（一）首部

1.判决书字号：山东省荣成市人民法院（2011）荣行初字第38号判决书。

2.案由：政府信息公开。

3.诉讼双方
原告：邹某，男，住荣成市。
委托代理人：高某，男，住荣成市。
被告：荣成市滕家镇人民政府。
法定代表人：汤某，镇长。
委托代理人：林某，该镇人大副主席。
委托代理人：王淑静，山东成山海天律师事务所律师。

4.审级：一审。

5.审判机关和审判组织
审判机关：山东省荣成市人民法院。
合议庭组成人员：审判长：常佳；审判员：杨永安；人民陪审员：许圣武。

6.审结时间：2012年2月13日。

（二）诉辩主张

1.被诉具体行政行为
原告邹某因荣成市八河水库扩容淹没荣成市滕家镇套河村部分土地，于2011年9月16日申请被告公示上级拨付到位的112万元补偿款资金分配明细。被告收到原告的申请后，对原告应得的补偿款予以解释，并告知原告如需查询该村有关补偿款的详细数据，应当向荣成市水利局或荣成市八河水库管理局查询。

2.原告诉称
2003年，因八河水库大坝扩建工程，将原告部分农田及果农的果树淹没。荣成市水利局对原告受淹没的情况进行了清点，荣成市财政局将补偿款112万元拨付到被告处，责成被告以及滕家镇套河村村委进行公示并拨付受灾村民，但被告拒不公示，并且占用补偿款53万元，至今不拨付原告。现请求法院判令被告：（1）公示上级已经拨付到位的112万元补偿款补偿明细；（2）公示上述补偿款资金去向；（3）支付原告补偿款53万元及利息10万元。

3.被告辩称
原告所申请政府信息公开事项不应当由该单位公开，该单位对其申请已作答复，请求法院驳回其诉讼请求。

（三）事实和证据
山东省荣成市人民法院经公开审理查明：原告系荣成市滕家镇套河村村民，2003年因八河水库扩容将其部分土地淹没。2011年9月16日，原告向被告邮寄了申请书，要求被告公示荣成市滕家镇套河村因八河水库扩容淹没其村部分土地，上级拨付到位的112万元补偿款补偿明细，并发给公示表。被告收到原告的申请后，安排镇人大副主席林某对原告的请求予以答复。林某对原告应得的补偿款予以解答，并告知原告如需查询有关该村补偿款的详细数据，应当向荣成市水利局或荣成市八河水库管理局查询。现原告向本院提起行政诉讼，请求法院判令被告：（1）公示上级已经拨付到位的112万元补偿款补偿明细；（2）公示上述补偿款资金去向；（3）支付原告补偿款53万元及利息10万元。对于原告的第二项诉讼请求，因原告在向被告申请政府信息公开时没有提出该项要求，本院当庭通知原告应另行申请；对于原告的第三项诉讼请求，因与本案不属于同一法律关系，本院当庭告知原告不予合并审理。
另，根据本院调查，证人荣成市八河水库管理局局长王某证实，因八河水库扩容淹没滕家镇套河村部分土地，补偿款分不同类别分别由市水利局、市土地局、市果树站、市林业局等部门测算，最后汇总到市水利局，由市水利局将汇总情况一份报送市财政局，一份报送滕家镇人民政府，一份报送滕家镇套河村。
上述事实有下列证据证明：
1.国内挂号信函收据一份；
2.证人王某的证词。

（四）判案理由
山东省荣成市人民法院经审理认为：《中华人民共和国政府信息公开条例》第十七条规定：“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。”本案原告申请被告公开的政府信息，不属于被告制作的政府信息，亦不属于被告在履行职责的过程中采集到的信息，被告既不属于政府信息的原始制作者，亦不属于政府信息的原始采集者，故其不属于该政府信息公开的义务机关。被告在收到原告的申请后，对其申请进行了答复，并告知其获取该政府信息的途径，因此，被告履行职责的行为符合法律规定。原告要求被告公示上级已经拨付到位的112万元补偿款补偿明细，于法无据。

（五）定案结论
山东省荣成市人民法院依照《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（一）项的规定，判决如下：
驳回原告的诉讼请求。

（六）解说
政府信息公开是构建法治政府、阳光政府的重要方面，政府信息公开要求除法律明确规定的不予公开事项外，行政机关应当将履行职责过程中制作或者获取的信息通过有效方式向公众和当事人公开。而有关政府信息公开的立法目的是，既要保障人们对政府拥有的信息享有知情权，又要维护行政权的正常行使，以确保社会秩序的正常运转。所以，并非所有掌握或者拥有政府信息的行政机关都有义务公开政府信息。《政府信息公开条例》对政府信息公开的权限进行了分配，对政府信息公开的义务主体进行了规定，需要我们在司法实践中准确地加以理解和把握。
本案的焦点问题是，行政机关获取并保存的其他行政机关制作的政府信息是否属于其公开的职权范围。
《政府信息公开条例》第十七条规定：“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。”根据该条的规定可以得知，除了法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的从其规定外，确定政府信息公开义务主体的标准有两个：一是由该行政机关制作，二是由该行政机关保存。即一般情况下，遵循“谁制作谁公开，谁保存谁公开”的原则。如果既不是该行政机关制作，又非该行政机关保存，该行政机关就不构成公开的义务主体。但是，如果在行政程序中既有制作机关又有保存机关等参与，应当由哪个机关来履行公开义务?即对同一政府信息，“制作、获取、保存”的行政机关不同，谁应履行公开义务?对该问题存在两种不同意见。
第一种意见认为，根据《政府信息公开条例》第二条、第十七条，行政机关对履行职责过程中制作或者获取的信息都有公开的义务，申请人可以选择制作机关或者保存机关中的任一机关要求公开政府信息。这种观点主要从保护申请人获取政府信息的权利出发，认为申请人可以向任何拥有政府信息的行政机关申请信息公开，而不仅仅是可以向起草、制作该信息的行政机关申请，目的是防止行政机关之间相互推诿、“踢皮球”，使申请人无法获取政府信息或者增加获取政府信息的成本。至于政府信息是否予以公开，可以由获取或保存机关与制作机关进行沟通协调。
第二种意见认为，只要政府信息是某一行政机关制作的，无论其是否通过获取的方式为另一行政机关保存，仍由制作该政府信息的行政机关负责公开；保存该政府信息的行政机关不是该政府信息的公开义务主体。获取政府信息的行政机关只有权公开从公民、法人或者其他组织获取的非由行政机关制作的信息。这种观点认为，同时掌握某一政府信息的两个甚至多个行政机关都公开政府信息，会增加社会成本，浪费社会资源，应当由制作机关作为公开义务主体，因为制作机关作为政府信息的最初制作者、采集者，更适合对该信息进行保密审查，而且明确具体的公开义务机关，有利于节约成本。
本案判决采纳了第二种意见，理由是：第一，从《政府信息公开条例》第十七条的规定来看，该条例根据政府信息来源的不同，将政府信息区分为行政机关制作的信息和从公民、法人或者其他组织获取的信息两种，并分别确定了制作机关或者保存机关为公开义务主体。这样规定的好处是，既可以防止行政机关之间推诿扯皮，又能避免不同的行政机关重复公开。如果行政机关对履行职责过程中制作或者获取的信息都有公开的义务，则该条没有必要对政府信息作区分处理，只需表述为“掌握或者拥有政府信息的行政机关负有公开该政府信息的义务”即可。第二，《政府信息公开条例》第十七条明确规定“行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该信息的行政机关负责公开”，该条所规定的“公民、法人或者其他组织”不包括行政机关，故对于从其他行政机关获取的政府信息，该保存机关不是公开义务主体。第三，根据《政府信息公开条例》第十七条，只要是行政机关制作的政府信息，在法律、法规对该政府信息公开的权限未作其他规定的情况下，该政府信息的公开义务主体就是制作机关。这就意味着，行政机关制作的政府信息由公民、法人或者其他组织提交给其他行政机关并由该行政机关保存的，该政府信息的公开义务主体仍然是制作机关而非保存机关。换句话说，如果行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息系由其他行政机关制作，仍然应当由制作机关负责公开，保存机关无权利也无义务公开该政府信息。比如，按照原《城市房屋拆迁管理条例》的相关规定，房屋拆迁管理部门在办理拆迁许可证时从拆迁人处获取的建设项目批准文件、建设用地规划许可证及国有土地使用权批准文件等均系其他行政机关制作，该信息虽然属于从公民、法人或者其他组织获取，但应当由相应制作机关即规划管理部门、土地管理部门等负责公开。第四，综合上述分析，《政府信息公开条例》所建立的公开政府信息的职权划分规则是：只要行政机关掌握的信息是由行政机关制作的，就由制作该信息的行政机关公开，行政机关依职权从公民、法人或者其他组织获取的政府信息由获取该政府信息的行政机关公开，但排除其中由其他行政机关制作的信息。即在行政程序中同一政府信息既有制作机关，又有保存机关等参与机关的，公开的义务主体应当是制作机关。
本案中，被告滕家镇人民政府既不是该政府信息的制作机关，也不是该政府信息的原始采集机关，该政府信息也并非滕家镇人民政府从公民、法人或者其他组织获取，而是从其他行政机关即荣成市水利局获取，故被告滕家镇人民政府并非该政府信息的公开义务主体，原告申请公开的政府信息依法不属于由被告滕家镇人民政府公开的信息。被告滕家镇人民政府虽然不属于所争议的政府信息的公开义务主体，但其受理了原告的申请并作出答复，故滕家镇人民政府是本案适格被告。经过实体审查，所争议的政府信息依法不应由被告滕家镇人民政府公开，且滕家镇人民政府已经履行了法定的告知义务，故应当判决驳回原告的诉讼请求。
（山东省威海市中级人民法院　毕海燕）