孙志玉诉宁波市镇海区财政局财政行政决定案

法官观点

近几年,各地按照上级机关要求出台发放补贴、控制贷款等一系列措施,以促进房地产市场的稳定、健康发展。在本案中,所涉购房退税补贴是宁波市财政局依据国务院有关房地产的相关政策,为发展宁波市房地产业而制定的购房补贴退还政策,即将购房户在购房过程中缴纳的契税以不同的比例予以退还。因宏观调控的需要,该购房退税补贴政策在短期内历经多次更改,在新、旧政策交替之际,购房户、房产中介、房地产商等未能及时知晓新政策,而宁波市镇海区财政局工作人员也因电脑设置等原因,错误多退了一批购房退税补贴,本案原告孙志玉系其中之一。宁波市镇海区财政局发现错误后,向孙志玉作出行政决定,要求孙志玉退回多补税款,而孙志玉对该行政决定不服,以信赖利益为由要求撤销该行政决定。

本案主要存在以下争议焦点:

1.宁波市镇海区财政局通过作出行政决定的方式追讨因其自身过错而多退的购房补贴款是否合法

宁波市镇海区财政局在作出行政决定前,曾以不当得利为由,向法院提起民事诉讼,要求原告孙志玉退还多退补贴款,后撤回民事诉讼。宁波市镇海区财政局应通过民事诉讼还是作出行政决定的方式寻求救济,成为本案的一大争议焦点。

有观点认为:基于无法律上的原因,孙志玉受益而宁波市财政收入受损害的事实,因购房退税补贴的多补,宁波市镇海区财政局对购房者享有不当得利请求权,符合民事案件受案范围,本案应适用有关民事法律、法规。而至于造成不当得利的原因是法律行为还是事实行为,抑或行为以外的事件,在所不问。如果宁波市镇海区财政局当初因对法规、政策的理解有误,决定将全部契税退还给购房者,则这是宁波市镇海区财政局行使税收行政管理职权,宁波市镇海区财政局要求购房者归还多余的退税款,双方之间的争议是纳税争议,不属于民事案件的受案范围。而在本案中,宁波市镇海区财政局对退购房契税的法规、政策理解正确,只是在执行退税过程中,由于执行退税依据或电脑设置等因素出现失误,导致多退补贴款,由此宁波市镇海区财政局享有不当得利请求权,符合民事案件受案范围。

也有观点认为:购房退税补贴的多退并不导致不当得利,最根本的原因为,双方当事人之间并不存在债权和债务关系。购房退税补贴的多补是宁波市镇海区财政局因过错作出的有瑕疵的行为。购房退税补贴的发放系各地方人民政府财政收支自行管理范畴,宁波市镇海区财政局作出的发放补贴行为系依据相关政策实施的行政行为。宁波市镇海区财政局发现自己作出的行政行为错误时,自然应按照有关行政程序予以纠正解决,而不能按照民事诉讼途径寻求救济。笔者亦认同该种观点。

2.人民政府制定的政策可否作为宁波市镇海区财政局作出行政决定的依据

在本案审理中,原告孙志玉提出:被告宁波市镇海区财政局作出行政决定的依据仅是《通知》,《通知》并非法律、法规,仅是宁波市财政局根据宁波市人民政府的要求制定的一份操作办法,无任何法律效力。根据法律保留原则,《通知》无法作为宁波市镇海区财政局作出行政决定的依据。

一般观点认为,根据法律保留原则,行政行为是行政机关执行法律的行为,任何行政行为均须有法律根据,具有从属法律性。没有法律的明确规定或授权,行政主体不得作出任何行政行为,也即行政机关的具体行政行为必须依法作出,而无论对“法”作何种扩大解释,都无法将其扩大至地方性的政策性规范文件。

在本案中,宁波市镇海区财政局作出行政决定所依据的《通知》确实不是法律、法规,而仅是一份政策性文件。但如果仅以此判决宁波市镇海区财政局败诉,将面临无法对执行政策时的差错进行纠错的问题。笔者认为,判断一份政策性文件是否可作为行政机关作出行政行为的依据,应主要从该政策性文件的内容本身来看。从《通知》所载明的实质内容来看,其所规定的事项也属于各地方人民政府地方财政自行收支管理的范畴,并未超出当地政府管理的权限;其依据是按照国务院等上级机关的要求为落实房地产业稳定、健康发展而制定的具体办法,在相关法律、法规并未明确相关操作细则的情况下,《通知》并未与相关法律、法规相违背,亦符合现行行政管理实际情况。此外,《通知》是关于如何向购房者发放补贴所作的规定,并未损害购房者的实质利益。综上所述,《通知》可作为宁波市镇海区财政局作出行政行为的依据。

3.原告孙志玉多接受的购房补贴款是否属于信赖利益保护原则保护的范围

有关孙志玉对宁波市镇海区财政局的自行纠正过错行为(以作出行政决定的形式纠正错误的购房退税行为)是否享有信赖利益保护的问题,孙志玉提出信赖利益的理由为:(1)宁波市镇海区财政局应当为自己的错误承担责任。作为执行财政补贴政策的职能部门,宁波市镇海区财政局错误执行补贴政策,对其自身造成的错误应当承担责任。(2)根据开发商提供的“房屋交付须知”以及向银行人员和办理“三证”工作人员询问的情况,孙志玉是在相信改善型住房享受的补贴是交3%的契税、退回3%契税的政策的情况下,选择以改善型住房的名义购房,且宁波市镇海区财政局在向孙志玉发放购房补贴时也是按照交3%的契税、退回3%契税标准执行的。

在审理本案中,法院应对宁波市镇海区财政局的错误做法是否已使原告孙志玉产生合理信赖问题进行审查。根据信赖利益保护原则,当行政相对人对行政机关作出的行政行为产生信赖利益,且此信赖利益因具有合理性而应得到保护时,行政机关不得撤销这种信赖利益,如撤销则须补偿信赖利益损失。如原告孙志玉已基于被告宁波市镇海区财政局的错误做法产生合理信赖,则其基于信赖利益保护原则而产生的利益应受保护,宁波市镇海区财政局无权作出要求原告孙志玉退缴多退购房补贴的决定。

但根据法院查明的事实,孙志玉购买的系改善型住房,即使适用交3%契税、退3%契税的政策 〔《关于贯彻落实促进我市房地产市场稳定健康发展相关财税政策的通知》(甬财政农[2008]330号、甬地税一[2008]193号),已失效〕,孙志玉也不符合该退税标准,因为该政策并不适用于改善型住房,如孙志玉需要享受该补贴,需要提供首套房证明。而在交3%契税、退1%契税的政策中,才将改善型住房包含进去。孙志玉误认为所有的改善型住房都可以享受交3%契税、退3%契税的政策,系对政策的理解错误。孙志玉在退税过程中,完全听信开发商、其他购房户等,未自主核对有关政策文件,而开发商并不是发放购房补贴的职能单位,其作出的补贴标准答复并不能成为原告主张信赖利益保护的依据。因孙志玉未提供其他有效证据证实其已就被告宁波市镇海区财政局的行为产生合理信赖,故其所多收的购房补贴不属于信赖利益保护原则保护的范围,宁波市镇海区财政局有权作出行政决定。

1.判决书字号

一审判决书 :浙江省宁波市镇海区人民法院(2013)甬镇行初字第34号行政判决书

二审判决书 :浙江省宁波市中级人民法院(2014)浙甬行终字第44号行政判决书

2.案由 :财政行政征收  

3.诉讼双方

原告:孙志玉。

被告:浙江省宁波市镇海区财政局,住所地:宁波市镇海区城河西路175号。

4.审级 :二审

5.审判机关和审判组织

一审法院:浙江省宁波市镇海区人民法院

合议庭组成人员:审判长:于广学;审判员:陈新良;人民陪审员:许建永

二审法院:浙江省宁波市中级人民法院

合议庭组成人员:审判长:陈信根;审判员:陆玉珍;代理审判员:秦峰

6.审结时间

一审审结时间 :2014年2月24日

二审审结时间 :2014年5月6日

引用

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  • 参考文献格式:[1]国家法官学院,中国人民大学法学院.中国审判案例要览.2015年行政审判案例卷[M].北京:中国人民大学出版社.2017

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