政管理工作规范》为依据；交通部的该《工作规范》与建设部《城市公共客运经营权有偿出让和转让的若干规定》不相一致，不能适用于本案判决，应由最高人民法院送请国务院作出解释后再适用；交通部《道路运政管理工作规范》规定的招标审批尚在试行过程，不适宜作为判决依据，应参照该《规范》第四章第一部分规定判决本案；被告举证的建设部《规定》没有法律效力。故请求二审法院撤销原判，依法作出公正判决。
（2）被上诉人辩称：一审判决认定事实清楚、适用法律正确、审判程序合法，请求二审法院驳回上诉。

2.二审事实和证据
江苏省高级人民法院经审理确认了一审认定的事实和证据。在二审审理过程中，上诉人周某的委托代理人提供了其向陈某、潘某、韩某等15人提取的证词，以证明拍卖违法。经二审审查，上述证词所反映的事实发生在1998年，与本案无关，故对上述证据二审不予采信。就本案审理过程中涉及的被上诉人是否具有“通告”及有关宣传材料中载明的线路经营权一事，经二审法院准许，被上诉人提供了常州市运输管理处1990年10月26日下达给金坛市运输管理所的“关于下达‘金坛县客运中巴车宏观发展计划’的通知”，该证据表明被上诉人具有金坛至常州的线路经营权。对该证据二审予以采信。

3.二审判案理由
江苏省高级人民法院审理认为：根据建设部《城市公共客运交通经营权有偿出让和转让的若干规定》第二条、第三条和第六条的规定，政府有权对城市公共客运经营权在期限内实施有偿出让，可授权城市客运管理机构具体实施，并可以拍卖的方式进行。同时该规定第十一条还规定，实行经营权有偿出让之前，单位和个人无偿取得的经营权也应逐步纳入经营权有偿出让的范围。被上诉人发布“通告”，即是根据建设部的上述规定，对城市公共客运经营权有偿出让的具体实施。被上诉人为实施该项工作，对经营权有偿出让规定了具体的实施办法及资质审查规定，亦符合建设部《城市公共客运交通经营权有偿出让和转让的若干规定》的有关规定。故被上诉人发布的“通告”具有法律依据，符合法律规定。上诉人认为该“通告”违法的上诉理由，缺乏相应的事实依据和法律依据，不能成立，本院不予支持。上诉人所诉被上诉人发布该“通告”的行为侵犯了其合法权益，且造成经济损失，没有事实依据，本院亦不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。

4.二审定案结论
江苏省高级人民法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，作出如下判决：
驳回周某的上诉请求，维持原判。
二审案件受理费30元，由上诉人周某负担。

（七）解说
本案是一起新类型案件，在全国尚属首例。
本案主要涉及两个问题：一是关于政府发布的“关于中（农）巴车线路牌有偿使用的通告”是否可诉问题；二是政府是否有权将公共客运交通的营运线路以拍卖等方式有偿出让的问题。
首先，关于“通告”是否可诉问题。在一审过程中，被告坚持认为政府发布的“通告”并不针对特定的行政管理相对人，该“通告”相当于政府文件性质，故应属抽象行政行为，法院不应对此立案受理。而合议庭经审查认为，该“通告”虽然从形式上看，不针对某一特定的、具体的相对管理人，但实际上该“通告”指向的是原经营金坛市范围内中（农）巴车客运业务的经营者们，对象虽然不是某个具体的人，但也属特定的。该“通告”同时也对这些经营者们的权利和义务产生了实质性的影响，且该“通告”仅适用于政府在2000年4月份举行的中（农）巴车线路牌的特定的一次拍卖活动，不具有抽象行政行为的反复适用性和普遍约束性特点，故该“通告”应属可诉的具体行政行为，法院对此立案受理并无不当。
其次，关于政府是否有权将公共客运交通的营运线路以拍卖等方式有偿出让的问题。目前，从理论界到实务界对此争议很大。一种观点认为，公交客运的营运线路不属《中华人民共和国拍卖法》所规定的拍卖对象，政府无权将线路经营权进行拍卖，以拍卖方式收费实际上也是一种乱收费行为；公交客运的班线等应由国家有关部门以正常的行政审批程序予以审批，只要符合营运条件的，政府就应予批准，然后由市场进行调控，优胜劣汰，让经营状况不好的、无利可图的车辆自动退出市场，从而达到供需的平衡，维护正常的营运市场秩序；政府将营运线路以拍卖方式有偿出让，看起来是公开、公平的表现，实际上是将国家赋予其的行政审批权力作为一种资源予以出让或转让的行为，这种做法不符合现行立法精神，是政府滥用行政权力的一种表现。另一种观点认为，政府将公共客运交通的营运线路作为一种经营权以拍卖方式有偿出让，其目的是运用经济手段调控客运市场，促进公路客运业按市场经济规律运行，并为客运经营者提供平等竞争的机会，从而促使客运市场的平等、竞争、有序和规范，充分体现了公平、公正的社会效果，同时也符合市场经济的发展趋势。对政府的这种做法应予肯定。我们认为，在现行法律、法规对城市公共客运交通经营权有偿出让和转让没有作出明确规定的情况下，建设部以规章的形式对此作出若干具体规定，明确“经营权有偿出让可以采取拍卖的方式”，“实行经营权有偿出让之前，单位和个人无偿取得的经营权也应逐步地纳入经营权有偿出让的范围”是可以的，其规定并不违法，本案审理可以参照这一规章。在实行市场经济的情况下，尤其是我国加入WTO以后，一方面政府要缩小行政审批的范围，另一方面政府又有责任和义务将城市公共资源有效地管理和使用起来，通过管理既可以促使城市秩序的健康、有序和规范，又可以造福全市人民。而政府将公共资源进行有效管理的最佳办法或许就是以市场化的运作方法促使公共资源的合理配置，这不仅符合市场经济发展的需要，同时也符合WTO规则的要求。所以本案中，被告金坛市人民政府发布的“关于中（农）巴车线路牌有偿使用的通告”，不仅目的合法，也符合现行立法精神和WTO规则要求，同时也有规章依据。一、二审法官能针对本案的实际情况，在现行法律、法规无明确、具体规定的情况下，从办案社会效果出发，从市场经济的内在要求和发展趋势考虑，对本案作出上述判决，应该说具有很强的前瞻性，也表现了相当的胆略，这一点是难能可贵的。
（潘桂林）