一、首部

1．判决书字号（或裁判书字号）
一审判决书：北京市密云县人民法院（2013）密行初字第26号行政判决书
二审判决书北京市第三中级人民法院(2013)三中行终字第105号

2．案由
不服强制拆除决定案

3．诉讼双方
上诉人（一审原告）朱某。
委托代理人张某。
被上诉人（一审被告）密云县不老屯镇人民政府。
委托代理人张文生，男，北京市檀州律师事务所律师。
委托代理人孙某，男。

4．审级：二审。

5．审判机关和审判组织
一审法院：北京市密云县人民法院。
合议庭组成人员：审判长方秀芝；代理审判员李慧杰；人民陪审员宋士良
二审法院：北京市第三中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：王文涛代理审判员韩勇；代理审判员：杨旸。

6．审结时间：
一审审结时间：2013年9月13日。
二审审结时间：2013年12月20日。

二、一审诉辩主张

原告朱某诉称：被告作出的镇强拆字[2013]01号强制拆除决定没有列明所依据的法律或行政法规，既缺乏实体规范又缺乏程序规范，且未在作出具体行政行为之前予以公告，违反了法定程序。请求：撤销被告密云县不老屯镇人民政府作出的镇强拆字[2013]01号强制拆除决定。

被告密云县不老屯镇人民政府辩称：原告朱某违反了《北京市城乡规划条例》第23条之规定。我单位依据《中华人民共和国城乡规划法》第65条和《北京市城乡规划条例》第68条之规定，对原告朱某作出的镇强拆字[2013]01号强制拆除决定事实清楚、证据充分、适用法律正确、处罚主体合法、程序合法。请依法驳回原告朱某的诉讼请求。

三、一审事实和证据
2011年12月12日，被告密云县不老屯镇人民政府对原告朱某作出镇限拆字[2011]03号限期拆除决定，认定：朱某在不老屯镇半城子村（村南口）一区一号原密云县半城子机煤加工厂院内建设的正房10间、左侧配房1间及右侧厢房12间，建筑面积共计499平方米，未取得乡村建设规划行政许可，违反了《北京市城乡规划条例》第二十三条之规定，属违法建设。据此，被告密云县不老屯镇人民政府依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条和《北京市城乡规划条例》第六十八条之规定，责令原告朱某在收到[2011]03号限期拆除决定之日起15日内自行拆除。逾期不拆除的，被告密云县不老屯镇人民政府将依法强制拆除。原告朱某不服上述限期拆除决定，于2012年3月12日向本院提起行政诉讼。2012年6月6日，本院作出（2012）密行初字第11号行政判决书，判决驳回了原告朱某的诉讼请求。原告朱某不服该行政判决，向北京市第二中级人民法院提起上诉。北京市第二中级人民法院于2012年9月13日作出（2012）二中行终字第580号行政判决书，判决驳回上诉，维持一审判决。2013年1月25日，被告密云县不老屯镇人民政府作出镇催字[2013]01号催告书，催告朱某自收到催告书之日起十日内拆除违法建设，共计499平方米；同时告知原告朱某在收到催告书后有权进行陈述和申辩。2013年1月29日，被告密云县不老屯镇人民政府在原告朱某未到场的情况下，将向原告朱某送达的上述催告书放置在了北京市密云县不老屯镇半城子村民委员会。此后，原告朱某来到北京市密云县不老屯镇半城子村民委员会，获知了镇催字[2013]01号催告书的内容及送达情况。2013年3月18日，被告密云县不老屯镇人民政府对原告朱某作出镇强拆字[2013]01号强制拆除决定。
被告密云县不老屯镇人民政府于法定期限内向本院提供并当庭出示了如下证据、依据：
1、（2012）密行初字第11号行政判决书、（2012）二中行终字第580号行政判决书，用以证明密云县不老屯镇人民政府作出的镇限拆字[2011]03号限期拆除决定符合法律规定；
2、镇强拆字[2013]01号强制拆除决定书及送达回证；
3、《中华人民共和国城乡规划法》、《北京市城乡规划条例》部分条文。
本案在审理期间，被告密云县不老屯镇人民政府向一审诉讼中提供并当庭出示了如下证据：
1、镇催字[2013]01号催告书及送达回证，用以证明密云县不老屯镇人民政府将镇催字[2013]01号催告书以留置送达的方式向朱某予以了送达；
2、照片6张，用以证明密云县不老屯镇人民政府向朱某送达镇催字[2013]01号催告书及镇强拆字[2013]01号强制拆除决定的送达程序合法。

四、一审判案理由
根据《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国行政强制法》之规定，被告密云县不老屯镇人民政府对该乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的有权作出强制执行决定。被告密云县不老屯镇人民政府提供并当庭出示的证据足以证明其作出的镇强拆字[2013]01号强制拆除决定认定的事实成立。被告密云县不老屯镇人民政府根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条"在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除"及《北京市城乡规划条例》第六十八条"按照本条例规定应当取得乡村建设规划许可证、临时乡村建设规划许可证而未依法取得或者未按照乡村建设规划许可证、临时乡村建设规划许可证的规定进行建设的，以及农民使用原有宅基地进行村民住宅建设，违反规划许可管理的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，依照城乡规划法和市人民政府有关规定进行处理"之规定，作出的镇强拆字[2013]01号强制拆除决定适用法律、法规并无不当。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十八条之规定，被告密云县不老屯镇人民政府在作出镇催字[2013]01号催告书后，应当直接送达原告朱某。在原告朱某拒绝接收或者无法直接送达原告朱某的情况下，被告密云县不老屯镇人民政府应当按照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。鉴于原告朱某在被告密云县不老屯镇人民政府作出镇强拆字[2013]01号强制拆除决定前已获知镇催字[2013]01号催告书之内容，其合法权利未受到实质性影响，故被告密云县不老屯镇人民政府将向原告朱某送达的镇催字[2013]01号催告书放置在北京市密云县不老屯镇半城子村民委员会的送达瑕疵，不足以导致镇强拆字[2013]01号强制拆除决定应予撤销。原告朱某所持起诉理由缺乏事实根据和法律依据，对其诉讼请求本院不予支持。

五、一审定案结论
依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回原告朱某的诉讼请求。

六、二审情况

1、二审诉辩主张
上诉人朱某不服一审判决，仍持原诉理由上诉，请求撤销一审判决，撤销被诉强制拆除决定书，支持其原诉请求。
被上诉人不老屯镇政府同意一审判决，请求驳回上诉，维持原判。

2、二审事实和证据
法院经审理，确认一审法院认定的事实和证据。

3、二审判案理由
《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。《北京市城乡规划条例》第六十八条规定，按照本条例规定应当取得乡村建设规划许可证、临时乡村建设规划许可证而未依法取得或者未按照乡村建设规划许可证、临时乡村建设规划许可证的规定进行建设的，以及农民使用原有宅基地进行村民住宅建设，违反规划许可管理的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，依照城乡规划法和市人民政府有关规定进行处理。根据以上规定，被告具有对所辖区域内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的违法建设予以拆除的行政职权。
本案中，通过一审法院作出的（2012）密行初字第11号行政判决书及北京市第二中级人民法院作出的（2012）二中行终字第580号行政判决书，朱某起诉撤销[2011]3号限期拆除决定未能得到一、二审法院的支持，本院可以认定涉案建设未取得乡村建设规划许可，属于违法建设。不老屯镇政府据此依据上述规定作出的镇强拆字[2013]1号强制拆除决定适用法律、法规并无不当。
《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。第三十八条规定，催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。根据上述规定，不老屯镇政府在作出镇催字[2013]1号催告书后，应当直接送达原告朱某。在原告朱某拒绝接收或者无法直接送达原告朱某的情况下，不老屯镇政府应当按照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。故不老屯镇政府将向原告朱某送达的镇催字[2013]1号催告书放置在北京市密云县不老屯镇半城子村民委员会，而未直接向朱某送达，应属送达程序瑕疵。但鉴于朱某在不老屯镇政府作出镇强拆字[2013]1号强制拆除决定前已获知镇催字[2013]1号催告书的内容，朱某的合法权利未受到实质性影响，因此本院认为，该送达程序瑕疵不足以导致镇强拆字[2013]1号强制拆除决定的撤销。故一审法院依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定判决驳回朱某的诉讼请求并无不当，本院予以维持。

4、二审定案结论
依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。

七、解说
1、严格执法程序的意义。北京市违法建设整治力度的越来越大，拆违行政案件数量呈递增趋势，行政机关尤其是乡镇政府的拆违行为并不规范，导致败诉率较高。《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国行政强制法》及《北京市禁止违法建设若干规定》等法律、法规及地方政府规章的逐步实施，为拆违行为设置了比较严格的程序规范。如何通过审理拆违行政案件规范拆违行政执法行为，既依法监督和支持行政机关城乡环境建设执法工作，又维护行政相对人合法权益不受损害，是当前行政审判面临的关键问题。
2、送达程序瑕疵是否足以导致具体行政行为必然撤销
《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。第三十八条规定，催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。
根据上述规定，某镇政府在作出镇催字[2013]1号催告书后，应当直接送达朱某。在朱某拒绝接收或者无法直接送达朱某的情况下，某镇政府应当按照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。但是某镇政府将向朱某送达的镇催字[2013]1号催告书放置在某县某镇某村民委员会，而未直接向朱某送达，应属送达程序瑕疵。
但是上述送达程序瑕疵是否足以导致强制拆除决定，有两种不同意见：
第一种意见认为：某镇政府在作出本案被诉强制拆除决定书作出前，应当履行向朱某进行催告的义务，因此，催告是某镇政府作出被诉强制拆除决定前的必经程序。某镇政府在作出镇催告书后，应当按照行政强制法的规定，将催告书直接送达朱某。在朱某拒绝接收或者无法直接送达的情况下，某镇政府应当按照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。但在本案中，根据双方当事人的陈述，本院可以认定，不老屯镇政府将本应向朱某直接送达的催告书放置在某镇某村民委员会，并未直接向朱某送达的行为，违反上述法律规定，应属送达程序违法。因此，某镇政府作出的被诉强制拆除决定书违反法定程序，应予撤销。
第二种意见认为：《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。第三十八条规定，催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。根据上述规定，某镇政府在作出镇催字[2013]1号催告书后，应当直接送达朱某。在朱某拒绝接收或者无法直接送达朱某的情况下，某镇政府应当按照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。故某镇政府将向朱某送达的镇催字[2013]1号催告书放置在某县某镇某村民委员会，而未直接向朱某送达，应属送达程序瑕疵。但鉴于朱某在某镇政府作出镇强拆字[2013]1号强制拆除决定前已获知镇催字[2013]1号催告书的内容，朱某的合法权利未受到实质性影响，因此本院认为，该送达程序瑕疵不足以导致镇强拆字[2013]1号强制拆除决定的撤销。故一审法院依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定判决驳回朱某的诉讼请求并无不当，本院予以维持。
笔者认为：本案被诉的强制拆除决定书，在某镇政府作出该决定书之前，已经对朱某的违法建设做出了限期拆除决定书，根据相关法律、法规的规定，限期拆除决定书已经认定了朱某建设的性质，该限期拆除决定书的合法性已经过一二审法院的确认。某镇政府在作出强制拆除决定书后，由于催告书的送达程序瑕疵，如果直接撤销该强制拆除决定，也无法解决朱某的违建问题，某镇政府完全可以按照《行政强制法》的相关规定，重新作出催告等程序，无法改变涉案违法建设被强制拆除的行为，从而造成诉累。但是鉴于某镇政府的程序瑕疵，二审法院已经向某镇政府发出司法建议函，就该程序瑕疵建议某镇政府建章立制、严格规范执法程序。二审法院认为：只有加强程序制度建设，细化行政执法流程，明确行政执法的环节和步骤，才能做到以制度促规范，以规范促公正，切实提高执法人员的程序意识，避免违法程序追求效率的行为，杜绝行政执法过程中违法催告、违法送达等违反程序的情况发生。
因此，笔者同意第二种意见。二审法院判决维持一审判决也是正确的。
（韩勇）