1.判决书字号
一审判决书：广西壮族自治区贵港市港北区人民法院（2009）港北行初字第4号判决书。
二审判决书：广西壮族自治区贵港市中级人民法院（2009）贵行终字第58号判决书。

2.案由：土地行政复议。

3.诉讼双方
原告（被上诉人）：桂平市工商行政管理局（以下简称桂平市工商局），住所地：桂平市西山镇大成中路。
法定代表人：杨某，该局局长。
委托代理人：彭某，男，1967年生，汉族，桂平市工商行政管理局办公室办事员。
委托代理人：蔡某，男，1956年生，汉族，桂平市工商行政管理局办公室办事员。
被告：贵港市人民政府，住所地：贵港市荷城路。
法定代表人：唐某，市长。
委托代理人：杨某1，男，1971年生，汉族，贵港市人民政府法制办公室干部。
委托代理人：莫某，男，1974年生，瑶族，贵港市人民政府法制办公室干部。
第三人（上诉人）：桂平市财政局，住所地：桂平市西山镇沙江路。
法定代表人：陈某，该局局长。
委托代理人：昌某，男，1945年生，汉族，桂平市财政局退休干部。

4.审级：二审。

5.审判机关和审判组织
一审法院：广西壮族自治区贵港市港北区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：黄森荣；审判员：谭冰、韦云雷。
二审法院：广西壮族自治区贵港市中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：庞炯泽；审判员：苏洁平、覃干义。

6.审结时间
一审审结时间：2009年8月6日。
二审审结时间：2009年10月26日。

1.一审诉辩主张
（1）被诉具体行政行为
2007年11月26日，桂平市人民政府为原告桂平市工商局办理了浔国用（2007）字第2XX3号《国有土地使用证》（以下简称2XX3号土地证）。第三人桂平市财政局得知后，向被告贵港市人民政府申请行政复议，请求撤销2XX3号土地证。2009年1月15日被告贵港市人民政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第一目的规定，作出94号复议决定，决定撤销2XX3号土地证。
（2）原告诉称
第一，2XX3号土地证的土地来源合法。1979年，社坡工商所成立。根据桂平县革命委员会财政局、税务局、工商局联合作出的（79）工商字第第X号文件《关于做好摊位租收费交接工作的通知》的规定，社坡工商所接受划拨的是第X号公产房。同年9月25日，桂平县财政局划拨第X号公产房给工商所。1982年10月6日，桂平县财政局作出（82）农财字第第X号《关于社坡工商所要求调换公产使用的通知》，划拨第X号公产房给社坡工商所。第X号公产房的土地就是94号决定撤销的2XX3号土地证确认使用权的土地。2001年12月26日，根据国务院办公厅国办发［2001］83号文件和广西壮族自治区人民政府桂政办电［2001］3X3号文件精神，原告将与所办市场彻底脱钩的人员、市场、债务整体移交给桂平市政府。2005年4月26日，桂平市政府签发浔政阅字［2005］13号《关于市场办管脱钩工作的会议纪要》。2005年4月8日，原告与桂平市市场开发服务中心签订了《关于与所办市场彻底脱钩的资产、债权债务移交协议书》，确定了2XX3号土地证的土地使用权属于原告。2007年4月9日，由于办证人员疏忽将该宗土地使用权人登记为桂平市市场开发服务中心。2007年11月26日，桂平市政府变更登记，将该宗土地的使用权人更正为桂平市工商局。2XX3号土地证确认的土地四至界址清楚，并经相邻各方确认，面积准确，登记程序合法。第二，贵港市人民政府作出94号决定认定事实不清。自恢复建制以来，桂平市政府大部分以文件、会议纪要的形式，划拨一部分公产房给工商局作为办公、宿舍使用，这是为了不增加当地的财政支出，而且土地与公产房的权利不能分离，原告一直使用社坡第X号公产房至今，依法享有该房的所有权。94号决定违背法不溯及既往的规定，桂平市财政局作为申请复议主体不适格。综上，原告请求撤销94号决定，依法维持2XX3号土地证；本案的诉讼费用由被告承担。
（3）被告辩称
第一，2XX1号土地证的土地权属来源不清。首先，被告复议审查的对象是2XX3号土地证，而2XX3号土地证是由2XX1号土地证变更登记而取得。但是，桂平市政府在复议期间仅向被告提供了2XX3号土地证的证据材料，却未向被告提供2XX1号土地证的证据材料。其次，2XX1号土地证的土地权属来源证明是加盖有社坡工商所印章的《土地使用权源证明书》。该证明明确该宗土地的使用权是划拨而得，却没有政府批文等有关材料。此外，《关于做好摊位租收费交接工作的通知》未能证明社坡工商所拥有第X号公房的所有权及该地的使用权。再次，（79）工商字第6号通知等文件不能作为2XX3号土地证的国有土地使用权权属来源证明。虽然《关于做好摊位租收费交接工作的通知》第5点规定：“有条件的，从公房中划拨一些给工商所。经协商后由工商所和税务所联合写报告给财政局批准后划拨给工商所。”但是，桂平县财政局于1979年9月25日对社坡工商所的答复是：“经研究同意拨社坡东街公产第第X号给社坡工商所免租使用。”（82）农财字第第X号《关于社坡工商所要求调换公产使用的通知》明确：“经研究同意你所调换第X号公产使用。第X号公产交回当地公产管理部门社坡税所安排使用。”可见，社坡工商所只是取得第X号、第X号公产房的使用权，并非所有权。第二，原告称94号复议决定不尊重历史和事实的说法不能成立。第三，本案不涉及法不溯及既往的规定。第四，桂平市财政局作为复议申请人的主体资格是合法的。在复议过程中，桂平市工商局也没有就该问题提出过异议，桂平市财政局作为复议申请人是适格的。综上，被告作出的94号决定认定的事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法。原告起诉的理由不能成立，请求人民法院依法驳回其诉讼请求，维持94号决定。
（4）第三人述称
第一，根据《广西省公产管理办法》第二条、第三条和《广西省公产管理办法施行细则》第四条的规定，公产房由县、市人民政府财政部门管理，桂平市财政局根据桂平市人民政府委托行使管理权。桂平市财政局依法管理国家公产房，原告是基于第三人的批准而得以对第X号公产房免租使用，桂平市工商局只有使用权，没有所有权。因此，桂平市财政局是适格的复议申请人。第二，2XX3号土地证范围内的房屋及其宅基地，是土地改革时依法没收所得，列为第三人桂平市财政局列册登记的桂平县社坡第第X号公产房，该公产房由第三人桂平市财政局依法管理。桂平市财政局将第X号公产房交由社坡工商所免租使用，并非是将该公产房的所用权划拨给社坡工商所所有。社坡工商所只有房屋使用权，没有所有权。原告及社坡工商所非法将不属于其所有的公产房申请土地使用权登记，属违法行为，贵港市人民政府作出94号决定，撤销2XX3号土地证是正确的，应予以维持。原告认为，其与桂平市市场开发服务中心签订的《关于与所办市场彻底脱钩的资产、债权债务移交协议书》确定2XX3号土地使用权归原告所有，没有事实依据。协议书中的资产部分第2点载明，2001年12月前投资兴建的城区、社坡等19个工商所办公宿舍楼及所内空地，归工商局所有。而第X号公产房是土地改革时没收私人房产作为公产房，并非是2001年12月前兴建的。综上，94号决定撤销2XX3号土地证是正确的，请求法院依法予以维持。

2.一审事实和证据
广西壮族自治区贵港市港北区人民法院经公开审理查明：社坡1XXX7号公产房是土地改革时没收的私人财产，2XX3号土地证许可使用的土地是第X号公产房的土地。2XX3号土地证的土地四至界址：东与南至街道自墙为界，西与梁某屋为邻自墙为界，北与社坡食品站屋自墙为界，用地面积147.90平方米。
1979年3月26日，桂平县革命委员会财政局、税务局、工商局联合作出工商字第第X号文件《关于做好摊位租收费交接工作的通知》。通知规定：“从1979年1月1日起，摊位租一律改为市场管理费由工商行政管理部门收管。有条件的，从公房中划拨一些给工商所，以解决其仓库、住房不足的困难。经协商后由工商所和税务所联合写报告给财政局批准后划拨给工商所。”1979年9月，桂平县工商局社坡工商所成立，当时其使用的是第X号公产房。1979年9月25日，桂平县财政局根据社坡工商所的申请作出了复函：“经研究同意拨社坡东街公产第第X号给社坡工商所免租使用。”社坡工商所开始使用第X号公产房作仓库。1982年10月6日，桂平县财政局作出（82）农财字第第X号《关于社坡工商所要求调换公产使用的通知》，决定将社坡工商所原使用的第X号公产房调换为第X号公产房。1988年12月4日，社坡工商所向桂平县土地管理局申请对第X号公产房的土地进行登记，提交了《土地使用权源证明书》，该证明书载明土地来源为划拨，用地面积147.90平方米，并附所在地村公所、相邻人梁某、社坡食品站的签章。1989年9月1日，桂平县政府为其办理了第X号公产房的2XX1号土地证。1998年12月31日，桂平市政府为社坡工商所重新颁发了2XX3号土地证。1999年12月20日换发证（证号：0700429）。2005年3月29日，桂平市副市长李某主持召开了桂平市市场办管脱钩工作的专题会议，参加会议人员有桂平市政府办、市经贸局、市工商局、市市场开发服务中心、市财政局等单位的负责人。桂平市政府于2005年4月6日作出浔政阅字［2005］13号《关于市场办管脱钩工作的会议纪要》。该纪要载明：“在2001年12月前投资兴建的城区、木圭、石咀、油麻、理端、社步、社坡、麻垌、木根、罗秀、中沙、大湾、白沙、石龙、南木、金田、江口、紫荆、垌心等19个工商所办公或宿舍楼及所内空地和工商局办公楼车库停车场以及2002年至今工商局投资兴建的思宜、中和、寻旺、马皮、木乐、下湾、蒙圩等7个工商所办公宿舍楼，归工商局所有。”2005年4月8日，桂平市工商局与桂平市市场开发服务中心签订了《关于与所办市场彻底脱钩的资产、债权债务移交协议书》。该协议对资产部分的办公宿舍楼等的约定与上述纪要载明的内容一致。2007年4月9日，桂平市政府为桂平市市场开发服务中心办理了该宗地的0XX4号土地证。2007年9月24日，桂平市工商局与桂平市市场开发服务中心共同向桂平市国土资源局提出土地变更登记申请，要求变更该宗土地使用权人为桂平市工商局。2007年11月26日，桂平市政府为桂平市工商局办理了2XX3号土地证。桂平市财政局不服，向被告贵港市人民政府申请行政复议。复议期间，桂平市工商局提供了包括《会议纪要》在内的证据材料（被告提供的证据卷三）。贵港市人民政府于2009年1月15日作出94号决定，撤销2XX3号土地证。原告不服，向贵港市中级人民法院提起行政诉讼，贵港市中级法院裁定本案由本院管辖。
上述事实有下列证据证明：
（1）桂平县财政局、税务局、工商局于1979年3月26日联合下发的（79）工商字第第X号《关于做好摊位租收费交接工作的通知》。
（2）桂平县财政局1979年9月25日对社坡税务所的答复和桂平县财政局1982年10月6日作出的（82）农财字第第X号《关于社坡工商所要求调换公产使用的通知》。
（3）贵港市人民政府作出复议决定有关程序材料：行政复议申请书、行政复议受理通知书（贵政复受［2008］74号）及送达回证3份；行政复议答复书2份及送达回证；94号决定及送达回证。
（4）桂平市国土资源管理局国有土地登记发证有关材料：土地登记申请书、审批表；地籍调查表；土地登记卡续表；2004年12月8日《广西壮族自治区人民政府办公厅关于抓紧处理市场办管脱钩遗留问题的通知》（桂政办发［2004］2X2号）；2005年4月8日桂平市工商行政管理局与桂平市市场开发服务中心签订的《关于与所办市场彻底脱钩的资产、债权债务移交协议书》；2007年10月15日关于更正国有土地使用证的申请书；桂平市国有土地使用权出让和转让调查表；0XXXXXXX3号国有土地使用证。
（5）1963年11月6日桂平县社坡公产登记封面册，证实公产房依法列册登记，以及证实第第X号公产房来源，依法登记营业。
（6）桂平市工商局在复议时提供的证据材料、第2XX3号土地使用证。
（7）法律依据：《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第一目、《广西省公产管理办法》、《广西省公产管理办法施行细则》，作为桂平县财政局依法管理公产的法律依据。

3.一审判案理由
广西壮族自治区贵港市港北区人民法院经审理认为：（1）第X号公产房是土地改革时没收的私人房产，根据《广西省公产管理办法》第二条、第三条和《广西省公产管理办法施行细则》第四条的规定，公产房由县、市人民政府财政部门管理，桂平市财政局根据桂平市人民政府委托行使管理权。2XX3号土地证许可使用的土地即是第X号公产房的房地，虽然是桂平市政府的财产，但桂平市财政局享有管理权。因此，第三人桂平市财政局与2XX3号土地证有法律上的利害关系，对2XX3号土地证依法享有申请行政复议的主体资格。原告桂平市工商局认为桂平市财政局不具备申请行政复议的主体资格的理由不成立，本院不予采纳。
（2）桂平市工商局自1979年起管理使用第X号、第X号和第X号公产房。1989年1月，桂平市工商局的派出机构社坡工商所向桂平县政府申请，办理了第X号公产房的2XX1号土地证。1998年12月31日，桂平县政府为社坡工商所补办了2XX3号土地证。虽然桂平市政府于2007年4月9日为桂平市市场开发服务中心办理了该宗地的0XX4号土地证，但是桂平市工商局与桂平市市场开发服务中心于2007年9月24日共同向桂平市国土资源局提出土地变更登记申请，要求变更该宗土地使用权人为桂平市工商局。2007年11月26日，桂平市政府为桂平市工商局办理了2XX3号土地证。桂平市政府作为第X号公产房的所有权人，又是土地证发证的主体，经审核三次向社坡工商所或桂平市工商局办理了土地证。另外，桂平市政府于2005年4月6日作出的浔政阅字［2005］13号《关于市场办管脱钩工作的会议纪要》和桂平市工商局与桂平市市场开发服务中心于2005年4月8日签订的《关于与所办市场彻底脱钩的资产、债权债务移交协议书》，都已明确了第X号公产房的产权属于桂平市工商局。而且，桂平市政府在行政复议中明确表示2XX3号土地证土地权属来源清楚，请求复议机关维持2XX3号土地证。综上，桂平市工商局已经桂平市政府同意，取得了该宗土地的使用权。尽管桂平市工商局在初始登记时提交的《土地使用权源证明书》不规范，以及桂平市政府在复议期间未提交2XX1号土地证的登记（初始登记）材料，但是，桂平市政府作为公产房的所有权人，作出上述会议纪要明确了第X号公产房归桂平市工商局所有，并且在行政复议中明确表示2XX3号土地证的土地权属来源清楚，请求维持2XX3号土地证。因此，94号决定认定2XX3号土地证的土地权属来源不清，与事实不符。
（3）第三人认为，上述会议纪要与协议载明的是“2001年12月前投资兴建的”，而第X号公产房是土地改革时没收私人房产所得，并非是2001年12月前投资兴建的房产，不属于会议纪要和协议规定的划给桂平市工商局的财产范围。本院认为，就会议纪要载明的“2001年12月前投资兴建的社坡等19个工商所的办公或宿舍楼及所内空地办公宿舍”，已经包括了本案争议的第X号公产房，该房产已划给了桂平市工商局。因此，第三人的主张是对上述内容的误解，其理由不成立。

4.一审定案结论
广西壮族自治区贵港市港北区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第一目、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十三条第二款的规定，经本院审判委员会讨论决定，作出如下判决：（1）撤销被告贵港市人民政府于2009年1月15日作出的贵政复决［2008］94号《行政复议决定书》；
（2）责令被告贵港市人民政府重新作出复议决定。
本案受理费50元，由被告贵港市人民政府负担。

1.上诉人诉称
（1）社坡第X号公产房是上诉人依法管理的财产，1979年被上诉人因成立职能部门办公、住宿困难，上诉人依其请求将第X号出租的公产房收回，免租给被上诉人的社坡工商所使用。从上诉人1979年及1982年所作的批复中均证实，被上诉人对该房屋只有免租使用的权利，没有房屋的所有权。（2）桂平市人民政府于2005年4月所作出的《会议纪要》以及被上诉人与桂平市市场开发服务中心签订的协议针对的对象是“2001年12月前投资兴建的社坡等19个工商所的办公和宿舍楼及所内空地”，而第X号公产房并非被上诉人投资兴建，一审判决认定《会议纪要》所确定的房产包括第X号公产房属认定事实错误。（3）基于上述两点，被上诉人把其不享有权属的房屋申报为自己的财产，侵犯了上诉人的财产权益。综上，贵港市人民政府作出复议决定撤销被上诉人的2XX3号证正确合法，一审判决撤销该复议决定属认定事实错误，请求二审法院依法查清事实，判决撤销一审判决并维持贵港市人民政府作出的复议决定。

2.被上诉人辩称
（1）上诉人是根据桂平市人民政府的委托对第X号公产房行使管理权，因此上诉人属受委托人，对第X号公产房没有处分的权利。（2）桂平市人民政府作为第X号公产房的所有权人，已分别于1989年、1998年及2007年三次为被上诉人办理了土地证，其作为所有权人及发证主体，许可了被上诉人享有第X号公产房的土地使用权。而且桂平市人民政府在其2005年作出的《会议纪要》中也明确了第X号公产房的产权归属，并在行政复议中明确表示涉案土地权属来源。因此被上诉人对发证土地已经所有权人桂平市人民政府同意，取得了该宗地的国有土地使用权。（3）第X号公产房虽是土改时没收的私人房产，但也属于“2001年12月前投资兴建”的范围，只不过投资兴建的主体包括国家、集体、私人以及其他组织，当然也包括被上诉人，上诉人片面理解与客观事实不符。综上，上诉人的上诉理由不成立，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。