(一)首部

1．裁判书字号
一审裁定书：汉源县人民法院（2011）汉行立字第1号行政裁定书。
二审裁定书：雅安市中级人民法院（2011）雅行终字第16号行政裁定书。

2．案由：土地行政处罚

3．诉讼双方
起诉人（上诉人）尤某。
委托代理人（特别授权）张某1。
起诉人（上诉人）张某。
委托代理人（特别授权）黄某。
被告：汉源县国土资源局

4．审级：二审。

5．审判机关和审判组织
一审法院：汉源县人民法院。
合议庭组成人员：审判长史汉东；审判员罗玉琴；审判员胡卫洪。
二审法院：雅安市中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长封树玲；审判员田勇；审判员杜文庆。

6．审结时间：
一审审结时间：2011年6月15日。
二审审结时间：2011年8月17日。

(二)一审情况

1．一审诉辩主张
起诉人诉称，起诉人的建房用地经汉源县国土局审核批准，并经规划建设局审核许可，起诉人按照行政许可和规划建设局的房屋地形图施工建房，符合相关法律规定。而汉国土资[停]（2010）第98号"责令停止违法行为通知"，责令起诉人停止违法行为，起诉人不清楚违法行为是什么，至今国土局也未答复。故请求法院判令1、依法撤销汉国土资[停]（2010）第98号"责令停止违法行为通知"；2、依法确认汉源县国土局利用职务侵权的过错行为，判令其承担行政责任和侵权责任；3、判令国土局承担诉讼费用。

2．一审判案理由
原审法院审查后认为，起诉人尤某、张某据此提起诉讼撤销停止违法行为通知，是查处违法行为前的一个告知行为，不是行政机关作出的具体行政行为。

3．一审定案结论
起诉人起诉不符合行政案件的受案范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十二条、最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十四条第一款第（一）项之规定，裁定"对起诉人尤某、张某的起诉，本院不予受理"。

(三)二审诉辩主张

上诉人诉称，"责令停止违法行为通知"决定的行政行为，是根据《中华人民共和国土地管理法》第4条、62条、76条、83条等作出的行政行为，改正违法行为是行政处罚设定和实施，通知是《中华人民共和国行政处罚法》第23条规定实施的行政处罚决定的通知，并不是一审法院认定的只是告知行为。因此，一审裁定审查事实不清，适用法律不当，请求二审法院：1、依法撤销（2011）汉行立字第1号行政裁定；2、依法撤销汉国土资[停]（2010）第98号"责令停止违法行为通知"；3、依法确认汉源县国土局利用职务侵权的过错行为，判令其承担行政责任和侵权责任；4、判令国土局承担诉讼费用。

（四）二审事实和证据
2010年10月11日，汉源县国土局作出汉国土资[停]（2010）第98号"责令停止违法行为通知"，该通知载明"九襄镇民主村十一组张某：经查，你户未经国土资源管理部门批准，擅自将民主村11组原机面房晒坝用于修建住宅的行为，已违反了《中华人民共和国土地管理法》第4条和第62条的规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第76条、第77条、第83条和《四川省<中华人民共和国土地管理法>实施办法》第67条的规定，现责令你户立即停止违法行为，并在十五日内自行拆除新建建筑物和构筑物，恢复土地原状，听候处理。"

(五)二审判案理由
根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、第七十七条、第八十三条的规定，非法占用土地建住宅属于行政处罚，且符合人民法院受理行政案件的受案范围。汉源县国土局作出的"责令停止违法行为通知"，虽然以通知的形式作出，但该通知的内容已涉及尤某、张某的权利义务，属于具体行政行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定"公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼"，本案中，原审起诉人尤某、张某认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益，向人民法院提起行政诉讼，并不违背《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条关于人民法院受案范围的规定。

(六)二审定案结论
尤某、张某的起诉属于行政诉讼的受案范围，且符合法定条件，法院应当受理。原审法院对尤某、张某的起诉，裁定不予受理不当，依法应予纠正。据此，依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第六十八条"第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予受理的裁定确有错误，且起诉符合法定条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案受理"的规定，裁定如下：
"撤销汉源县人民法院（2011）汉行立字第1号行政裁定；本案由汉源县人民法院立案受理。"

(七)解说
本案审查的重点是"责令停止违法行为通知"（以下简称通知）究竟是查处非法占地行为的前置程序还是一种处罚行为。
本案涉及的是行政机关对非法占用土地的查处。按《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定"未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。超过批准的数量占用的土地，多占的土地以非法占用土地论处"、 第七十七条规定"农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。超过省、自治区、直辖市规定的标准，多占的土地以非法占用土地论处"的规定，土地行政主管部门有权处罚非法占地行为。《土地管理法》虽然对处理非法占地行为作了具体规定，但对处理非法占地的程序未作规定，因此对于该类处罚，就应适用《中华人民共和国行政处罚法》规定的程序。当然处罚程序是一个连续性的行为，而最终的结果就是作出行政处罚。由于处罚程序是一个连续行为，在实际审判中，法院受理最终的处罚行为，不受理在处罚过程的一系列程序行为，否则，会影响行政机关的办案程序。本案中，张某修建住宅，行政机关需对违法事实查证后，才能作出"责令限期拆除决定"，"通知"，从格式上讲，属于预先告知拟查处违法占地的行为，但通知中告知"停止违法行为，并在十五日内自行拆除新建建筑物和构筑物，恢复土地原状"，却涉及了处罚内容，而且"通知"适用《土地管理法》第八十三条"依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担"，该条规定就是处罚后，相对人的救济途径。因此，"通知"对尤某、张某的权利义务产生了实际影响，对该行政诉讼法院应当受理。
（杜文庆）